QUEJA 431/2019. 7 DE NOVIEMBRE DE 2019. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE: MOISÉS MUÑOZ PADILLA. PONENTE: CLAUDIA MAVEL CURIEL LÓPEZ. SECRETARIO: ROBERTO VALENZUELA CARDONA.

Desde una perspectiva lógica, se interpreta que la inexistencia de los actos reclamados produce que las medidas cautelares deban, en consecuencia, negarse ante la ausencia de materia para que produzcan efectos.

Para resolver sobre la suspensión provisional se debe partir del supuesto, comprobado o no, de que la totalidad de los actos reclamados son ciertos.

Por ende, para decidir sobre la procedencia o no de la suspensión provisional solicitada, este órgano jurisdiccional atiende a las manifestaciones que el quejoso formuló en la demanda de amparo, bajo protesta de decir verdad, y a las pruebas que acompañó, entre las que se encuentra la publicación en el Periódico Oficial "El Estado de Jalisco" de diez de septiembre de dos mil diecinueve, en el que aparece el decreto que contiene las reformas a las normas impugnadas, pues son los únicos elementos con que se cuenta para resolver sobre la solicitud de concesión de la medida cautelar.

Sirve de fundamento a lo anterior, por analogía, la jurisprudencia 2a./J. 5/93, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 12 del Número 68, agosto de 1993, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, con número de registro digital: 206395, que a la letra dice:

"SUSPENSIÓN PROVISIONAL. PARA DECIDIR SOBRE SU PROCEDENCIA, DEBE ATENDERSE A LAS MANIFESTACIONES DEL QUEJOSO RESPECTO DE LA CERTIDUMBRE DEL ACTO RECLAMADO.—Para decidir sobre la procedencia o no de la suspensión provisional, los Jueces de Distrito deben atender a las manifestaciones del quejoso hechas en su demanda bajo protesta de decir verdad, cuando se duele de que existe peligro inminente de que se ejecute, en su perjuicio, el acto reclamado, ya que, por regla general, son los únicos elementos con que cuenta para resolver sobre la solicitud de concesión de la medida cautelar, sin que proceda hacer conjeturas sobre la improbable realización de los actos que el quejoso da por hecho se pretenden ejecutar en su contra, pues para resolver sobre la suspensión provisional, el Juez debe partir del supuesto, comprobado o no, de que la totalidad de los actos reclamados son ciertos. Ello sin perjuicio de analizar si en el caso concreto se cumplen o no los requisitos previstos en el artículo 124 de la Ley de Amparo."

Por tanto, se tiene por acreditado el tercer presupuesto jurídico necesario para otorgar la medida cautelar, en los términos expuestos en este apartado.

d) Valoración de la existencia de materia para la concesión de la medida cautelar. Análisis de la naturaleza de los actos reclamados (artículos 131 y 147 Ley de Amparo).(7)

Los actos reclamados, sus efectos o consecuencias, deberán ser paralizables y no haberse consumado irreparablemente en lo jurídico y material o, bien, aquéllos deberán, al momento de resolverse la suspensión, contener efectos vigentes que perjudiquen al quejoso en forma actual y presente, de manera que las violaciones permanezcan vivas y exista materia para la medida cautelar.

Al respecto, este Juzgado de Distrito (sic) advierte que si bien el artículo 131 de la Ley de Amparo señala que tales medidas no tendrán por efecto constituir derechos que no haya tenido el promovente antes de la presentación de la demanda, sin embargo, el propio legislador también estableció en el artículo 147 de la Ley de Amparo facultades para que el juzgador: "...Atendiendo a la naturaleza del acto reclamado, ordenará que las cosas se mantengan en el estado que guarden y, de ser jurídica y materialmente posible, restablecerá provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado mientras se dicta sentencia ejecutoria en el juicio de amparo..."; siendo que estas últimas facultades son acordes con la finalidad constitucional ya expuesta de las medidas cautelares y las que, en todo caso, deben atenderse por resultar más favorables para la protección de la persona, a la luz del artículo 1o. constitucional, en caso de posibles conflictos interpretativos.

En tales condiciones, se estima pertinente traer a cuenta que en términos del numeral 148 de la Ley de Amparo(8), de conformidad con el cual, cuando se solicite la suspensión de una norma general autoaplicativa –que es la modalidad de impugnación en el presente caso–, sin señalar un acto concreto de aplicación, la suspensión se otorgará para impedir los efectos y consecuencias de la norma en la esfera jurídica del quejoso.

Por lo anterior, se colige que es material y jurídicamente factible paralizar los efectos de las normas generales reclamadas.

f)(sic) Análisis simultáneo del peligro en la demora, la apariencia del buen derecho, el orden público e interés social.

El Máximo Tribunal del País ha considerado(9) que, pese a que la mayor parte de la actuación pública y de las leyes emitidas por el Congreso persiguen fines de carácter público y social, la eficacia de los derechos fundamentales defendidos frente a ese tipo de actos impone al Juez de amparo realizar un juicio de ponderación y de equilibrio de los intereses fundamentales involucrados al resolver los asuntos sobre medidas cautelares en dicho proceso.

De ahí la importancia de realizar una ponderación de todos los intereses en conflicto al resolver los asuntos sobre medidas cautelares, destacada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la contradicción de tesis 115/2003-SS,(10) de la siguiente manera:

"...Es decir, aun cuando se reclame un acto cuyo fundamento es una ley de orden público, para decidir sobre la suspensión el juzgador debe examinar el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 124 de la Ley de Amparo, debido a que no basta la sola circunstancia de que se pida la paralización de los efectos del acto fundamentado en un ordenamiento de orden público para negar la suspensión bajo el argumento del carácter de éste y de que responde al interés general, ya que todas las leyes (en sentido amplio) participan en mayor o menor medida de esas características, sino que resulta imprescindible, incluso para la conservación de la materia del juicio, analizar los diversos grados de afectación al interés social y al orden público, la distinta naturaleza del objeto específico de los ordenamientos y la causación al quejoso de daños y perjuicios de difícil reparación..."

En esos términos, la Segunda Sala del Máximo Tribunal del País apuntó que son los Jueces de Distrito y los Tribunales de Circuito a los que les corresponde realizar la ponderación de los intereses en conflicto, en los casos relativos a medidas cautelares, debido a que tienen acceso directo e inmediato al material probatorio del asunto concreto.

En este orden, los siguientes elementos: i) peligro en la demora, ii) apariencia del buen derecho, iii) orden público, y iv) interés social, serán analizados simultáneamente.

Apoya lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 204/2009, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 315 del Tomo XXX, diciembre de 2009, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, con número de registro digital: 165659, del tenor literal siguiente:

"SUSPENSIÓN. PARA DECIDIR SOBRE SU OTORGAMIENTO EL JUZGADOR DEBE PONDERAR SIMULTÁNEAMENTE LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO CON EL PERJUICIO AL INTERÉS SOCIAL O AL ORDEN PÚBLICO.—El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 15/96, de rubro: ‘SUSPENSIÓN. PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE, SIN DEJAR DE OBSERVAR LOS REQUISITOS CONTENIDOS EN EL ARTÍCULO 124 DE LA LEY DE AMPARO, HACER UNA APRECIACIÓN DE CARÁCTER PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO.’, sostuvo que para el otorgamiento de la suspensión, sin dejar de observar los requisitos exigidos por el artículo 124 de la Ley de Amparo, basta la comprobación de la apariencia del buen derecho invocado por el quejoso, de modo que sea posible anticipar que en la sentencia de amparo se declarará la inconstitucionalidad del acto reclamado, lo que deberá sopesarse con el perjuicio que pueda ocasionarse al interés social o al orden público con la concesión de la medida, esto es, si el perjuicio al interés social o al orden público es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso. Conforme a lo anterior, el juzgador debe realizar un estudio simultáneo de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora con la posible afectación que pueda ocasionarse al orden público o al interés social con la suspensión del acto reclamado, supuesto contemplado en la fracción II del referido artículo 124, estudio que debe ser concomitante al no ser posible considerar aisladamente que un acto pudiera tener un vicio de inconstitucionalidad sin compararlo de manera inmediata con el orden público que pueda verse afectado con su paralización, y sin haberse satisfecho previamente los demás requisitos legales para el otorgamiento de la medida."

En tal sentido, a través de la suspensión del acto que se reclama se evita el peligro en la demora, considerando esto como la posible frustración de los derechos de los pretendientes de la medida, que puede darse como consecuencia de la tardanza en el dictado de la resolución de fondo, pues mientras ello no suceda, la independencia de la institución a la que pertenece el quejoso puede resultar menoscabada, como se explicará con mayor amplitud con posterioridad y, así, el servicio de administración de justicia en general, por lo que se encuentra justificado en el presente caso el peligro en la demora.

En cuanto a la apariencia del buen derecho, que se encuentra prevista en el numeral 138 de la ley de la materia, se actualizan los supuestos de dicha figura, adverso a lo considerado por la a quo, atento a que los preceptos reclamados de la Constitución Política del Estado de Jalisco, previsiblemente resultan inconstitucionales.

Al respecto, debe tenerse presente que el ejercicio de ponderación de la apariencia del buen derecho sólo debe reducirse a establecer si a primera impresión es o no inconstitucional el acto de que se trate, de manera que no se puede llegar al extremo de exigir que el análisis respectivo se haga desde todas las vertientes y puntos de vista posibles, incluyendo aspectos fácticos, futuros e inciertos, hasta agotar el estudio de los argumentos en pro y en contra, para llegar a una conclusión, porque ello no es propio de un examen aparente o probable sobre el buen derecho, sino de una postura definitiva sobre el carácter constitucional o inconstitucional del acto, lo que sólo puede ser materia de la sentencia de fondo.

Sobre el particular, se invoca la tesis I.8o.C.5 K (10a.), del Octavo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, que se comparte, localizable en la página 1956 del Libro 4, Tomo II, marzo de 2014, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época «y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 21 de marzo de 2014 a las 11:03 horas», con número de registro digital: 2005998, que cita textualmente:

"SUSPENSIÓN EN EL AMPARO. LÍMITES EN EL ESTUDIO DE LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO. El examen que para los efectos de la suspensión se efectúe en relación con la denominada apariencia del buen derecho, al que se refieren los artículos 107, fracción X, de la Constitución Federal y 138 de la Ley de Amparo, debe reducirse a establecer si a primera impresión es o no inconstitucional el acto de que se trate. Por lo mismo, no puede llegarse al extremo de exigir que el análisis de esa cuestión se haga desde todos los puntos de vista posibles, hasta agotar el estudio de los argumentos en pro y en contra, para llegar a una conclusión pues, de ser así, se estaría ya no en el caso de una mera apariencia o probabilidad, sino de fijar con certeza el carácter constitucional o inconstitucional del acto, lo que sólo puede ser materia de la sentencia de fondo."

Precisado lo anterior, del Decreto Legislativo Número 27296/LXII/19, por el cual se reformaron los artículos 56, 57, 59, 60, 61, 63, 64, 65 y 66 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, en materia del Poder Judicial y del Tribunal de Justicia Administrativa, ambos del Estado de Jalisco disponen, en lo que aquí concierne, que el Tribunal de Justicia Administrativa contará con un sistema de evaluación de control de confianza que se regirá bajo los lineamientos que establezca la ley; que las evaluaciones de control de confianza serán aplicables a los Magistrados cada cuatro años, y serán realizadas por el órgano de evaluación, de conformidad en lo establecido en su ley orgánica.

Asimismo, indican que para ser electo Magistrado del Tribunal de Justicia Administrativa, serán los mismos requisitos que para los Magistrados del Supremo Tribunal de Justicia del Estado, por lo que se requiere, entre otros, realizar y aprobar las evaluaciones correspondientes, en los términos de la Constitución Estatal y la ley.

Que durarán en su encargo doce años improrrogables, contados a partir de que rindan protesta de ley; regla que no será aplicable a aquellos que se encuentren en funciones al momento de la entrada en vigor del decreto, como acontece con el impetrante, conforme a lo dispuesto en el artículo segundo transitorio del decreto en cuestión.(11)

De igual forma, precisan que son causas de retiro forzoso de los Magistrados del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, entre otras, no aprobar las evaluaciones de control de confianza.

Y reitera que dichas evaluaciones serán aplicables cada cuatro años, las cuales se integrarán al expediente laboral que será de carácter reservado.

Ahora, asentado lo anterior, en el caso concreto se toma en consideración, por analogía sustancial, lo resuelto en la controversia constitucional 86/2012, que aun cuando fue promovida por el Poder Judicial del Estado de Jalisco, al que entonces pertenecía el denominado Tribunal de lo Administrativo, en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la misma entidad federativa, servirá de sustento, en lo que aquí se resolverá, en la medida en que el Tribunal de Justicia Administrativa es un organismo público autónomo, de conformidad con el artículo 65 de la Constitución Política del Estado de Jalisco,(12) por lo que goza de plena autonomía e independencia para emitir sus resoluciones, y debe mantener las condiciones necesarias para que se administre la justicia de forma independiente, imparcial y eficaz, en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tal como acontece con el Poder Judicial del Estado.

Lo anterior encuentra apoyo, por analogía sustancial, en la jurisprudencia P./J. 15/2008, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1874 del Tomo XXVII, febrero de 2008, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, con número de registro digital: 170153, que a la letra dice:

"TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN. TIENE LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES EN VIRTUD DE QUE EMITE SUS DETERMINACIONES DOTADO DE PLENA AUTONOMÍA Y JURISDICCIÓN.—Conforme a los artículos 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 63, fracción XLV, de la Constitución Política del Estado de Nuevo León; 54 y 55 de la Ley Orgánica de la Administración Pública y 2o. de la Ley de Justicia Administrativa, los dos últimos ordenamientos también del Estado de Nuevo León, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de dicha entidad federativa goza de plena autonomía y jurisdicción para dictar sus resoluciones. En ese tenor, resulta evidente que el aludido Tribunal tiene legitimación pasiva en controversias constitucionales, pues aun cuando es un órgano integrante de la administración pública local, no depende jerárquicamente de los órganos originarios estatales."

Asimismo, tiene sustento la anterior conclusión, por analogía sustancial, en la tesis 1a. CCXXI/2014 (10a.), de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 461 del Libro 7, Tomo I, junio de 2014 de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época «y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 6 de junio de 2014 a las 12:30 horas», con número de registro digital: 2006600, del tenor literal siguiente:

"TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. SU INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA ESTÁN GARANTIZADAS EN SU LEY ORGÁNICA, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XXIX-H, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, al analizar los artículos 17 y 116, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, emitió diversos criterios que explican el contenido de las garantías constitucionales dirigidas a salvaguardar la función jurisdiccional, las cuales giran en torno al principio general de la independencia judicial, que se proyecta, entre otros supuestos, en la autonomía para dictar sus fallos. Así, la autonomía del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para resolver los litigios relativos a la anulación o reforma de las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican en el artículo 14 de su ley orgánica y demás leyes que le otorguen competencia, se garantiza, esencialmente, a través de: 1) el reconocimiento de esa autonomía en sede constitucional (artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Federal) y legal (artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa); 2) la inamovilidad de sus Magistrados por arbitrariedad del Ejecutivo Federal o alguna de sus dependencias, ya que durante el periodo para el cual son nombrados, únicamente podrán ser privados de sus cargos por el Presidente de la República, en los casos de responsabilidad, en términos de las disposiciones aplicables, o cuando dejen de satisfacer los requisitos previstos en el artículo 6 de la ley orgánica referida, previo procedimiento seguido ante la Junta de Gobierno y Administración y resuelto por el Pleno de la Sala Superior, o bien, cuando existan causas de retiro forzoso consistentes en padecer incapacidad física o mental para desempeñar el cargo, así como cumplir setenta y cinco años de edad, por lo que cuentan con la independencia que debe tener todo juzgador; y, 3) la independencia de gestión, ya que dicho Tribunal, a través de su Junta de Gobierno y Administración, tiene a su cargo la administración, vigilancia, disciplina y carrera jurisdiccional, sin interferencia del Poder Ejecutivo, de conformidad con el capítulo VI de la citada ley orgánica. En esa tesitura, es inconcuso que el Congreso de la Unión aseguró la independencia y autonomía de ese Tribunal para dictar sus fallos con base en su ley orgánica, brindando a los Magistrados que lo integran las condiciones necesarias para que administren justicia de forma independiente, imparcial y eficaz, en cumplimiento al artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

Bajo esos parámetros, importa destacar que en la citada controversia constitucional, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció el criterio en el sentido de que la sola posibilidad de someter a los juzgadores del Poder Judicial del Estado de Jalisco a la práctica de exámenes de control de confianza, constituye una violación a los principios de autonomía e independencia que se encuentran consagrados a favor de dicho Poder en el artículo 116, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Para arribar a dicha conclusión, el Más Alto Tribunal del País tomó en consideración que la inclusión de los servidores públicos de la administración de justicia en el régimen previsto en la Ley de Control de Confianza del Estado de Jalisco y sus Municipios, entonces impugnada, así como la regulación que en ésta se establece respecto del Poder Judicial actor, al disponer que los exámenes relativos serán aplicables a los miembros de la administración de justicia, sí genera una afectación a las garantías de autonomía e independencia que corresponden a dicho Poder, en un claro detrimento del principio de división de poderes, debido a que del contenido del referido numeral 116 de la Carta Magna se desprende, entre otras cosas, lo referente a que corresponde a las Constituciones Locales organizar a los Poderes de los Estados, con sujeción a las normas básicas que al efecto establece la Ley Fundamental.

Por tanto, siguiendo la esencia de lo establecido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, si bien la independencia de los Magistrados del Tribunal de Justicia Administrativa en el ejercicio de sus funciones deberá estar garantizada por las Constituciones y las leyes orgánicas de los Estados e, inclusive, estos mismos cuerpos normativos deben establecer las condiciones necesarias para el ingreso, formación y permanencia de quienes funjan como tales, así como la duración en el ejercicio de su encargo y la privación del mismo, ello siempre debe encontrar asidero en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Con fines ilustrativos, se invoca el criterio contenido en la jurisprudencia P./J. 11/2016 (10a.), del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 34, Tomo I, septiembre de 2016, página 52 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 23 de septiembre de 2016 a las 10:32 horas», con número de registro digital: 2012593, que dice:

"LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA DE LOS CONGRESOS ESTATALES. ESTÁ LIMITADA POR LOS MANDATOS CONSTITUCIONALES Y LOS DERECHOS HUMANOS. Si bien es cierto que los Congresos Estatales tienen libertad configurativa para regular ciertas materias, como la civil, también lo es que aquélla se encuentra limitada por los mandatos constitucionales y los derechos humanos reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los tratados internacionales suscritos por México, de conformidad con el artículo 1o. constitucional. En similar sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha destacado que la legitimidad democrática de ciertos actos o hechos está limitada por las normas y obligaciones internacionales de protección de los derechos humanos, de modo que la existencia de un verdadero régimen democrático está determinada por sus características tanto formales como sustanciales."

De igual forma, ilustra lo anterior la tesis 1a. CLXXXI/2004, de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 431 del Tomo XXI, enero de 2005, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, con número de registro digital: 179423, del tenor literal siguiente:

"TRIBUNALES CONTENCIOSOS ADMINISTRATIVOS ESTATALES. ENCUENTRAN FUNDAMENTO EN LA FRACCIÓN V DEL ARTÍCULO 116 CONSTITUCIONAL, POR LO QUE NO ES VIOLATORIO DE LA FRACCIÓN III DEL MISMO ARTÍCULO, EL HECHO DE QUE NO SE PREVEA UN SISTEMA DE INTEGRACIÓN COMO EL DE LOS MAGISTRADOS DE LOS TRIBUNALES SUPERIORES DE JUSTICIA ESTATALES.—La ratificación como mecanismo para que los Magistrados estatales accedan al cargo de manera inamovible, según se refiere en la fracción III del artículo 116 constitucional, es un mecanismo de integración previsto de manera específica para los Magistrados que forman parte de los Tribunales Superiores de Justicia de cada entidad federativa, y no resulta aplicable, per se, para los Magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo estatales. En efecto, dicha fracción III, debe vincularse con lo dispuesto por la posterior fracción V del mismo artículo (que es producto de la misma reforma constitucional que dio lugar a la fracción III), disposición que funda la existencia de órganos jurisdiccionales administrativos, y es a la vez el fundamento básico y toral y parámetro de la competencia que tienen las Legislaturas Estatales para crear, organizar y regular el funcionamiento de dichos órganos en los ámbitos estaduales; contenido normativo que funge como cimiento constitucional de lo que a la postre desarrollen las Legislaturas Locales al respecto, y no regula a mayor detalle, como sí lo hace la fracción III respecto a los Magistrados de Tribunales Superiores, cómo habrán de integrarse esos tribunales, qué requisitos deberán reunir sus miembros, qué duración habrán de tener sus cargos, cómo garantizar su autonomía e independencia o si resulta necesario que al vencimiento de sus cargos sean considerados para un nuevo periodo. Así las cosas, mientras que los Magistrados de los Tribunales Superiores tienen un régimen detallado y específico por propia disposición del Texto Fundamental, los Tribunales de lo Contencioso Administrativo tienen un fundamento distinto, en el cual no se ha dispuesto por el Poder Reformador un régimen específico para sus integrantes en cuanto a cómo se garantiza en su favor la estabilidad y permanencia en el cargo, lo que, vinculado con el régimen federalista previsto en el artículo 124, deja a las Legislaturas Locales en libertad para diseñar el cómo de la integración y organización de la jurisdicción contenciosa administrativa, pero siempre obligadas a garantizar, en tanto tribunales que son y en cumplimiento de la garantía constitucional de justicia y Jueces independientes recogida en el artículo 17 constitucional, que éstos cuenten con instrumentos que hagan vigentes su estabilidad y permanencia en el cargo; sin que lo aquí sostenido obedezca a meras distinciones gramaticales o literales entre una fracción y otra o al solo hecho de que una norma tenga distinta ubicación numérica que otra, sino que obedecen, y así debe entenderse, a un principio de especialidad, en el sentido de que existiendo norma que rige el caso especial debe estarse a ésta y no a otra, máxime si se toma en consideración que ambas son coetáneas, en tanto son producto de la misma reforma constitucional (si bien la hoy fracción V, era la IV)."

También se desprende de la ejecutoria mencionada, que al resolver la diversa controversia constitucional 81/2010, el propio Alto Tribunal de la Nación determinó que las garantías de autonomía e independencia judiciales son instrumentales respecto del derecho humano de acceso a la justicia, y se enmarcan en la fracción III del artículo 116 de la Constitución Federal, conforme al cual deben ser "establecidas" y "garantizadas", lo cual se traduce en un doble mandato constitucional pues, por una parte, deben establecerse condiciones de independencia y autonomía consagrándolas en la propia legislación aplicable y, por la otra, garantizar esos contenidos, bajo una exigencia razonable de no regresividad, para evitar que se merme o disminuya indebidamente el grado de autonomía e independencia judicial existente en un momento determinado.

Así, también se consideró en esa ocasión que la estabilidad e inamovilidad son garantías de independencia en el ejercicio de la magistratura, porque es necesario que los titulares tengan asegurada una condición de previsibilidad en términos de su permanencia en el cargo, de modo que no exista amenaza o temor de ser separado o afectado en el ejercicio de sus funciones de manera arbitraria, como represalia por las decisiones jurisdiccionales que deben adoptar, con lo que además se brinda certeza a los titulares de los órganos jurisdiccionales, de que las decisiones autónomas e independientes que deban tomar, no pondrán en riesgo ni comprometerán su permanencia en el cargo; en otras palabras, que los juzgadores sólo podrán ser removidos de la titularidad que ostentan, bajo causas y procesos de responsabilidad expresamente previstos en la ley.

Igualmente, aparece plasmado que la estabilidad e inamovilidad de los Magistrados es, en realidad, la expresión de una garantía a favor de la sociedad, para que el Poder Judicial se integre con juzgadores profesionales, dedicados de forma exclusiva a su labor, despreocupados de su futuro a corto, mediano e, incluso, a largo plazo, y sujetos únicamente a los principios y exigencias propios de la institución judicial y que, por todo ello, es que la reforma constitucional de mil novecientos ochenta y siete, relativa al artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal, pone de relieve que la intención del legislador en dicha ocasión fue el fortalecimiento de la independencia y autonomía de los Poderes Judiciales estatales; de tal suerte que la legislación impugnada al establecer que, entre otros, los servidores públicos de la administración de justicia que en la misma fueron precisados, se encuentran obligados a realizar los exámenes, así como a someterse, cuando menos cada dos años, a los procesos de evaluación de control de confianza que en la misma se prevén, bajo la condición de que podrán ser separados del cargo cuando se actualice alguno de los supuestos que al efecto se contemplan, se aparta de los postulados constitucionales relativos a la estabilidad e inamovilidad de que deben gozar los Magistrados y Jueces, afectando con ello la garantía de independencia judicial y, con ello, el principio de división de poderes.

Consideraciones anteriores, que una vez traídas a colación en el presente asunto, permiten estimar que la introducción de una reforma constitucional local que, de suyo, pretende sujetar a los titulares del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco a las evaluaciones periódicas de control de confianza que se comentan, podría resultar transgresor de los principios de independencia y autonomía que le corresponden a dicho organismo público, como lo sostiene el quejoso, en la medida en que se autorizaría a separarlos de sus cargos por motivos que más bien resultan aplicables a los miembros del ejército, la marina y cuerpos de seguridad pública, a pesar de que existe la obligación consagrada en la Carta Magna de promover y garantizar la autonomía e independencia de los miembros del Tribunal de Justicia Administrativa local.

Al considerarlo del modo que ha quedado expresado, este Tribunal Colegiado no desconoce que hay una necesidad general en que los Poderes de la Unión y los tribunales encargados de impartir justicia se actualicen permanentemente y se configuren de acuerdo a las necesidades sociales de cada época y, con ello, que el orden jurídico mantenga una misma modernización que debe comenzar por la propia Constitución Local, la cual requiere estar estructurada de manera que responda a los cambios y necesidades actuales, por lo que es loable todo cambio legislativo que se encamine a la satisfacción de esa exigencia y, como en este caso específico, al fortalecimiento de una de las instituciones fundamentales que sostienen el sistema de gobierno y la convivencia en sociedad, que desarrolla y hace posible el goce de la garantía de acceso a la impartición de justicia consagrada en el artículo 17 de la Constitución Federal.

Con ello se reconoce también que es de suma importancia procurar que procedimientos como los que, a nivel local hacen posible la elección, supervisión y evaluación de los funcionarios judiciales, respondan a una nueva realidad de modo que se cuente con un Tribunal de Justicia Administrativa estatal modernizado y fortalecido, en la medida en que las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de sus integrantes resulten acordes con las necesidades que la colectividad tiene, de contar con órganos y juzgadores confiables.

De esa manera, es claro que los esfuerzos de reforma legal y constitucional como los que se examinan resultan aceptables si tienden a establecer y operar nuevas modalidades de control que sirvan para verificar el nivel de confianza de los Magistrados, pero a la vez preserven la funcionalidad ideal del Tribunal de Justicia Administrativa.

Sin embargo, el interés que la sociedad puede tener de contar con un Tribunal de Justicia Administrativa integrado con funcionarios confiables y evaluados de manera permanente, y la necesidad de un orden que prevea mecanismos respectivos que materialicen ese interés, no impide apreciar que el fin último no se lograría si con el establecimiento de esas nuevas formas de evaluación y control de confianza de dichos funcionarios se ponen en riesgo las garantías de autonomía e independencia que sostienen la correcta operación de los Magistrados, como lo dispone el artículo 116, fracción V, de la Constitución Federal, en relación con el 17.

Conviene apuntar nuevamente a lo resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la controversia constitucional 86/2012, con el fin de destacar la reflexión que ese Alto Tribunal hizo en el sentido de que frente a un intento de similares proporciones, por imponer un mecanismo de control adicional a Jueces locales, el Poder Judicial de esta entidad ha provisto de esquemas constitucionales y legales de control de ingreso, permanencia, promoción y separación del cargo de sus funcionarios que han permitido precisamente controlar la confiabilidad de sus integrantes e, incluso, las consideraciones que la propia Suprema Corte formuló para asimilar que un proceso de cambio como el que se pretende implementar potencialmente afecta la operación de los Jueces encargados de la administración de justicia, al sujetarlos a un mecanismo que impacta directamente en las aludidas garantías de autonomía e independencia judiciales, que son dos valores que sostienen de manera fundamental la labor del Poder Judicial y le dan precisamente la capacidad de generar el equilibrio que favorece la efectividad del principio de división de poderes que tutela de manera específica el artículo 116, fracción III, de la Constitución General de la República, al abrir la posibilidad de que se ejerza una influencia exterior en el desarrollo de la función jurisdiccional.

De ese modo, es indudable que la preservación de los principios constitucionales inherentes al ingreso, formación y permanencia de los funcionarios judiciales es una cuestión que interesa a la sociedad, pero a la par es imposible dejar de considerar que, de negar la suspensión provisional al quejoso se ocasionaría a la generalidad un perjuicio mayor al privarla del beneficio que le otorga el salvaguardar el correcto ejercicio de la función judicial depositada, en este caso, en funcionarios judiciales como el quejoso.

En ese sentido, se entiende que es de mayor relevancia la necesidad de preservar intactas a toda costa las garantías de autonomía e independencia judiciales que hacen efectivo el orden público imperante y que generan un mayor beneficio a la sociedad, ya que, como se menciona, de ser vulnerados esos dos elementos que confieren al Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco la base fundamental de su correcto funcionamiento, sin ellos, por más que con la implementación de la reforma reclamada se pueda anticipar que la sociedad podrá contar con Magistrados "más confiables", susceptibles de respetar y hacer efectivos los principios que velan por el correcto ingreso, formación y permanencia de dichos funcionarios, éstos podrían quedar limitados en su funcionalidad e impedidos prácticamente para ejercer de manera adecuada el cargo correspondiente, si por el momento es imposible apreciar cómo es que en la práctica serán implementados los nuevos mecanismos que se regulan en las reformas reclamadas, que los podrían dejar vulnerables en cuanto a la autonomía e independencia con que deben desarrollar la función que tienen encomendada.

Porque de una minuciosa lectura de los artículos 65 y 66 que implementan este sistema de evaluación de control de confianza, cuya letra es la siguiente:

"Artículo 65. El Tribunal de Justicia Administrativa, es un organismo público autónomo, tendrá a su cargo dirimir las controversias de carácter administrativo que se susciten entre la administración pública local, municipal y de los organismos descentralizados de aquéllas con los particulares. Igualmente las que surjan entre dos o más entidades públicas de las citadas en el presente artículo.

"El Tribunal de Justicia Administrativa resolverá además, los conflictos laborales que se susciten con sus propios trabajadores.

"Asimismo, será el órgano competente para imponer, en los términos que disponga la ley, las sanciones a los servidores públicos estatales y municipales por las responsabilidades administrativas que la ley determine como graves, y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas responsabilidades; así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública estatal o municipal o al patrimonio de los poderes o entes públicos locales o municipales, en los casos que así lo determinen los ordenamientos jurídicos.

"Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas anteriormente se desarrollarán autónomamente.

"En el cumplimiento de sus atribuciones, a los órganos responsables de la investigación y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción no les serán oponibles las disposiciones dirigidas a proteger la secrecía de la información en materia fiscal, bursátil, fiduciaria o la relacionada con operaciones de depósito, administración, ahorro e inversión de recursos monetarios. La ley establecerá los procedimientos para que les sea entregada dicha información.

"El Tribunal de Justicia Administrativa contará con un sistema de evaluación de control de confianza el cual se regirá conforme a los lineamientos que establezca la ley.

"Las evaluaciones de control de confianza serán aplicables cada cuatro años a los Magistrados y serán realizadas por el órgano de evaluación de conformidad en lo establecido en su ley orgánica."

"Artículo 66. Los Magistrados del Tribunal de Justicia Administrativa durarán en su encargo doce años improrrogables, contados a partir de la fecha en que rindan protesta de ley.

"Los Magistrados sólo podrán ser removidos de sus cargos en los términos que establezcan esta Constitución, las leyes en materia de responsabilidad de los servidores públicos.

"Los Magistrados del Tribunal de Justicia Administrativa se retirarán de sus cargos en forma forzosa o voluntaria.