QUEJA 431/2019. 7 DE NOVIEMBRE DE 2019. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE: MOISÉS MUÑOZ PADILLA. PONENTE: CLAUDIA MAVEL CURIEL LÓPEZ. SECRETARIO: ROBERTO VALENZUELA CARDONA.

"La estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo, como principio que salvaguarda la independencia judicial, está consignado en el penúltimo párrafo de la fracción III del artículo 116 de la Constitución Federal, al señalar: ‘Los Magistrados durarán en el ejercicio de su encargo el tiempo que señalen las Constituciones locales, podrán ser reelectos y, si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que determinen las Constituciones y las Leyes de Responsabilidad de los Servidores Públicos de los Estados’.

"Este principio de estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo abarca dos aspectos a los que deben sujetarse las entidades federativas: i) La determinación en las Constituciones Locales de manera general y objetiva del tiempo de duración en el ejercicio del cargo de Magistrado, lo que le da al funcionario judicial la seguridad de que durante ese término no será removido de manera arbitraria, pues adquiere el derecho a ejercerlo por el término previsto, salvo, desde luego, que incurra en causal de responsabilidad o en un mal desempeño de su función judicial, y ii) La posibilidad de ratificación o reelección de los Magistrados al término del ejercicio conforme al periodo señalado en la Constitución Local respectiva, siempre y cuando demuestren suficientemente poseer los atributos que se les reconocieron al habérseles designado, así como que esa demostración se realizó a través del trabajo cotidiano, desahogado de manera pronta, completa e imparcial como expresión de diligencia, excelencia profesional y honestidad invulnerable. Esto significa que el derecho a la ratificación o reelección supone, en principio, que se ha ejercido el cargo por el término que el Constituyente Local consideró conveniente y suficiente para poder evaluar la actuación del Magistrado.

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"En la controversia constitucional 9/2004, resuelta en sesión del veintitrés de octubre de dos mil seis, la cual fue promovida por el Poder Judicial del Estado de Jalisco –actor también en la presente controversia constitucional– esta Suprema Corte de Justicia consideró que si bien los Estados gozan de autonomía para decidir sobre la integración y funcionamiento de sus Poderes Judiciales, en cualquier sistema de nombramiento y ratificación de los Magistrados se debe respetar la estabilidad en el cargo y se debe asegurar la independencia judicial, para lo cual se han de observar, entre otros referentes: i) El establecimiento de un periodo razonable para el ejercicio del cargo, que garantice la estabilidad de los juzgadores en sus cargos, y ii) que los Magistrados no sean removidos sin causa justificada.

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"Posteriormente, en la controversia constitucional 3/2005, resuelta en sesión celebrada el veintinueve de enero de dos mil siete, este Tribunal Pleno, con base en diversos criterios interpretativos que en el tiempo fue construyendo en torno al texto vigente del artículo 116, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reiteró diversos conceptos fundamentales derivados de este precepto, los cuales, por ser ilustrativos para el presente caso, se transcriben, a continuación:

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"4. No son constitucionalmente aceptables los sistemas o mecanismos mediante los cuales se coloque a los integrantes de los Poderes Judiciales locales en estado de incertidumbre, con respecto a la estabilidad en sus puestos, ya que tal situación es reprobable desde el momento que, por sí misma, necesariamente significa disminuir o suprimir la independencia judicial, sin que sea válido hacer distinciones en razón de la especialización por materias de los tribunales y órganos jurisdiccionales que formen parte de ellos.

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"8. Se establece como garantía de la independencia de los Poderes Judiciales locales el principio de inamovilidad de los Magistrados, el cual supone dos requisitos establecidos directamente por la Constitución Federal: el primero, consistente en que de conformidad con el quinto párrafo de la fracción III del aludido precepto constitucional, los Magistrados deben durar en el ejercicio de su encargo el tiempo que señalen las Constituciones Locales; el segundo, consistente en que la inamovilidad se alcanza cuando, cumpliéndose con el requisito anterior, los Magistrados sean reelectos.

"Respecto de la posibilidad de reelección de los Magistrados como garantía de la independencia judicial, se equipara indistintamente a la ratificación y sobre ésta se señala que es la institución jurídica mediante la cual se confirma a un juzgador, previa evaluación objetiva de su actuación, en el cargo que venía desempeñando para continuar en él durante otro tiempo más, que puede ser igual al transcurrido o al que se determine en la ley. Así, la ratificación surge en función directa de la actuación de dicho servidor público durante el tiempo de su encargo, de manera que puede caracterizarse como un derecho que se traduce en que se tome en cuenta el tiempo ejercido como juzgador y en conocer el resultado obtenido en su evaluación. La ratificación no depende de la voluntad discrecional de los órganos a quienes se encomienda, sino del ejercicio responsable de una evaluación objetiva que implique el respeto a los principios de independencia y autonomía jurisdiccionales, en los cuales debe prevalecer el ejercicio libre y responsable del juzgador, quien está sometido únicamente al imperio de la ley. Concomitantemente, la ratificación constituye una garantía de la sociedad en el sentido de que los juzgadores sean servidores idóneos, que aseguren una impartición de justicia pronta, completa e imparcial, en los términos indicados en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La evaluación que debe llevarse a cabo para efectos de la ratificación es de naturaleza imperativa, por lo que debe producirse y constar en dictámenes escritos, en los cuales se precisen las razones de la determinación tomada.

"9. La seguridad en el cargo de Magistrado no se obtiene hasta que se adquiere la inamovilidad, sino desde el momento en que dicho funcionario inicia el ejercicio de su encargo.

"10. En el establecimiento de los anteriores principios no pasó inadvertido para el Tribunal Pleno que los criterios descritos podrían propiciar que funcionarios sin el perfil de excelencia exigido o sin diligencias necesarias pudieran ser beneficiados con su aplicación, pero también dejó en claro que ello no sería consecuencia de los criterios consignados, sino de inadecuados métodos de aplicación del sistema constitucional comentado, lo que, de suyo, también sería inconstitucional a nivel de legalidad; es decir, no se trata de generar un mecanismo de seguridad en el encargo que propicie que, una vez obtenido el estado de certidumbre, el funcionario deje de actuar con la excelencia profesional, honestidad y diligencia que el desempeño del cargo jurisdiccional exige, pues dicho estado de certidumbre se encuentra acotado por sus límites propios, ya que implica no sólo la sujeción a la ley, sino también la responsabilidad del juzgador por sus actos frente a la norma, de donde se sigue que en la legislación local pueden establecerse adecuados sistemas de vigilancia de la conducta de los funcionarios judiciales y de responsabilidades, tanto administrativas como penales, pues el ejercicio del cargo y función jurisdiccional exige que los requisitos constitucionalmente establecidos para las personas que los ocupan, no sólo se cumplan al momento de su designación, sino que deben darse en forma continua y permanente durante el desempeño del encargo.

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"Finalmente, al resolver en sesión del seis de diciembre de dos mil once la controversia constitucional 81/2010, este Alto Tribunal determinó... que la estabilidad y la inamovilidad son garantías de independencia en el ejercicio de la magistratura, porque es necesario que los titulares tengan asegurada una condición de previsibilidad en términos de su permanencia en el cargo, de modo que no exista amenaza o temor de ser separado o afectado en el ejercicio de sus funciones, de manera arbitraria, como represalia por las decisiones jurisdiccionales que deben adoptar.

"Así, se estimó que las garantías de estabilidad y de inamovilidad brindan certeza a los Magistrados de que las decisiones autónomas e independientes que deben tomar, no pondrán en riesgo ni comprometerán su permanencia en el cargo; es decir, que los juzgadores sólo podrán ser removidos de la titularidad que ostentan, bajo causas y procesos de responsabilidad expresamente previstos en ley, pero jamás en razón de las resoluciones emitidas en el ejercicio pleno de su potestad jurisdiccional. Es una garantía inherente al cargo de los Magistrados, que es exigible frente a los poderes del Estado, y que se traduce en una garantía de autonomía institucional, que tiene además su justificación directa en el derecho humano y universal del acceso a una justicia imparcial e independiente.

"Asimismo, se reiteró que la estabilidad e inamovilidad de los Magistrados es, en realidad, la expresión de una garantía a favor de la sociedad, para que el Poder Judicial se integre con juzgadores profesionales, dedicados de forma exclusiva a su labor, despreocupados de su futuro a corto, mediano, e incluso largo plazo, y sujetos únicamente a los principios y exigencias propias de la institución judicial. La estabilidad de los titulares es indispensable para la estabilidad de la jurisdicción y condición para la independencia y autonomía judiciales.

"Adicionalmente a los conceptos anteriormente reseñados, es importante destacar también que este Tribunal Pleno ha sostenido reiteradamente el criterio de que el principio de división de poderes locales establecido en el primer párrafo del artículo 116 de la Constitución Federal, por cuanto hace a los Poderes Judiciales locales a que se refiere su fracción III, puede verse afectado si, a su vez, se afecta la independencia del Poder Judicial local. Así ha quedado plasmado en la jurisprudencia P./J. 79/2004, emitida por este Alto Tribunal, consultable en la página 1188, Tomo XX, septiembre de 2004, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta «Novena Época, con número de registro digital: 180536», del tenor literal siguiente:

"‘PODERES JUDICIALES LOCALES. LA VULNERACIÓN A SU AUTONOMÍA O A SU INDEPENDENCIA IMPLICA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES.—Del contenido del artículo 116, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la vulneración a los principios de autonomía o de independencia de un Poder Judicial Local implica necesariamente la violación al de división de poderes, pues aquéllos quedan comprendidos en éste, de manera que no puede hablarse de una auténtica división de poderes cuando uno de ellos, en este caso el judicial, no es autónomo ni independiente.’..."

Bajo tales postulados, reiterados en distintas ejecutorias por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se insiste en que es altamente probable que si con la reforma impugnada se establece en la Constitución Local que los Magistrados del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco que hubieren sido reelectos o ratificados, como ocurre con el quejoso, sean privados de su cargo por haber incurrido en alguna de las causas de retiro forzoso contempladas en el decreto reclamado, y éste no replica sustancialmente, ni atiende lo establecido en la Constitución Federal en sus artículos 17 y 116, fracción V, en cuanto a que el principio de estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo abarca dos aspectos a los que deben sujetarse las entidades federativas, lo que precisó de la siguiente manera: "i) La determinación en las Constituciones Locales de manera general y objetiva del tiempo de duración en el ejercicio del cargo de Magistrado, lo que le da al funcionario judicial la seguridad de que durante ese término no será removido de manera arbitraria, pues adquiere el derecho a ejercerlo por el término previsto, salvo, desde luego, que incurra en causal de responsabilidad o en un mal desempeño de su función judicial y ii) La posibilidad de ratificación o reelección de los Magistrados al término del ejercicio conforme al periodo señalado en la Constitución Local respectiva, siempre y cuando demuestren suficientemente poseer los atributos que se les reconocieron al habérseles designado, así como que esa demostración se realizó a través del trabajo cotidiano, desahogado de manera pronta, completa e imparcial como expresión de diligencia, excelencia profesional y honestidad invulnerable"; entonces, devengan en inconstitucionales, sin que con ello se imponga necesariamente resolver en el mismo sentido al momento de emitir la sentencia de fondo, pues será hasta entonces que con mayores elementos y reflexiones constitucionales, jurisprudenciales, doctrinarias e incluso tomando en cuenta el contexto de la evolución constitucional de esta entidad federativa, se llegue a una determinación definitiva.

Corolario, la referencia a que la posibilidad prevista en la Ley de Control de Confianza del Estado de Jalisco y sus Municipios de que los Magistrados y Jueces del Poder Judicial del Estado de Jalisco que hubieren sido ratificados o reelectos, respectivamente, sean privados de su cargo por haber incurrido en alguna de las causas de separación del cargo contempladas en la ley impugnada, era violatoria de los artículos 116, fracción III, de la Constitución Federal y 61, 63, 69 y 66 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, este último en relación con los numerales 1o. y 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la propia entidad federativa, al no encontrarse establecida en dicha Constitución Local, no se puede entender de otra forma más que de la idea racional de que se partió de la exégesis de la regularidad constitucional de los destacados preceptos de la citada Constitución de la entidad federativa, vigentes en aquel momento (61, 63, 65, 66, 67 y 69), los cuales ciertamente no establecían las evaluaciones de control y confianza, y su inconstitucionalidad no estaba sujeta a revisión.

Es decir, no se puede partir de una intelección que tenga como premisa cierta, que basta que se impongan esas directrices en dicha Constitución a través de una reforma para que, de suyo, sean constitucionalmente válidas, porque para llegar a esa conclusión, de ser impugnadas a través de las acciones correspondientes, como en el caso lo fue a través del juicio de amparo, se debe hacer la justipreciación respectiva para poder llegar a una conclusión en ese sentido, pero no dar por hecho que con su mera inclusión en la Constitución Local, será suficiente para reputar su validez, pues de entenderse así, se estaría aceptando que las reformas a las Constituciones Locales no pueden ser materia de estudio para verificar que cumplan con las normas de la Constitución Federal y los derechos fundamentales previstos en diversos tratados internacionales de los que México forma Parte, como sustentó el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia previamente reproducida, de título y subtítulo: "LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA DE LOS CONGRESOS ESTATALES. ESTÁ LIMITADA POR LOS MANDATOS CONSTITUCIONALES Y LOS DERECHOS HUMANOS.", lo cual es abiertamente inadmisible.

En esa medida, sólo resta decir que con el otorgamiento de la suspensión provisional no se contravienen disposiciones de orden público ni el interés social, pues de concederse la medida cautelar no se materializará ninguna de las hipótesis previstas en el artículo 129 de la Ley de Amparo.

Esto es, de otorgarse la medida suspensional no se continuarán o permitirán actividades que afectan a la salud pública o a la salud mental de los individuos que integran la sociedad, ni se impedirán que combatan enfermedades físicas y mentales de dichos individuos; ni se permitirá el incumplimiento de órdenes militares, ni se producirá daño al medio ambiente y al equilibrio ecológico, no se afectará la salud de las personas, de igual forma, no se permitirá el ingreso al país de mercancías cuya introducción esté prohibida en términos de ley o bien que se encuentre en alguno de los supuestos previstos en el artículo 131, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ni se incumplirá con las normas relativas a regulaciones y restricciones no arancelarias a la exportación o importación, ni se incumplirá con las normas oficiales mexicanas que afecte la producción nacional, y tampoco se afectará la producción nacional, ni se impedirá la continuación de un procedimiento de extinción de dominio.

Tampoco se configurará ningún caso análogo a los previstos en tal precepto, que implique transgresión a disposiciones de orden público, pues al margen de que la presente medida cautelar tiene efectos provisionales y no definitivos, a efecto de analizar en el expediente principal del que deriva el incidente el acto de que se duele la parte quejosa, y en caso de negarse el amparo y la protección de la Justicia Federal, la autoridad responsable estará en aptitud de ejecutar el acto en contra de la parte peticionaria, lo cierto es que no basta la sola circunstancia de que se pida la paralización de los efectos del acto fundamentado en un ordenamiento de orden público para negar la suspensión bajo el argumento del carácter de éste y de que responde al interés general, ya que todas las leyes (en sentido amplio) participan en mayor o menor medida de esas características, sino que resulta imprescindible, incluso para la conservación de la materia del juicio, analizar los diversos grados de afectación al interés social y al orden público, la distinta naturaleza del objeto específico de los ordenamientos y la causación al quejoso de daños y perjuicios de difícil reparación, lo cual fue realizado por este tribunal de manera diligente en párrafos precedentes.

En efecto, del análisis del acto reclamado se tiene que con el otorgamiento de la suspensión no se ocasiona daño a la sociedad o se le priva de un beneficio que de otra manera obtendría, porque como se patentizó previamente, no hay una afectación al orden público y al interés de la sociedad al grado de negar al quejoso la suspensión provisional contra los efectos y consecuencias del Decreto Legislativo Número 27296/LXII/19 reclamado, por el que se reforman los artículos 56, 57, 59, 60, 61, 63, 65 y 66 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, pues sin desconocer, por las razones mencionadas, la importancia que tiene dicho cambio, y sin centrar la atención en aspectos particulares del solicitante de la medida, sino del impacto que la reforma tiene en la funcionalidad del sistema judicial local, se estima que es de mayor interés que la sociedad cuente con un Tribunal de Justicia Administrativa local que no sea vulnerado en las garantías de autonomía e independencia judiciales que lo deben distinguir en tanto son pieza clave en su funcionalidad.

No se opone a lo anterior la jurisprudencia 2a./J. 116/2013 (10a.), de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con número de registro digital: 2004605, que lleva por título y subtítulo: "SUSPENSIÓN. ES IMPROCEDENTE OTORGARLA CONTRA LAS EVALUACIONES DE CONTROL DE CONFIANZA PRACTICADAS AL PERSONAL DE BASE DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.", que invocó la Juez de Distrito en el auto recurrido.

Esto es así, pues es inaplicable al caso concreto, porque dicho criterio versa sobre el personal de base de la Procuraduría General de la República, actualmente denominada Fiscalía General de la República, mientras que en el caso se trata de un Magistrado del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco; asimismo, porque la referida tesis jurisprudencial se sustenta específicamente en el artículo 13, fracción II, de la Ley Orgánica de la referida institución, de cuyo contenido se advierte que el personal de base deberá aprobar las evaluaciones periódicas y permanentes que se le practiquen para comprobar que cumple con los principios de certeza, legalidad, objetividad, eficiencia, eficacia, profesionalismo, honradez, lealtad, imparcialidad, disciplina y respeto a los derechos humanos como parte del sistema de control de confianza, y que lo anterior encuentra apoyo en el artículo 21, párrafo décimo, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mismo que justamente establece las evaluaciones para comprobar que la actuación de las instituciones de seguridad pública se rigen por los principios que se prevén en ese mismo precepto constitucional, en su noveno párrafo.

Asimismo, debe ponderarse que en forma previa a la emisión de esa jurisprudencia, ya se había declarado la constitucionalidad de los artículos de la mencionada legislación orgánica que contemplan la evaluación periódica de control de confianza, del desempeño y de competencias laborales para los trabajadores de base de esa institución,(13) de tal suerte que se está en presencia de un supuesto completamente distinto al examinado en el caso concreto, en el que aún no se ha emitido pronunciamiento alguno en relación con la constitucionalidad de las reformas a la Constitución Local del Estado de Jalisco, que implementaron la práctica de ese tipo de exámenes a los titulares del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, de tal suerte que, se insiste, no es aplicable el mencionado criterio jurisprudencial para negar la suspensión peticionada en el caso concreto.