QUEJA 431/2019. 7 DE NOVIEMBRE DE 2019. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE: MOISÉS MUÑOZ PADILLA. PONENTE: CLAUDIA MAVEL CURIEL LÓPEZ. SECRETARIO: ROBERTO VALENZUELA CARDONA.

"Las evaluaciones de control de confianza, serán cada cuatro años mismas que se integrarán a su expediente laboral el cual será de carácter reservado.

"Los requisitos para ser magistrado del Tribunal de Justicia Administrativa serán los mismos que esta Constitución establece para los Magistrados del Supremo Tribunal de Justicia.

"Los Magistrados del Tribunal de Justicia Administrativa serán elegidos mediante el procedimiento de designación de los Magistrados del Supremo Tribunal de Justicia del Estado señalado en esta Constitución.

"En la designación de Magistrados es obligatorio observar el principio de alternancia para la paridad de género."

No revelan qué tipo de exámenes serán aplicados, qué dependencias serán las encargadas de aplicarlos ni quién fungirá como órgano de evaluación, a diferencia de cómo se precisó para el Poder Judicial del Estado, respecto del cual, tampoco hubo suficiente claridad al respecto.

Las consideraciones expresadas llevan a considerar que, contrario a lo expuesto por la juzgadora de amparo, en el particular no hay una afectación al orden público y al interés de la sociedad, al grado de negar al quejoso la suspensión provisional contra los efectos y consecuencias del Decreto Legislativo Número 27296/LXII/19 reclamado, por el que se reforman los artículos 56, 57, 59, 60, 61, 63, 65 y 66 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, pues sin desconocer, por las razones mencionadas, la importancia que tiene dicho cambio, y sin centrar la atención en aspectos particulares del solicitante de la medida sino del impacto que la reforma tiene en la funcionalidad del sistema judicial administrativo, se estima que es de mayor interés que la sociedad cuente con un Tribunal de Justicia Administrativa Local que no sea vulnerado en las garantías de autonomía e independencia judiciales que lo deben distinguir en tanto son pieza clave en su funcionalidad.

Cabe añadir que la amenaza a esas garantías resulta palpable desde el momento en que no existe completa certeza de qué tipo de exámenes conformarán esta evaluación, ni quienes implementarán de manera práctica la reforma, pues no están determinados efectivamente los sujetos o instituciones que realizarán las evaluaciones específicas de rendimiento y nivel de confianza, con la posibilidad de que intervengan facultativos o especialistas de diferentes materias integrados a dependencias ajenas al propio Tribunal de Justicia Administrativa, con el peligro de que se salga de control jurisdiccional y queden sometidos a una diversa influencia ajena. En ese sentido, la afectación al orden público y al interés de la sociedad no podría trascender a fin de negar la medida de suspensión solicitada, sino decidir, en el sentido que de rechazarla se ocasionaría un perjuicio mayor a la sociedad.

Adicionalmente, se debe estimar también que existe el deber de que impere el orden público y el interés de la sociedad en el fomento a la cultura de rendición de cuentas de los funcionarios públicos, pero la adopción de esa clase de desarrollo requiere que se implemente con una perspectiva de igualdad en todos los titulares de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial (lato sensu), de modo que reciban un mismo trato constitucional y queden sujetos en su caso a un mecanismo de control similar, lo que no se logra cuando solamente dos poderes de la Unión pretenden imponer al tercero un régimen que no han asumido.

Esas consideraciones obligan, por una parte, a observar que al ser designado y ratificado como Magistrado del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, por un segundo periodo de diez años contados a partir del siete de marzo de dos mil catorce, el quejoso aprobó los controles de confianza establecidos de manera previa y específica para la institución y, en otra, que esto permite suponer que su aptitud para realizar dicha función está aprobada en tanto no exista una causa específica que la ponga en duda; motivos por los cuales de no conceder la suspensión es altamente posible que se afecte el orden público porque a nivel constitucional existe un mandato que impone en todo sentido establecer y preservar, las condiciones de independencia y autonomía que exige la función judicial, y de garantizarlas, de modo que se evite que ésta se vea afectada en modo alguno.

En ese sentido, y únicamente para efectos de apreciar la importancia de la autonomía e independencia judiciales, constituye un apoyo a tal determinación la jurisprudencia P./J. 26/98, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 20 del Tomo VII, abril de 1998, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, con número de registro digital: 196515, que a la letra dice:

"TRIBUNAL ADMINISTRATIVO. SUS NOTAS DISTINTIVAS PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO DIRECTO.—Los artículos 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V, y 122, base quinta, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, facultan al Congreso de la Unión, a las Legislaturas Locales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, respectivamente, para crear tribunales de lo contencioso-administrativo con plena autonomía para dictar sus fallos. De conformidad con esas normas supremas, para que una autoridad administrativa, al realizar funciones jurisdiccionales, tenga la naturaleza de tribunal administrativo y, por ende, sus resoluciones sean susceptibles de reclamarse en amparo uniinstancial, se requiere: a) Que sea creado, estructurado y organizado mediante leyes expedidas por el Congreso de la Unión o por las Legislaturas Locales; b) Que el ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía plena para fallar con el fin de garantizar su imparcialidad e independencia; y c) Que su función sea la de dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares."

Igualmente aplicable, en lo conducente, resulta la jurisprudencia P./J. 101/97, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 539 del Tomo VI, diciembre de 1997, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, con número de registro digital: 197213, que a la letra dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN. LOS ARTÍCULOS 63, FRACCIÓN XLV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PROPIO ESTADO Y 15 DE LA LEY ORGÁNICA DE DICHO TRIBUNAL, NO VULNERAN LA ESFERA DE COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS.—Conforme a los citados preceptos corresponde al Congreso Local instituir el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, dotado de autonomía plena en el pronunciamiento de sus fallos y con facultades para resolver los conflictos y controversias que se susciten entre el Estado, los Municipios, los órganos descentralizados y empresas de participación estatales o municipales, y los particulares, situación que no implica una invasión a la esfera competencial de los Municipios, ya que de la interpretación sistemática y armónica de lo dispuesto en los artículos 115 y 116, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de la exposición de motivos y de los dictámenes de las comisiones del Congreso de la Unión, que intervinieron en el procedimiento de reforma del último precepto citado, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 17 de marzo de 1987, se colige que al facultar el Poder Revisor de la Constitución a los Estados para instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, con el fin de dirimir las controversias entre la administración pública estatal y los particulares, comprendió dentro de ésta, inclusive, a la administración pública municipal. Lo anterior es así, en razón de que la teleología de la aludida reforma constitucional fue la de instaurar un sistema integral de justicia administrativa que permitiera fortalecer el Estado de derecho, aunado a que si bien el Municipio es un nivel de gobierno con una esfera de competencia propia, ella se encuentra constitucionalmente limitada, en diversas materias, a lo establecido en la legislación local de la entidad federativa en que se ubican, salvo el caso en que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos les otorga expresamente el ejercicio absoluto de determinadas facultades."

Así como la tesis P./J. 29/2012 (10a.), sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XIII, Tomo 1, octubre de 2012, página 89, con número de registro digital: 2001845, que aplica analógicamente y dice:

"AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA JUDICIAL. EL LEGISLADOR DEBE ESTABLECERLAS Y GARANTIZARLAS EN LA LEY.—Las garantías de autonomía e independencia judicial son instrumentales respecto del derecho humano de acceso a la justicia y se enmarcan en la fracción III del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme al cual deben ser ‘establecidas’ y ‘garantizadas’, lo que se traduce en un doble mandato constitucional: el de establecer condiciones de independencia y autonomía, que exige una acción positiva y primigenia del legislador local para incluirlas en la ley; y el de garantizar esos contenidos, lo que significa para el legislador ordinario un principio general que presume la necesaria permanencia de los elementos y previsiones existentes, bajo una exigencia razonable de no regresividad, para evitar que se merme o disminuya indebidamente el grado de autonomía e independencia judicial existente en un momento determinado. Lo anterior significa que los componentes que integran la independencia y autonomía judicial deben preverse, por mandato constitucional, en normas materialmente legislativas que, una vez establecidas, dejan de estar a la libre disposición del legislador, de modo que el estudio de su constitucionalidad debe tomar en cuenta necesariamente el contexto de la evolución constitucional de cada entidad federativa."

Máxime que, de considerarse lo contrario, es decir, que con el otorgamiento de la medida cautelar peticionada se violentan de alguna forma el orden público y el interés social, implicaría estimar que los titulares del Tribunal de Justicia Administrativa han estado vulnerando dichos requisitos durante todo el tiempo que han permanecido en los cargos, a pesar de que, se insiste, su designación fue el resultado de sendos procesos de selección en los que se evaluaron sus capacidades, probidad y demás exigencias previstas en la normativa aplicable para garantizar su actuación conforme a los principios éticos y legales exigidos para desempeñar su función, así como su posterior inamovilidad (en el caso del quejoso, durante el tiempo por el cual fue ratificado) y, desde luego, en esas condiciones es permisible darles la oportunidad de que no les sean aplicados los exámenes relativos, hasta en tanto se resuelva sobre la suspensión definitiva, toda vez que la obtención de un resultado desfavorable podría dar lugar a su remoción del cargo, en contravención a los derechos de inamovilidad que son inherentes a todo juzgador, para garantizar la autonomía e independencia judiciales, de ser ese el caso.

Adicionalmente, debe considerarse que ciertamente constituye un interés de la sociedad que existan los controles que resulten necesarios para garantizar que los funcionarios judiciales se conduzcan con probidad en el ejercicio de su encargo, pero es incuestionable que resulta de mayor entidad salvaguardar los principios de autonomía e independencia referidos en párrafos precedentes, pues de lo contrario, bien podría resultar que en la práctica el Tribunal de Justicia Administrativa quede sometido a las disposiciones de los poderes estatales ajenos a su naturaleza autónoma, quebrantando así los referidos principios de autonomía e independencia judiciales, tantas veces mencionados, que existen para beneficio de los gobernados principalmente.

A mayor abundamiento, debe decirse que de la controversia constitucional 86/2012 a que ya se hizo referencia en apoyo a esta ejecutoria, se desprende que no se declaró la invalidez de los preceptos de la Ley de Control de Confianza del Estado de Jalisco y sus Municipios que incluían a los servidores públicos de la administración de justicia e integrantes del Poder Judicial como sujetos de las evaluaciones de control y confianza previstas en dicha ley, así como atribuibles a ellos los motivos de separación del cargo relacionados con la aplicación de los exámenes condignos, por el simple hecho de que no estuvieran contemplados en la Constitución Local, pues si bien hubo una referencia significativa en ese sentido, en todo momento se destacó la importancia de que las Constituciones Locales atendieran los postulados de autonomía e independencia previstos en los artículos 17 y 116 de la propia Constitución Federal, pues sobre el particular acotó lo siguiente:

"Por otra parte, y concomitantemente a las violaciones constitucionales antes determinadas, la inclusión de los servidores públicos de la administración de justicia en el régimen previsto en la ley impugnada, así como la regulación que en ésta se establece respecto del Poder Judicial actor –como ya se adelantó– genera una afectación a las garantías de autonomía e independencia judiciales que corresponden a dicho Poder, en detrimento del principio de división de poderes, por lo que este Alto Tribunal estima que es fundado el argumento que en ese sentido formuló respecto a la violación al artículo 116, fracción III, constitucional.

"...

"El artículo 17 de la Constitución Federal consagra la garantía de acceso jurisdiccional como derecho de toda persona ante la prohibición de hacerse justicia por sí misma, consignando como atributos propios de la administración de justicia, encomendada a los tribunales que sea completa, gratuita, imparcial y pronta en todo el ámbito nacional, sea federal o local, lo que supone que los principios básicos que la sustentan resultan aplicables tanto al Poder Judicial Federal, como al de los Estados y del Distrito Federal, estableciéndose como postulados básicos de estos principios la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones, al señalarse en su tercer párrafo que: ‘Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.’

"...

"Así, la Constitución Federal, en sus artículos 17 y 116, fracción III, además de consagrar como atributos propios de la administración de justicia el de gratuidad y el de que las resoluciones de los tribunales se dicten de manera pronta, completa e imparcial, exige que las leyes federales y locales establezcan los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones, resaltando la circunstancia de que la misma Constitución Federal otorga a los Estados la facultad y correlativa obligación expresa, en el sentido de que sean sus Constituciones y leyes orgánicas de los Poderes Judiciales locales las que: i) garanticen la independencia de los Magistrados y Jueces locales en el ejercicio de sus funciones, y ii) establezcan las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de quienes sirvan en dichos Poderes.

"...

"Ahora, debe tenerse presente que este Tribunal Pleno en diversos precedentes ha dejado precisados los alcances, principios y finalidades del artículo 116, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de los cuales sobresalen para la resolución del presente asunto los siguientes:

"Al resolver, en sesión del trece de octubre de dos mil cinco, la controversia constitucional 4/2005, promovida por el Poder Judicial del Estado de Tlaxcala, este Pleno consideró que los Poderes Judiciales estatales habían iniciado una ruta de fortalecimiento a partir de las reformas a los artículos 17 y 116 de la Constitución Federal, promulgadas en mil novecientos ochenta y siete, que establecieron que para que se logre una plena independencia y autonomía de los Poderes Judiciales locales, las Constituciones y leyes locales deben garantizar, entre otros elementos indispensables y exigibles, que deben ser observados y regulados por las Legislaturas Locales, los siguientes:

"a) El establecimiento de la carrera judicial, en la que se fijen las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de los funcionarios de quienes sirvan a los Poderes Judiciales locales, constituye un sistema de designación y promoción de los miembros del Poder Judicial, garantiza que prevalezca un criterio de absoluta capacidad y preparación académica, pues al proporcionarse expectativas de progreso, se favorece un desempeño más brillante y efectivo y se logra que la magistratura se mantenga separada de las exigencias y funciones políticas que puedan mermar la independencia judicial en la promoción de sus integrantes.

"b) El establecimiento de los requisitos necesarios para ocupar el cargo de Magistrado, así como las características que deben reunir estos funcionarios.

"...

"No se establece en la Constitución Federal la forma de designación de los Magistrados y Jueces integrantes de los Poderes Judiciales locales, por lo que corresponderá a cada entidad determinarlo en sus respectivas Constituciones y leyes orgánicas, lo que deberán realizar en estricto apego a la garantía constitucional de independencia judicial, consagrada tanto en el artículo 17 como en el 116, fracción III, de la Constitución Federal; de ahí que las designaciones deberán ser libres de compromisos políticos y vinculadas al principio de carrera judicial.

"...