Suprema Corte de Justicia de la Nación

MINISTRO PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO

Fecha: 15-Jun-2022

ESTUDIO DE FONDO

Para estar en aptitud de resolver el fondo del presente asunto, esta Primera Sala considera necesario hacer una breve referencia al marco normativo que regula la rendición de la cuenta pública en el Estado de Baja California, así como al parámetro de constitucionalidad aplicable.
En nuestro régimen constitucional, el ejercicio del presupuesto público está sujeto a distintos controles. Dentro de dichos controles, nuestra Constitución establece, tanto a nivel federal como local, la facultad del poder legislativo para revisar las cuentas públicas. Doctrinalmente, a esta facultad de revisión se le denomina control legislativo del presupuesto.
Debe decirse que el control legislativo del presupuesto es uno de tipo externo y posterior a un ejercicio fiscal anual. Es decir, el mismo se lleva a cabo una vez que el ejercicio del gasto ha concluido. Como podrá observarse en la presente ejecutoria, este control del presupuesto se efectúa mediante un proceso de revisión efectuado por el poder legislativo, a través de la fiscalización practicada por un órgano especializado para la revisión técnica de la cuenta pública denominado Auditoría Superior de la Federación, antes Contaduría Mayor de Hacienda, o la Auditoría Superior del Estado que corresponda.
En el sistema jurídico mexicano, el ciclo presupuestario tiene distintas fases. La última es la de control y evaluación, que es precisamente la materia regulada por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a nivel federal, en los artículos 74, fracción VI, y 79; y a nivel local en los artículos 115, fracción IV, párrafo penúltimo, y 116, fracción II, párrafo sexto.
Ahora bien, esta Primera Sala considera pertinente analizar el parámetro federal del control legislativo del presupuesto, pues, tal y como se verá más adelante, el mecanismo local de revisión fue homologado a éste como resultado de la reforma constitucional de siete de mayo de dos mil ocho al artículo 116 mediante la cual se crearon las entidades estatales de fiscalización como órganos técnicos a través de los cuales las legislaturas de los Estados desplegarían la facultad de supervisión de la cuenta pública.
A nivel federal, los artículos 74, fracción VI, y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen lo siguiente:

“Artículo 74.- Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

VI.- Revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

La revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados a través de la Auditoría Superior de la Federación.

La Cuenta Pública del ejercicio fiscal correspondiente deberá ser presentada a la Cámara de Diputados a más tardar el 30 de abril del año siguiente. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación en los términos de la fracción IV, último párrafo, de este artículo;

La Cámara concluirá la revisión de la Cuenta Pública a más tardar el 31 de octubre del año siguiente al de su presentación, con base en el análisis de su contenido y en las conclusiones técnicas del Informe General Ejecutivo del resultado de la Fiscalización Superior, a que se refiere el artículo 79 de esta Constitución, sin menoscabo de que el trámite de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas por la Auditoría Superior de la Federación, seguirá su curso en términos de lo dispuesto en dicho artículo.

Artículo 79.- La Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

La Auditoría Superior de la Federación podrá iniciar el proceso de fiscalización a partir del primer día hábil del ejercicio fiscal siguiente, sin perjuicio de que las observaciones o recomendaciones que, en su caso realice, deberán referirse a la información definitiva presentada en la Cuenta Pública.

La Auditoría Superior de la Federación tendrá a su cargo:

II. Entregar a la Cámara de Diputados, el último día hábil de los meses de junio y octubre, así como el 20 de febrero del año siguiente al de la presentación de la Cuenta Pública, los informes individuales de auditoría que concluya durante el periodo respectivo. Asimismo, en esta última fecha, entregar el Informe General Ejecutivo del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, el cual se someterá a la consideración del Pleno de dicha Cámara. El Informe General Ejecutivo y los informes individuales serán de carácter público y tendrán el contenido que determine la ley;

Para tal efecto, de manera previa a la presentación del Informe General Ejecutivo y de los informes individuales de auditoría, se darán a conocer a las entidades fiscalizadas la parte que les corresponda de los resultados de su revisión, a efecto de que éstas presenten las justificaciones y aclaraciones que correspondan, las cuales deberán ser valoradas por la Auditoría Superior de la Federación para la elaboración de los informes individuales de auditoría.

El titular de la Auditoría Superior de la Federación enviará a las entidades fiscalizadas los informes individuales de auditoría que les corresponda, a más tardar a los 10 días hábiles posteriores a que haya sido entregado el informe individual de auditoría respectivo a la Cámara de Diputados, mismos que contendrán las recomendaciones y acciones que correspondan para que, en un plazo de hasta 30 días hábiles, presenten la información y realicen las consideraciones que estimen pertinentes; en caso de no hacerlo se harán acreedores a las sanciones establecidas en Ley. Lo anterior, no aplicará a las promociones de responsabilidades ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, las cuales se sujetarán a los procedimientos y términos que establezca la Ley.

La Auditoría Superior de la Federación deberá pronunciarse en un plazo de 120 días hábiles sobre las respuestas emitidas por las entidades fiscalizadas, en caso de no hacerlo, se tendrán por atendidas las recomendaciones y acciones promovidas.

En el caso de las recomendaciones, las entidades fiscalizadas deberán precisar ante la Auditoría Superior de la Federación las mejoras realizadas, las acciones emprendidas o, en su caso, justificar su improcedencia.

La Auditoría Superior de la Federación deberá entregar a la Cámara de Diputados, los días 1 de los meses de mayo y noviembre de cada año, un informe sobre la situación que guardan las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas, correspondientes a cada uno de los informes individuales de auditoría que haya presentado en los términos de esta fracción. En dicho informe, el cual tendrá carácter público, la Auditoría incluirá los montos efectivamente resarcidos a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales, como consecuencia de sus acciones de fiscalización, las denuncias penales presentadas y los procedimientos iniciados ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

La Auditoría Superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes individuales de auditoría y el Informe General Ejecutivo a la Cámara de Diputados a que se refiere esta fracción; la Ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición;

”.

Como puede observarse, el artículo 74 fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, asigna a la Cámara de Diputados la facultad exclusiva para revisar la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, pero esto se lleva a cabo a través de su órgano especializado, la Auditoría Superior de la Federación; quien realiza un proceso de fiscalización. Esta revisión tiene como finalidad evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
El proceso de fiscalización por parte de la Cámara de Diputados a través de la Auditoría Superior de la Federación comienza una vez que la Cuenta de la Hacienda Pública Federal ha sido presentada a más tardar el treinta de abril del año siguiente en el que se ejerció el gasto público. Es decir, a partir de esa fecha, la Cámara de Diputados inicia la obligación constitucional del proceso de revisión y posterior aprobación de la Cuenta Pública que le ha sido entregada; obligación exclusivamente a su cargo y de su órgano técnico, la Auditoría Superior de la Federación.
Tomando en consideración las funciones que realiza la Auditoría Superior de la Federación, resulta necesario analizar la acepción de fiscalización. Si bien el artículo 74 fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no contempla una definición, lo cierto es que los artículos 2, 3, 4, fracción XVI y 6 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación determinan lo que debe entenderse por fiscalización:

“Artículo 2. La fiscalización de la Cuenta Pública comprende:

I. La fiscalización de la gestión financiera de las entidades fiscalizadas para comprobar el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, y demás disposiciones legales aplicables, en cuanto a los ingresos y gastos públicos, así como la deuda pública, incluyendo la revisión del manejo, la custodia y la aplicación de recursos públicos federales, así como de la demás información financiera, contable, patrimonial, presupuestaria y programática que las entidades fiscalizadas deban incluir en dicho documento, conforme a las disposiciones aplicables, y

II. La práctica de auditorías sobre el desempeño para verificar el grado de cumplimiento de los objetivos de los programas federales.

Artículo 3. La fiscalización de la Cuenta Pública tiene el objeto establecido en esta Ley y se llevará a cabo conforme a los principios de legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.

Artículo 4. Para efectos de esta Ley, se entenderá por:

XVI. Fiscalización superior: la revisión que realiza la Auditoría Superior de la Federación, en los términos constitucionales y de esta ley;

Artículo 6. La fiscalización de la Cuenta Pública que realiza la Auditoría Superior de la Federación se lleva a cabo de manera posterior al término de cada ejercicio fiscal, una vez que el programa anual de auditoría esté aprobado y publicado en su página de internet; tiene carácter externo y por lo tanto se efectúa de manera independiente y autónoma de cualquier otra forma de control o fiscalización que realicen los órganos internos de control.”

De esta manera, el término fiscalización hace referencia a la función ejercida por la Auditoría Superior de la Federación respecto a comprobar que el ejercicio del presupuesto se realizó con apego al marco normativo aplicable, para lo cual se desarrollan instrumentos de inspección, vigilancia, seguimiento, auditoría, supervisión, control y evaluación.
Ahora bien, del mismo artículo 74, fracción VI, párrafo cuarto en relación con el artículo 79, quinto párrafo, fracción II, se desprende que la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados de concluir la revisión de la Cuenta Pública será a más tardar el treinta y uno de octubre del año siguiente al de su presentación, cuando el Pleno de ésta apruebe el Dictamen que contenga el Informe General Ejecutivo del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública. Esta obligación es recogida por el artículo 46 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación:

“ Artículo 46. La Comisión de Presupuesto estudiará el Informe General, el análisis de la Comisión a que se refiere esta Ley y el contenido de la Cuenta Pública. Asimismo, la Comisión de Presupuesto someterá a votación del Pleno el dictamen correspondiente a más tardar el 31 de octubre del año siguiente al de la presentación de la Cuenta Pública.

El dictamen deberá contar con el análisis pormenorizado de su contenido y estar sustentado en conclusiones técnicas del Informe General y recuperando las discusiones técnicas realizadas en la Comisión, para ello acompañará a su Dictamen, en un apartado de antecedentes, el análisis realizado por la Comisión.

La aprobación del dictamen no suspende el trámite de las acciones promovidas por la Auditoría Superior de la Federación, mismas que seguirán el procedimiento previsto en esta Ley.”

Dicha obligación no siempre estuvo presente en el ordenamiento mexicano. Hasta antes de las reformas del veinticinco de mayo de dos mil quince a los artículos 74 y 79 constitucionales, no existía una clara obligación constitucional y legal en los términos referidos, para que la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública, elaborara el dictamen de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal y lo sometiera a la aprobación del Pleno de la Cámara de Diputados. Este procedimiento legislativo estaba regulado por la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y el Reglamento de la Cámara de Diputados.
No obstante, ha sido una práctica reiterada por parte de la Cámara de Diputados, para dar cumplimiento a su facultad exclusiva y concluir con el proceso de la revisión de la Cuenta Pública, el emitir el Decreto correspondiente, una vez que el Pleno aprueba el dictamen que contiene la Cuenta Pública.
Es importante advertir que el texto de los Decretos expedidos como resultado de la revisión de la Cuenta Pública de diversos ejercicios fiscales ha variado. En efecto:
1. De 1978 a 1981 el Decreto se refirió a la aprobación de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal.
2. De 1982 a 2019, dejó de utilizarse como parte del texto del Decreto el verbo aprobar y se utilizó en su lugar el término revisión.
De esta manera, resulta importante señalar los alcances de la calificación que realiza la Cámara de Diputados como resultado de la revisión de la Cuenta Pública ya sea empleando el término aprobación o revisión.
Al respecto, es relevante apuntar que, a pesar de los diversos matices que ha tomado la obligación de ejercer el control legislativo del presupuesto, el objeto de la revisión de la cuenta pública consiste en determinar o evaluar:
1. Que los gastos sean congruentes con las partidas respectivas del presupuesto de egresos;
2. La exactitud y justificación de los gastos devengados; y
3. Promover mediante el órgano técnico, en su caso, el fincamiento de las responsabilidades a que hubiera lugar.
En este sentido, la aprobación o revisión de la cuenta pública por parte del Poder Legislativo mediante la emisión de los Decretos respectivos, es un acto esencialmente político circunscrito a la máxima jerarquía de fiscalización al derivar del cumplimiento de una obligación constitucional.
Los Decretos de aprobación o revisión de la Cuenta Pública son emitidos por un órgano político pues, precisamente, la soberanía radica esencial y originalmente en el pueblo, como lo establece el artículo 39 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De esta forma, la Cámara de Diputados, en ejercicio de la soberanía del pueblo, puede y tiene la obligación de revisar la Cuenta Pública del Gobierno Federal.
Debe recordarse que la revisión de la Cuenta Pública por parte del Poder Legislativo es un control fuera del marco administrativo y jurisdiccional; es decir, es un control parlamentario, legislativo o popular, en atención a que, a través de éste se cumplen los mandatos del pueblo, quien es titular de la soberanía y es realizado por una unidad dependiente del Poder Legislativo.
También es importante precisar que la mencionada facultad de revisión no tiene consecuencias jurídicas sancionatorias per se para las entidades sujetas al procedimiento de fiscalización pues del acto legislativo de revisión no deriva la posibilidad de que se determinen responsabilidades de ningún tipo, sino que constituye un ejercicio más de rendición de cuentas que prevé nuestro orden constitucional. Por el contrario, de la revisión realizada por el órgano técnico es de donde, en su caso, se desprenderán los procedimiento sancionatorios y resarcitorios cuando los recursos públicos no se ejerzan conforme a la normatividad aplicable.
Ahora bien, respecto al control legislativo de presupuesto a nivel local, el artículo 116, fracción II, párrafo sexto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que:

“Artículo 116.- El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.

Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

Las legislaturas de los estados contarán con entidades estatales de fiscalización, las cuales serán órganos con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que dispongan sus leyes. La función de fiscalización se desarrollará conforme a los principios de legalidad, imparcialidad y confiabilidad. Asimismo, deberán fiscalizar las acciones de Estados y Municipios en materia de fondos, recursos locales y deuda pública . Los informes de auditoría de las entidades estatales de fiscalización tendrán carácter público.

La cuenta pública del año anterior deberá ser enviada a la Legislatura del Estado, a más tardar el 30 de abril. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación cuando medie solicitud del Gobernador, suficientemente justificada a juicio de la Legislatura.”

Como puede observarse, el artículo transcrito establece que las legislaturas de las entidades federativas revisarán y fiscalizarán las cuentas públicas, para lo cual contarán con órganos estatales de fiscalización dotados de autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus funciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que dispongan las leyes, siendo que su función se regirá por los principios de legalidad, imparcialidad y confiabilidad, y sus informes tendrán carácter público.
Al respecto, el artículo 116 constitucional concede la facultad genérica a los congresos locales para revisar la cuenta pública y, por tanto, la regulación de tal facultad debe establecerse en las constituciones y leyes estatales.
Como habrá podido advertirse, a nivel constitucional, el sistema federal y local de control legislativo del presupuesto se encuentran altamente homologados. En efecto, el artículo 74 dispone que la revisión de las cuentas públicas está sujeta a un control legislativo a través de un órgano técnico, ya sea la Auditoría Superior de la Federación o bien, la Auditoría Superior de los Estados.
Por su parte, el artículo 116 constitucional, el cual prescribe que “Las legislaturas de los estados contarán con entidades estatales de fiscalización, las cuales serán órganos con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que dispongan sus leyes. La función de fiscalización se desarrollará conforme a los principios de legalidad, imparcialidad y confiabilidad. Asimismo, deberán fiscalizar las acciones de Estados y Municipios en materia de fondos, recursos locales y deuda pública. Los informes de auditoría de las entidades estatales de fiscalización tendrán carácter público” .
A nivel local, destacan los artículos 22, primer párrafo del Apartado A y tercer párrafo del apartado C, 27, fracción XII y 37, fracción VII , de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California; 40 TER de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California; así como en los artículos 1, 2, 5, fracción X, 10, 16, 19, 20, 21, 22, 24, fracciones I, III, V, VI, VII, VIII, XIII, XIV, XV, XVII, XXV, XXVIII, XXIX, XXX y XXXII, 26, 28, 30, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 59, 60 y 94, fracciones I, XI, XII y XXXI, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California y sus Municipios, los cuales regulan la función de la revisión y fiscalización.
El primer aspecto relevante, consiste en que es facultad del Congreso del Estado de Baja California la revisión y fiscalización de la cuenta pública. Para llevar a cabo dicha revisión, la legislatura del Estado se apoya en la Auditoría Superior del Estado , entidad de fiscalización superior del Estado y sus Municipios, remitiéndole las cuentas públicas que hayan sido presentadas por los entes fiscalizables para su revisión y fiscalización.
La Auditoría Superior del Estado en el desempeño de sus funciones tiene autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y a su cargo, la encomienda de fiscalizar los ingresos y egresos, el manejo, custodia y la aplicación de fondos y recursos públicos, así como presentar, al Congreso del Estado, el informe de resultados de la revisión y fiscalización de la cuenta pública anual.
Así, las Entidades Fiscalizadas envían sus cuentas públicas a la Auditoría Superior del Estado, quien inicia el procedimiento de revisión y fiscalización, compuesto de diversas etapas.
Con motivo de la fiscalización la Auditoría Superior del Estado convocará a una reunión de trabajo entre los servidores públicos de la Entidad Fiscalizada y de la Auditoría Superior del Estado de Baja California, con el objeto de darle a conocer los resultados finales de la auditoría y las observaciones preliminares que se derivaron de la revisión a la Cuenta Pública realizada a la Entidad Fiscalizada por el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve, a efecto de que se presentaran las justificaciones y aclaraciones correspondientes.
Una vez llevado a cabo el proceso de revisión, análisis y auditoría de la gestión financiera de la Entidad Fiscalizada, la Auditoría Superior del Estado de Baja California emite el Informe Individual de la Cuenta Pública Anual, para que, en el plazo de treinta días hábiles , presente la información y realice las consideraciones pertinentes.
Por su parte, la Auditoría Superior del Estado debe pronunciarse en un plazo de ciento veinte días hábiles, contados a partir de su recepción, sobre la respuesta emitida por la Entidad Fiscalizada, en caso de no hacerlo, se tiene por atendidas las acciones y recomendaciones.
Antes de emitir sus recomendaciones, la Auditoría Superior del Estado analizará con las entidades fiscalizadas las observaciones que dan motivo a las mismas. En las reuniones de resultados preliminares y finales las Entidades Fiscalizadas a través de sus representantes o enlaces suscribirán junto con el personal de las áreas auditoras correspondientes de la Auditoría Superior del Estado, las actas en las que consten los términos de las recomendaciones que, en su caso, sean acordadas y los mecanismos para su atención. Lo anterior, sin perjuicio de que la Auditoría Superior del Estado, podrá emitir recomendaciones en los casos en que no logre acuerdos con las Entidades Fiscalizadas.
La información, documentación o consideraciones aportadas por las Entidades Fiscalizadas para atender las recomendaciones en los plazos convenidos, deberán precisar las mejoras realizadas y las acciones emprendidas. En caso contrario, deberán justificar la improcedencia de lo recomendado o las razones por las cuales no resulta factible su implementación.
Dentro de los treinta días hábiles posteriores a la conclusión del plazo a que se refiere el artículo 52 de la Ley multicitada, la Auditoría Superior del Estado, enviará al Congreso a través de la Comisión un reporte final sobre las recomendaciones correspondientes a la Cuenta Pública en revisión, detallando la información a que se refiere el párrafo anterior.
La Auditoría Superior del Estado, podrá promover, en cualquier momento en que cuente con los elementos necesarios, el informe de presunta responsabilidad administrativa ante el Tribunal; así como la denuncia de hechos ante la Fiscalía Especializada, la denuncia de juicio político ante el Congreso, o los informes de presunta responsabilidad administrativa ante el Órgano Interno de Control competente, en los términos de esta Ley.
Una vez recibido el informe, la Comisión realizará un análisis de los Informes Individuales, el cual someterá al Pleno del Congreso. En su caso podrá realizar un análisis de los Informes Específicos y del Informe General correspondiente.
El análisis de la Comisión podrá incorporar aquellas sugerencias que juzgue convenientes y que haya hecho la Auditoría Superior del Estado, para modificar disposiciones legales que pretendan mejorar la gestión financiera y el desempeño de las entidades fiscalizadas.
De conformidad con el artículo 55 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California y sus Municipios, en aquellos casos en que la Comisión detecte errores en el Informe General o bien, considere necesario aclarar o profundizar el contenido del mismo, podrá solicitar a la Auditoría Superior del Estado la entrega por escrito de las explicaciones pertinentes, así como la comparecencia del Titular de la Auditoría Superior del Estado o de otros servidores públicos de la misma, las ocasiones que considere necesarias, a fin de realizar las aclaraciones correspondientes, sin que ello implique la reapertura del Informe General.
La Comisión podrá formular recomendaciones a la Auditoría Superior del Estado, las cuales serán incluidas en las conclusiones sobre el Informe General.
Conforme al artículo 57 de la citada ley, la Comisión después de analizar y hacer las aclaraciones o las recomendaciones respectivas, someterá a votación del pleno el dictamen correspondiente de conformidad con lo establecido en el artículo 22 de la Constitución.
Adicionalmente, en el mismo artículo 57, se prevé que el dictamen deberá contar con el análisis pormenorizado de su contenido y estar sustentado en conclusiones técnicas del Informe General y en su caso, recuperando las discusiones técnicas realizadas en la Comisión, para ello acompañará a su dictamen, en un apartado de antecedentes, el análisis realizado por la Comisión.
Asimismo, la propia legislación prevé que la aprobación del dictamen no suspende el trámite de las acciones promovidas por la Auditoría Superior del Estado, mismas que seguirán el procedimiento previsto en esta Ley.
El Congreso publicará en su portal institucional de Internet, un extracto del contenido del dictamen a que se refiere este Capítulo y lo remitirá al Poder Ejecutivo Estatal para su publicación en el Periódico Oficial del Estado, dentro del plazo de quince días naturales contados a partir de la fecha de emisión de su dictamen.
En el mismo plazo, la Auditoría Superior del Estado deberá publicar los informes referidos en su portal institucional de Internet.
Como se observa de lo anterior, hay tres documentos de relevancia para el presente asunto: (1) el informe de resultados emitido por el Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Baja California, (2) el dictamen con proyecto de acuerdo de la Comisión de Fiscalización del Gasto Público del Congreso del Estado de Baja California en el que presenta el informe del órgano de fiscalización y que aprobó el órgano parlamentario; y (3) el acuerdo , en forma, publicado en el Periódico Oficial del Estado por el que no se aprobó la cuenta pública.
Lo anterior, deja claro el régimen de fiscalización en el que participan de manera conjunta y preponderante la entidad estatal de fiscalización y el Congreso local, pero cada uno con competencias que se complementan para el objetivo final de examinar la exactitud y justificación de los gastos hechos con recursos públicos, pues, a la entidad, le toca el trabajo de carácter técnico y, al Congreso, la decisión última como Poder del Estado de aprobación de la cuenta pública.
Una vez precisado lo anterior, cabe señalar que en el caso, el Tribunal actor en sus argumentos, mismos que se analizarán de manera conjunta al estar íntimamente relacionados, se duele de una falta de motivación por parte del Congreso del Estado de Baja California al emitir el acuerdo impugnado, pues refiere que las observaciones que se reseñan en el mismo, constituyen una reproducción literal del Informe Individual emitido por la Auditoría Superior del Estado a su Cuenta Pública, sin que el Congreso demandado haya valorado la juridicidad y pertinencia de las actuaciones del órgano de fiscalización y sin determinar motivadamente el por qué coincidía con esas observaciones.
Manifiesta que el Congreso del Estado no hizo referencia a los parámetros que tomó en consideración para tener como no aprobada su cuenta pública; pues si bien enlistó una serie de observaciones generadas en el proceso de fiscalización, no precisó por qué esas observaciones eran lo suficientemente graves como para rechazar la cuenta pública.
Al respecto, es necesario precisar que el dictamen con proyecto de acuerdo emitido por la Comisión de Fiscalización del Gasto Público del Congreso del Estado, por sí mismo, no trasciende al ámbito de atribuciones que afecte una cláusula sustantiva prevista en el artículo 116 constitucional, pues es un acto intermedio derivado del procedimiento de fiscalización. Lo anterior es así, pues el proceso de revisión y fiscalización de la cuenta pública culmina con el Acuerdo emitido por el Congreso del Estado en el que aprueba o no la cuenta pública de los entes fiscalizados de conformidad con el dictamen que haya emitido la Comisión.
No obstante, si bien el Dictamen de la Comisión de Fiscalización del Gasto Público del Congreso del Estado de Baja California no determina en manera definitiva los daños a la hacienda pública, sí da cuenta al Congreso del Estado sobre el informe de resultados rendido por el Órgano de Fiscalización Superior, a efecto de que el Pleno determine si se aprueba o no la cuenta pública del Tribunal actor.
En consecuencia, y en virtud de que los argumentos también están enderezados a combatir la fundamentación y motivación del citado dictamen, lo que a juicio del Tribunal actor produjo la no aprobación de la cuenta pública; debe analizarse en el presente caso ese acto, al cual se le atribuye violación al artículo 116 constitucional, que influyó en la decisión del Congreso actuando en Pleno para no aprobar la cuenta pública.
De acuerdo con el marco legal de actuación de las autoridades facultadas para revisar la cuenta pública en el Estado de Baja California, que previamente ha sido referido, la Comisión del Congreso del Estado deberá conocer, revisar, estudiar y analizar los informes de resultados remitidos por el Órgano de Fiscalización.
Para lo anterior, deberán considerar las justificaciones, aclaraciones y las observaciones solventadas que presenten los titulares de los entes fiscalizables para la emisión del Dictamen. Es decir, existe un principio de audiencia para que la entidad fiscalizada pueda exponer las razones por las que no ha cumplido con las observaciones determinadas por el Órgano Fiscalizador, con el fin de ser tomado en cuenta en el dictamen final que presentará la Comisión ante el Pleno .
Posteriormente, el Pleno del Congreso es quien determina sobre la aprobación o no de los dictámenes. Es decir, es el Pleno quien tiene la última palabra en la aprobación de la cuenta pública aun y cuando el Órgano haya emitido su informe en sentido negativo.
En el caso, cabe precisar que tal como se advirtió en el capítulo de antecedentes con fundamento en los artículos 22, 24 fracción XVIII, 26, párrafo tercero y cuarto, 46, 47 y 48 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California y sus Municipios, mediante oficio TIT/751/2021 de fecha veintinueve de junio de dos mil veintiuno, derivado de la revisión a la Cuenta Pública anual correspondiente al Ejercicio Fiscal del uno de enero de dos mil diecinueve al treinta y uno de diciembre de dos mil diecinueve, la Auditoría Superior del Estado de Baja California, emitió Informe Individual de Auditoría respecto de la cuenta pública del ejercicio del uno de enero de dos mil diecinueve al treinta y uno de diciembre de dos mil diecinueve, del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California, en el cual realizó las siguientes observaciones:

Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.

Los ingresos del ejercicio fiscal 2019 ascienden a $54'087,942 (cincuenta y cuatro millones ochenta y siete mil novecientos cuarenta y dos pesos 00/100 moneda nacional) tomando como muestra el importe total de la cuenta número 4220 "Transferencias, Asignaciones, Subsidios y Otras Ayudas", por el importe contable de $53'929,013 (cincuenta y tres millones novecientos veintinueve mil trece pesos 00/100 moneda nacional), observándose que se registraron a esta cuenta, ingresos que corresponden al ejercicio fiscal 2018 por un importe de $7'556,688 (siete millones quinientos cincuenta y seis mil seiscientos ochenta y ocho pesos 00/100 moneda nacional), el cual se disminuye del saldo al 31 de diciembre del ejercicio fiscal de 2019, resultando un saldo de $46´372,325 (cuarenta y seis millones trescientos setenta y dos mil trescientos veinticinco pesos 00/100 moneda nacional), la cual al ser comparado con las ministraciones emitidas por Gobierno del Estado, se presenta una diferencia por $6´920,696 (seis millones novecientos veinte mil seiscientos noventa y seis pesos moneda nacional, no aclarada por la Entidad. Incumpliendo con lo establecido en el artículo 42 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental.

Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal y Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.

Durante el ejercicio fiscal 2019, la Entidad afectó a la cuenta de "Servicios Personales" un importe de $39'707,244 (treinta y nueve millones setecientos siete mil doscientos cuarenta y cuatro pesos 00/100 moneda nacional), correspondiendo al pago de nóminas un total de $36'371,359 (treinta y seis millones trescientos setenta y un mil trescientos cincuenta y nueve pesos 00/100 moneda nacional), observándose que no cuenta con un Sistema Informático Armonizado para la elaboración de nóminas y no emite Comprobantes Fiscales Digitales por Internet (CFDI), incumpliendo con lo estipulado en los Artículos 29 y 29-A del Código Fiscal de la Federación. Así mismo, se observa que la Entidad no cuenta con su Registro Federal de Contribuyentes (RFC), ya que presenta el de Gobierno del Estado GEB4603194H7, siendo que su ley denominada "Ley del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California", publicada en el Periódico Oficial No. 36, de fecha 07 de agosto de 2017, Número Especial, Tomo CXXIV y de acuerdo al Artículo 1 que a la letra dice " El Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California, es un órgano Constitucional Autónomo, independiente de cualquier autoridad, dotado de plena autonomía jurisdiccional, administrativa y de gestión presupuestal, e imperio suficiente para hacer cumplir sus resoluciones". Incumpliendo con la citada Ley del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California.

Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal y Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.

De la revisión de nóminas se constató que la Entidad realizó pagos por concepto de compensación y aguinaldo por un importe de $14'783,460 (catorce millones setecientos ochenta y tres mil cuatrocientos sesenta pesos 00/100 moneda nacional) al personal durante el ejercicio fiscal 2019, observándose que por dichos pagos no se realizaron las retenciones y entero del Impuesto Sobre la Renta, incumpliendo con lo establecido en el artículo 96 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta, así mismo la Entidad pago por concepto de Prima Vacacional un total de $913,011 (novecientos trece mil once pesos 00/100 moneda nacional), de lo cual se observa que únicamente se retiene y entera ISR sobre el sueldo nominal, más no por la compensación.

Además, se detectaron nóminas por concepto de Retribuciones de fin de año a Magistrados adscritos a la Presidencia y al Pleno, correspondientes al año 2019, registrados a la cuenta número 5111-1-11101 "Dietas y Retribuciones" por un importe de $419,232 (cuatrocientos diecinueve mil doscientos treinta y dos pesos 00/100 moneda nacional) observándose que por dichos pagos no se realizaron las retenciones y entero del ISR, como también se detectaron nóminas de Retribuciones a Magistrados correspondientes al segundo periodo vacacional del año 2019, por un importe de $84,339 (ochenta y cuatro mil trescientos treinta y nueve pesos 00/100 moneda nacional) de los cuales solo se identifica retenciones efectuadas por la parte nominal, observándose que no se realizaron retenciones y entero del ISR respecto a la compensación, incumpliendo con lo establecido en el Artículo 96 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta.

Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal y Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.

De la revisión de Servicios Personales por concepto de nóminas por el ejercicio fiscal 2019, se observa que la entidad retuvo un importe total de $1'215,897 (un millón doscientos quince mil ochocientos noventa y siete pesos 00/100 moneda nacional) por concepto de ISR de Sueldos, correspondiendo al personal de Mexicali, Tijuana y Ensenada un importe de $1'167,030 (un millón ciento sesenta y siete mil treinta pesos 00/100 moneda nacional), por Retención 10% Sobre Honorarios por personal de Mexicali, por un importe de $3,379 (tres mil trescientos setenta y nueve pesos 00/100 moneda nacional) y por Retención 10% Sobre Arrendamientos por un importe de $45,488 (cuarenta y cinco mil cuatrocientos ochenta y ocho pesos 00/100 moneda nacional) de personal de Tijuana y Ensenada, dichas cantidades la Entidad las remite a Gobierno del Estado, el cual le emite recibos correspondientes, observándose que la Entidad no cuenta con comprobantes por parte del Sistema de Administración Tributaria (SAT), por el entero correspondiente, incumpliendo con lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta.

Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal y Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.

Derivado de la revisión efectuada por concepto de Servicios Personales, se observa que la Entidad no realizó el cálculo del Impuesto anual de cada persona que le presta servicios personales subordinados y por los cuales tenga obligación, incumpliendo con lo establecido en el artículo 97 en correlación con el artículo 96 de la Ley del Impuesto sobre la Renta.

Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal y Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.

La Entidad durante el ejercicio fiscal 2019, no reconoció el pasivo, ni ha enterado el 1.8% de Impuesto Sobre Remuneraciones al Trabajo Personal, así como el 0.63% de sobretasa, establecidos en la Ley de Hacienda del Estado de Baja California, los cuales se estiman en la cantidad de $784,140 (setecientos ochenta y cuatro mil ciento cuarenta pesos 00/100 moneda nacional) calculados sobre el total de remuneraciones pagadas durante el ejercicio por $32'269,155 (treinta y dos millones doscientos sesenta y nueve mil ciento cincuenta y cinco pesos 00/100 moneda nacional), incumpliendo con lo establecido en los Artículos 151-15, 151-18, 151-19, de la citada Ley, así como el artículo 3 de la Ley de Ingresos del Estado de Baja California para el ejercicio fiscal 2019, relativo a dicho impuesto.

Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.

Del rubro de Derechos a recibir efectivo o equivalentes y bienes o servicios a recibir al 31 de diciembre de 2019 con un importe de $2'620,956 (dos millones seiscientos veinte mil novecientos cincuenta y seis pesos 00/100 moneda nacional), se seleccionó para su revisión el total de los cargos de la cuenta 1123 "Deudores Diversos por Cobrar a Corto Plazo" subcuenta "Gastos por comprobar" con un importe de $1'069,478 (un millón sesenta y nueve mil cuatrocientos setenta y ocho pesos 00/100 moneda nacional) tomándose como muestra 48 servidores públicos que desempeñan el cargo de Auxiliar Administrativo, Mensajero, Actuario, Secretaria de Acuerdos, Secretaria de Estudio y Cuenta, entre otros, por un total de $845,463 (ochocientos cuarenta y cinco mil cuatrocientos sesenta y tres pesos 00/100 moneda nacional), para el pago de gastos mediante cheque nominativos para la adquisición de mobiliario y equipo de oficina, mantenimiento a equipo de transporte, pago de servicios de energía eléctrica y agua potable, compra de papelería y revalidación de placas, entre otros, observándose que dicha forma de pago representa un alto riesgo en el manejo de recursos en efectivo para el pago de gastos, ya que dichos gastos se pueden pagar directamente al proveedor con cheque o transferencia electrónica, como también mediante rembolso de caja chica.

Dicho informe individual fue notificado al Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California con fecha dos de julio de dos mil veintiuno, para que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California y sus municipios, en un plazo de treinta días hábiles, presentara la información y realizara las consideraciones pertinentes.
En efecto, en el apartado III.2 Consideraciones para el seguimiento de acciones y recomendaciones del Informe individual, se precisó que con fundamento en los artículos 46, 48 y 50 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California y sus Municipios, el Titular de la Auditoría Superior del Estado enviará a las Entidades Fiscalizadas, dentro de un plazo de diez días hábiles siguientes a que haya sido entregado al Congreso, a través de la Comisión, el Informe Individual que contenga las acciones y las recomendaciones que les correspondan, para que, en un plazo de treinta días hábiles , presenten la información y realicen las consideraciones pertinentes.
Se precisó que, en tal virtud, las acciones que se presentan en ese Informe Individual de Auditoría se encuentran sujetas al proceso de seguimiento, por lo que, en razón, de la información, documentación y consideraciones que en su caso proporcione la Entidad Fiscalizada, podrán confirmarse, solventarse, aclararse o modificarse.
Por su parte, la Comisión de Fiscalización del Gasto Público del Poder Legislativo del Estado de Baja California en atención al Informe Individual emitido por la Auditoría Superior del Estado de Baja California, respecto de la Cuenta Pública Anual del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California, correspondiente al ejercicio fiscal del 1 de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2019, emitió el Dictamen No. 279, con fecha veinte de julio de dos mil veintiuno , en el siguiente sentido:

En principio, precisó los antecedentes de la emisión del Dictamen respectivo.
Precisó que, además que le fue notificado al Congreso dicho informe individual en fecha veintinueve de julio de dos mil veintiuno, mediante oficio número TIT/770/2021 de fecha treinta de junio de dos mil veintiuno, se le notificó con fecha dos de junio de dos mil veintiuno, al Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California, para que, en un plazo de treinta días hábiles, presentara la información y realizara las consideraciones pertinentes.
Señaló que, por su parte la Auditoría Superior del Estado debía pronunciarse en un plazo de ciento veinte días hábiles contados a partir de su recepción, sobre la respuesta emitida por la Entidad Fiscalizada, en caso de no hacerlo, se tendrían por atendidas las acciones y recomendaciones.
Enseguida, en el rubro de considerandos manifestó que es facultad del Congreso del Estado revisar la Cuenta Pública Anual, tanto del Estado como de los Municipios y demás entidades fiscalizables.
Precisó los fundamentos que le otorgan la facultad a la Comisión de Fiscalización del Gasto Público para conocer, estudiar y dictaminar los resultados de la fiscalización superior de la cuenta pública anual, determinados en los informes individuales de cada una de las auditorías practicadas a las Entidades Fiscalizadas.
Además, se señalaron los preceptos que prevén la facultad de la Auditoría Superior del Estado de Baja California, para fiscalizar las Cuentas Públicas Anuales de los Entes Públicos.
A continuación, se precisaron las observaciones que realizó la Auditoría Superior del Estado de Baja California en su informe individual.
Se afirmó que, ante el seno de la Comisión de Fiscalización del Gasto Público, en fecha veinte de julio de dos mil veintiuno, se realizó un análisis pormenorizado, así como las discusiones técnicas del contenido del informe individual, que sirven de base para la elaboración del dictamen de cuenta pública.
Para concluir, emitió un único resolutivo en el que se acordó no aprobar la Cuenta Pública Anual al Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California (TEJA), por el período del 1 de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2019.

Por su parte, el Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California, en atención al Informe Individual emitido por la Auditoría Superior del Estado de Baja California, mismo que le fue notificado con fecha dos de julio de dos mil veintiuno , mediante oficio 1450/2021 , recibido en la Auditoría Superior del Estado de Baja California el veintisiete de agosto de dos mil veintiuno , dio respuesta al citado informe individual, en el cual hizo valer lo siguiente:

En el informe individual no se precisó por qué ni la documentación que exhibió, ni las observaciones que formularon, reúnen las características de suficiencia, competencia y pertenencia; ni tampoco se aclara como pueden satisfacerse o que implican cada uno de estos conceptos.
Se pronunció respecto de cada uno de los resultados del Informe Individual, en el siguiente sentido:
Respecto del resultado identificado como Núm. 1., señaló:
Justificación:

En el Informe Individual se estipuló que no aclaramos la diferencia entre el importe contable y las ministraciones emitidas por el Gobierno del Estado por la cantidad de $6´920,695.51 M.N., sin embargo, no compartimos esa observación. Esa diferencia fue aclarada mediante escrito recibido por esa Auditoría Superior de fecha nueve de junio de dos mil veintiuno del cual incluso se hizo referencia en el punto II.3, del referido Informe.

No obstante lo anterior, enseguida expondremos nuevamente el motivo de esa diferencia:

El pasado 21 de febrero de 2020 se recibió en las instalaciones del Pleno de este Tribunal el oficio número 000249, de fechas 06 de febrero de 2020, remitido por Jorge Racial Medina Moreno, Subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda del Gobierno del Estado, mediante el cual se informa que fueron transferidos al Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California, los siguientes recursos:

Fuente de financiamiento 15.01.19- Participaciones Federales 2019

Pagado $46´372,325.07

Destino Subsidio Ordinario

De la misma manera en el referido oficio se nos indicó que obligatoriamente los registros presupuestales de este órgano jurisdiccional deberían coincidir con la fuente de financiamiento enlistada, toda vez que sería insumo para la integración del importe a presentar ante la Auditoría Superior de la Federación relativo a la auditoría “Participaciones Federales 2019” (fuente de financiamiento 15.01.19), y que dichos recursos, deberían estar devengados en su totalidad al 31 de diciembre de 2019.

Por otra parte, en el ejercicio de 2018, atendiendo a lo establecido en el artículo 42 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, al 31 de diciembre de 2018 se contabilizaron y se registró el adeudo a cargo de Gobierno del Estado por la cantidad de 47´556,687.56 por concepto de ministraciones de subsidio pendientes de pago por parte de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado (ahora Secretaría de Hacienda del Estado) procediendo posteriormente a realizar un ajuste en el registro de dicho adeudo por recomendación de los auditores encargados de la auditoría programática presupuestal que se estaba realizando a las cuentas públicas de este Tribunal correspondiente al ejercicio de 2018, indicándonos que la interpretación que se debía dar al referido artículo 42 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental era que los ingresos deben registrarse al momento de la percepción del recurso, de acuerdo de las normas y metodología para la determinación de los momentos contables de los ingresos emitida por el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), se anexa copia de los correos electrónicos enviados por la auditoría supervisora de la auditoría en comento.

Asimismo, cabe precisar que las notas a los Estados Financieros remitidas como parte integrante de la Cuenta Pública correspondiente al ejercicio 2019 del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California, relativas al Estado Analítico de Ingresos, se informó lo siguiente:

Notas al Estado Analítico de Ingresos $43´794,442

Recaudado Presupuesto 2019 7´556,688

Suma Total Recaudado 51´351,130

Por recaudar 2´577,883

Cabe señalar que el Presupuesto de Egresos autorizado a este Órgano Jurisdiccional inicial, más las ampliaciones de Presupuesto de Egresos autorizadas durante el ejercicio de 2019, ascendió a la cantidad de $53´293,021; por lo que al haberse recaudado únicamente el importe de $43´794,442. , realmente quedó pendiente de recaudar la cantidad de $9,498,579.

Por último, nos permitimos informar que la diferencia de $6´920,695.51 y que formaba parte del Presupuesto autorizado modificado a este Órgano Jurisdiccional para el ejercicio de 2019, a la fecha no ha sido proporcionada a este órgano jurisdiccional.

Respecto del resultado identificado como Núm. 5, señaló:
Justificación:

Primero, el Informe Individual no indica cual es la disposición legal que nos obliga a contar con un sistema informático para la elaboración de nóminas. Por lo cual, al carecer de fundamento que lo respalde, su resultado no puede considerarse jurídicamente válido.

Por lo demás, una vez analizado nuestro marco legal, advertimos que no existe precepto que nos imponga la referida obligación. Estimamos que nuestro sistema de nóminas respeta en lo conducente la Ley General de Contabilidad Gubernamental , que es del tenor siguiente: “”

Segundo, no expedimos Comprobantes Fiscales Digitales por Internet, debido a que para ello requerimos contar con Registro Federal de Contribuyentes; y este órgano jurisdiccional no cuenta con un Registro Fiscal propio.

Tercero, en el informe se indica que no contamos con un Registro Federal de Contribuyentes propio y que utilizados del Gobierno del Estado; lo cual es violatorio del artículo 1 de la Ley del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California.

En relación a esto, lo primero que consideramos importante señalar es que en el referido informe no se precisa cuáles son los elementos que se tomaron en consideración para concluir la violación del primer artículo de la Ley, es decir, no se explica cómo el hecho de no contar con un Registro Federal de Contribuyentes propio y exclusivo de este Tribunal, transgrede lo estipulado en esa disposición normativa.

Para los referidos efectos, en el informe individual se debió justificar como es que el hecho de que el Tribunal sea autónomo, independiente, dotado de autonomía jurisdiccional, administrativa y de gestión presupuestal, trae consigo la obligación de contar con el citado Registro.

Esta observación es pertinente primero, porque evidentemente se nos impone posicionarnos de mejor manera sobre este resultado de la auditoría; pero además, porque a nuestro juicio, del artículo 1 de la Ley del Tribunal no se puede deducir ninguna obligación a cargo de este órgano jurisdiccional relativa a contar con Registro Federal de Contribuyentes, máxime que al ser el citado Registro una carga tributaria federal, en principio no podría establecerse en ningún ordenamiento legal o reglamentario de esta entidad federativa.

Por lo demás, es imposible que el Informe Individual parta de una premisa errónea. Si bien, en términos del artículo primero de nuestra Ley, este Tribunal es un órgano autónomo e independiente, eso no significa que no forme parte del Gobierno del Estado, como también forman parte del Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial, así como el resto de los órganos constitucionales autónomos; lo anterior incluso lo ha asumido el propio Poder Judicial, quien, al igual que nosotros, también utiliza el Registro Federal de Contribuyentes de Gobierno del Estado.

Respecto del resultado identificado como Núm. 6, señaló:
Justificación:

Para justificar nuestra posición en relación a este resultado del Informe Individual, primero consideramos necesario dar cuenta de los siguientes hechos y circunstancias:

1. El Congreso del Estado ha venido autorizando estrategias financieras para compensar el decremento que produce el Impuesto sobre la Renta en el salario neto de los funcionarios públicos del Estado.
2. Una de las estrategias ha sido compensar a los trabajadores con una prestación de seguridad social exenta de Impuesto Sobre la Renta.
3. Así por ejemplo, desde 2015 a la fecha, la Legislatura ha aprobado partidas presupuestales al Ejecutivo Estatal para que éste, a través de ISSSTECALI, ministre una prestación que satisfaga ese propósito.
4. Esa estrategia tuvo su origen en el 2015. En aquella época la XXI Legislatura del Estado, autorizó una ampliación al presupuesto del Poder Ejecutivo para los referidos efectos. En los considerandos del Dictamen se justificó esta medida en los siguientes términos: ”.
5. Otro ejemplo de lo anterior es la ampliación de recursos al presupuesto de Egresos de la Fiscalía General del Estado de Baja California ; misma que fue aprobada el 21 de abril de 2021, por la XXII Legislatura del Estado.

En el dictamen aprobado, se estipuló lo siguiente:

Por lo cual, para no trasladar a los trabajadores de la Fiscalía el impacto del entero del Impuesto sobre la Renta, se autorizó la citada ampliación presupuestal.

1. En nuestro caso, en cada ejercicio fiscal desde el 2018, se ha solicitado el recurso para esa partida 41501 se solicitó el recurso para hacer frente a esta carga tributaria. No obstante, en ningún presupuesto , se nos ha autorizado.
2. No obstante lo asentado en el punto anterior, la Retención y Entero de Impuesto sobre la Renta no había sido materia de alguna observación en auditorías de cuentas pasadas. Todas, sin excepción , habían sido aprobadas.
3. Ahora, el tratamiento a nuestras cuentas públicas no ha sido excepcional. Se han venido autorizando las cuentas públicas de diversos entes públicos , sin observaciones en relación a la retención y entero del Impuesto Sobre la Renta.

Todos estos hechos y circunstancias reseñadas son, a nuestro parecer, lo suficientemente concluyentes como para que inducir razonablemente a ese Tribunal a asumir que:

a) Constituye una política de Estado impedir que la carga que representa el Impuesto sobre la Renta, repercuta en el salario neto de los trabajadores.

Si el propio Poder Ejecutivo , han buscado estrategias financieras para compensar el impacto que produce ese Impuesto, y el Congreso ha construido y aprobado esa política, entonces, desde nuestra perspectiva, es claro que la intención de todo el Apartado Estatal – y no solo la de este Tribunal-, ha sido avanzar en esa dirección.

b) Si la política está orientada a que el Estado asuma el costo del Impuesto y no repercutirlo en los trabajadores, entonces claramente nuestra responsabilidad como titulares de este órgano jurisdiccional, se agota en solicitar las ampliaciones presupuestales -como se ha venido haciendo- para hacer frente a esa carga.

c) Si por una parte el Congreso del Estado nunca nos ha autorizado la ampliación presupuestal que se requiere para asumir la política de Estado referida; pero por otra parte, nunca -hasta ahora- nos había observado alguna cuenta pública en relación al Impuesto sobre la Renta, eso solo puede significar que el propio Congreso ha considerado que nuestra actuación no puede ser sujeta de reproche, en tanto no hemos contado con recursos suficientes para cumplir con la citada carga tributaria; máxime que, como se ha reseñado, no sólo nosotros nos encontramos en esta situación, también lo está el propio Poder Legislativo, y la gran mayoría de las entidades públicas de Estado.

Por estas razones, consideramos que en el presente caso es cuestionable que se nos reproche por hechos que la actuación del propio Congreso del Estado ha contribuido a que asumamos, generando en nosotros una confianza legítima; confianza construida sobre la base de que en términos del derecho humano a la seguridad jurídica, las entidades estatales no puede cambiar de forma imprevisible su comportamiento sin medidas transitorias para que los sujetos destinatarios de su actividad, puedan ajustar su conducta.

Así, estimamos que cualquier reproche en ese sentido sería violatorio del principio de seguridad en su vertiente de confianza legítima. El cambio de criterio que en el Importe Individual fijó esa Auditoría Superior es imprevisible en la medida en que se ha generado en nosotros una expectativa derivada de una situación de confianza, consistente en que el Impuesto sobre la Renta debe ser absorbido por el Estado y ante la falta de recursos para ello, la omisión de su retención y entero, si bien es una práctica no aceptada por el derecho, no implica que automáticamente deba considerarse merecedora de algún reproche o conducir a la no aprobación de la cuenta pública.

Ahora bien, si este Tribunal hubiera pasado por alto la política generalizada en nuestro Estado orientada asumir el costo del impuesto, y hubiera generado un perjuicio grave para nuestra actividad jurisdiccional, significativamente mayor, al que representa la satisfacción de esa carga tributaria.

En efecto, si este Tribunal hubiera asumido el impacto del Impuesto Sobre la Renta, habría tenido que distraer un total de $6,889,264 M.N.; cantidad que, según el informe que es anexa a este oficio, hubiera implicado cerrar una de las 4 Salas que existían en aquel momento; es decir, hubiera significado reducir nuestra actividad jurisdiccional en un 25%, además de disminuir la capacidad de trabajo del resto de los órganos jurisdiccionales de primera instancia, en tanto nos hubiéramos visto obligados a recortar significativamente su personal.

El panorama anterior deja claro la difícil situación que nos implicaría asumir la carga del Impuesto, pero además, nos presenta un conflicto entre la satisfacción de esa carga y la necesidad de garantizar el acceso a la administración de justicia. Por tanto, desde nuestra perspectiva, en la ponderación de esos valores en conflicto, se debe tomar en cuenta que mientras la hacienda pública apenas resentiría alguna afectación si no asumimos el impuesto, en cambio para nosotros implica una carga que significaría paralizar nuestra actividad.

Una de las razones que sustentan la conclusión anterior, es que en términos del artículo 3-B de la Ley de Coordinación Fiscal, el 100% de la recaudación del Impuesto sobre la Renta correspondiente al salario del personal que presta un servicio personal en las dependencias, entidades u organismos de los Estados, se regresa a las entidades federativas como participaciones. Eso significa que la Federación no se ve afectada en lo absoluto por la omisión en la retención que de ese impuesto.

Ahora, aunque pudiera argumentarse que quien se ve afectado es el Estado debido a que recibiría una cantidad menor en Participaciones Federales, lo cierto es que en los hechos esto no es así.

Como se ha explicado, es una política asumida por el Poder Ejecutivo y avalada por el Congreso del Estado el asumir el costo del impuesto, lo cual puede ocurrir, compensando ese impuesto con una prestación de seguridad social o dejándolo de retener ; sin embargo, para efectos prácticos una y otra vía implican lo mismo: los empleados de gobierno no ven afectado su salario y el costo de ello es asumido por el Estado, ya sea pagando una compensación adicional o recibiendo una cantidad menor como Participaciones Federales.

Para nosotros en cambio, la cantidad de $6,889,264 M.N., representa alrededor de una sexta parte de nuestro presupuesto autorizado. De ahí que asumir su impacto no es viable en términos operativos. El costo es tan elevado que se pondría en riesgo la naturaleza para y por lo que este Tribunal fue creado. Pasaríamos a tener como una de nuestras principales vocaciones satisfacer ese impuesto, y se menguaría muestra capacidad para ejercer nuestra actividad que es única y exclusivamente la de administrar justicia.

Respecto del resultado identificado como Núm. 7, señaló:
Justificación:

En relación a esta observación consideramos que el hecho de que este órgano jurisdiccional no cuente con comprobantes por parte del Sistema de Administración Tributaria no incumple con lo establecido en el artículo 96 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta.

Esto es así, toda vez que, como se ha explicado, este Tribunal no cuenta con Registro Federal de Contribuyentes propio. Por lo cual, el importe de las retenciones que efectúa mensualmente se remite al Gobierno del Estado, quien entera por cuenta de este órgano jurisdiccional los importes en comento. De tal manera que resulta congruente que sea (sic) Gobierno de Estado quien cuente con los Comprobantes Fiscales Digitales por parte de Sistema de Administración Tributaria.

Respecto del resultado identificado como Núm. 8, señaló:
Justificación:

Como se ha explicado, este Tribunal remite el importe de las retenciones al Gobierno del Estado y es éste quien finalmente lo entera. Por lo cual, la obligación a que hace referencia este resultado de la auditoría claramente no recae en este órgano jurisdiccional.

Respecto del resultado identificado como Núm. 9, señaló:
Justificación:

En términos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California y sus Municipios, así como de acuerdo con el criterio del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la evaluación de las cuentas públicas es una actividad técnica que tiene como finalidad revelar el estado y utilización de los recursos públicos. Por lo cual, en el desarrollo de esa actividad se deben respetar formalidades constitucionales, para evitar que se tome en una decisión política que afecte la credibilidad de la actividad estatal y que pueda poner en riesgo la gobernabilidad.

Para tales efectos, el órgano fiscalizador debe procurar -entre otras cosas- que los resultados de esas evaluaciones sean congruentes no sólo en relación a la información analizada, sino respecto de los patrones y parámetros que se han seguido en la evaluación de otros entes públicos. De lo contrario, esas evaluaciones dejarían de constituir una actividad técnica, para tomarse en una decisión política sin respaldo legal ni constitucional.

Dicho esto, tenemos conocimiento que la omisión en el entero del Impuesto sobre Remuneraciones al Trabajo Personal, no es una situación exclusiva de este órgano jurisdiccional. Según los datos que recabamos a través de la Plataforma Nacional de Transparencia , existen otros entes públicos que no enteran ese impuesto, sin embargo, su administración presupuestal y financiera no fue observada por esa circunstancia; sus cuentas públicas fueron aprobadas por el Congreso del Estado sin advertir alguna inconsistencia.

Ejemplo de lo anterior, es la Cuenta Pública del propio Poder Legislativo, la cual fue aprobada sin que se hicieran observaciones en relación a la retención del Impuesto sobre Remuneraciones al Trabajo Personal, no obstante que, según su presupuesto autorizado, no cuenta con la partida 39801, para asumir su carga tributaria.

Esto no significa que consideramos que a omisión de la retención y entero del impuesto debe ser una práctica aceptada; lejos de esto lo que consideramos es que ello no puede significar en automático que esa omisión deba considerarse merecedora de algún reproche o conducir a la no aprobación de la cuenta pública.

Así por ejemplo en relación al Instituto de Investigación y Planeación Urbana de Mexicali, el Congreso del Estado hizo la observación en relación a la omisión en el entero del Impuesto, no obstante, aprobó su cuenta pública relativa al ejercicio fiscal de 2019.

Ahora bien, la omisión del entero del Impuesto Sobre Remuneraciones al Trabajo Personal no es una actividad caprichosa de este Tribunal; tiene origen en la falta de recursos económicos. El Presupuesto de Egresos autorizado a este órgano jurisdiccional por el Congreso de Estado no ha tenido incremento desde el ejercicio de 2019, y nunca se ha considerado que en octubre de ese mismo año se instaló e inició operaciones formalmente la Sala Especializada en Materia de Responsabilidades Administrativas y Combate a la Corrupción de este Tribunal; lo cual sin duda representa un impacto adicional a nuestro presupuesto.

Por lo anterior, no es causalidad que en los Presupuestos de Egresos recientes remitidos al Congreso del Estado, este Tribunal haya solicitado el recurso económico a fin de estar en posibilidad de enterar el referido impuesto; no obstante, a la fecha no se ha autorizado algún incremento con el cual podamos hacer frente a esa carga Tributaria.

Por lo demás, tomando en consideración que la omisión de los entes públicos en el entero del Impuesto se ha normalizado en nuestro Estado, es decir, la mayoría no satisface esa carga tributaria, sumado al hecho de que el propio Congreso del Estado ha favorecido a que esto sea así al aprobar cuentas públicas seguramente bajo la premisa de la falta de disponibilidad presupuestal, este Tribunal ha venido haciendo un ejercicio de ponderación y ha determinado que la satisfacción de esa carga tributaria debe ceder , ante la necesidad esencial de la ciudadanía de contar con un órgano de justicia eficaz y eficiente que pueda hacer frente a sus necesidades en este rubro.

Respecto del resultado identificado como Núm. 27, señaló:
Justificación:

El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Baja California no se extinguió el 07 de agosto de 2017, en esa fecha se publicó la Ley del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California, la cual según lo establece en su Artículo Primero Transitorio entró en vigor a partir de 01 de enero de 2018, y abrogó la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, el cual sólo cambió de denominación.

Asimismo, en el artículo Sexto Transitorio de la Ley del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California se establece que todas las referencias que en las leyes se hagan al Tribunal Estatal de Justicia Administrativa.

Por otra parte, en el Artículo Sexto Transitorio del Reglamento Interior del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California aprobado en sesión Plenaria de fecha 18 de enero de 2019, se establece que todas las referencias que se hagan en cualquier disposición legal, reglamentaria o administrativa, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Baja California, se entenderán referidas al Tribunal Estatal de Justicia Administrativa.

Por lo tanto, el Manual Organizacional así mismo las Normas y Políticas para el Uso Racional del Combustible, Políticas de Fondos Fijos de Caja, Normas y Políticas para el Mantenimiento de Vehículos Oficiales, entre otros, del entonces Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Baja California, siguen vigentes.

Cabe señalar que los manuales, lineamientos y políticas administrativas aprobadas por el Pleno del Tribunal no se publican en el Periódico Oficial del Estado en virtud de que el Pleno no considera que sean de interés general ya que regulan la vida interna del Tribunal y no afectan a terceros, sin que exista algún precepto legal que obligue a ello.

En cuanto a que la política respecto a los gastos a comprobar se sustenta mediante el punto número 21 de las Políticas de Cuentas del Manual Organizacional, me permito informar que dicha política se estableció por acuerdos de Pleno en sesiones Plenarias celebradas los días 08 de marzo de 2002 y 25 de agosto de 2006, por lo que dicha política es una determinación de Pleno que sigue vigente ya que no ha sido revocada o modificada por el mismo Pleno de este Tribunal que es la máxima autoridad de gobierno del mismo, el hecho de que se encuentre plasmada en el punto 21 de las políticas de cuentas en el Manual Organizacional es únicamente para efectos de hacerlas del conocimiento del personal que ingresa a laborar en este órgano jurisdiccional.

No obstante lo anterior, se girarán instrucciones a la Unidad Administrativa de este tribunal a fin de que los pagos que puedan efectuarse mediante cheque o transferencia electrónica se realicen de esta forma y el Pleno de este Órgano Jurisdiccional determinará en qué casos específicos será necesario utilizar la cuenta de gastos por comprobar.

“”.

En sesión de fecha veintiocho de julio de dos mil veintiuno, se sometió a consideración del Congreso del Estado el Dictamen número 279, el cual sin intervención alguna fue aprobado por diecinueve votos a favor, cero votos en contra y cero abstenciones.
Finalmente, dado el resultado de la votación, el Poder Legislativo del Estado de Baja California emitió el “Acuerdo 272, de la XXIII Legislatura del Estado de Baja California, publicado en el Periódico Oficial del Estado en fecha 13 de agosto de 2021, mediante el cual, no se aprueba la cuenta pública anual al Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California, por el periodo del 01 de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2019.”, mismo que fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California el trece de agosto de dos mil veintiuno.
De lo anterior, se concluye que está dentro de las facultades y obligaciones del Congreso dictaminar el informe de resultados que es emitido por el órgano fiscalizador –su órgano auxiliar técnico-. En el Capítulo VII. De la conclusión de la revisión de la cuenta, en el artículo 55 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California y sus Municipios, se prevé que la Comisión realizará un análisis de los Informes Específicos y del Informe General correspondiente; además, señala que el análisis de la Comisión podrá incorporar aquellas sugerencias que juzgue conveniente y que haya hecho la Auditoría Superior del Estado, para modificar disposiciones legales que pretendan mejorar la gestión financiera y el desempeño de las entidades fiscalizadas.
Por su parte, el artículo 56 de la misma ley prevé que en aquellos casos en que la Comisión detecte errores en el Informe General o bien, considere necesario aclarar o profundizar el contenido del mismo, podrá solicitar a la Auditoría Superior del Estado la entrega por escrito de las explicaciones pertinentes, así como la comparecencia del Titular de la Auditoría Superior del Estado o de otros servidores públicos de la misma, las ocasiones que considere necesarias, a fin de realizar las aclaraciones correspondientes, sin que ello implique la reapertura del Informe General; señala que la Comisión podrá formular recomendaciones a la Auditoría Superior del Estado, las cuales serán incluidas en las conclusiones sobre el Informe General.
El artículo 57 en su primer párrafo señala que la Comisión después de analizar y hacer las aclaraciones o las recomendaciones respectivas, someterá a votación del pleno el dictamen correspondiente de conformidad con lo establecido en el artículo 22 de la Constitución.
En el segundo párrafo de dicho precepto se señala expresamente, que el dictamen “ deberá contar con el análisis pormenorizado de su contenido y estar sustentado en conclusiones técnicas del Informe General y en su caso, recuperando las discusiones técnicas realizadas en la Comisión, para ello acompañará a su dictamen, en un apartado de antecedentes, el análisis realizado por la Comisión.”.
Así, en el caso, se advierte que tal como lo sostiene el Tribunal actor, la Comisión de Fiscalización del Gasto Público, al emitir el Dictamen No. 279, respecto del Informe Individual de Auditoría de la Cuenta Pública Anual del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California, correspondiente al ejercicio fiscal del 1° de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2019, únicamente expresó los fundamentos para emitir el mismo y replicó lo señalado en el informe individual de la Auditoría Superior del Estado, ello sin que de su dictamen se advierta que haya realizado algún análisis pormenorizado de su contenido, ni que haya dado sustento a la conclusión de no aprobar la cuenta pública en estudio, o que el mismo se encuentre sustentado en conclusiones técnicas del Informe General y, en su caso, recuperando las discusiones técnicas realizadas en la Comisión, tal como lo prevé la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas para el Estado de Baja California.
En ese sentido, si bien a la Auditoría Superior del Estado le corresponde llevar a cabo el trabajo técnico de revisión de cuenta pública, que mediante un informe entrega al Congreso de la Entidad, y a éste a su vez le compete revisar y fiscalizar las cuentas públicas en forma definitiva, de acuerdo con la facultad que la Constitución Federal le otorga; también lo es que ello no lo exime de observar el principio de legalidad que protege el artículo 16 de la propia Carta Magna, que ordena la motivación de todo acto de autoridad.
Cabe señalar, que al respecto el Tribunal Pleno al resolver la Controversia Constitucional 115/2014, en el cual se analizó el acuerdo por el cual el Congreso del Estado de Sonora determinó no aprobar la cuenta pública del ejercicio fiscal de dos mil trece, consideró que violaba los principios previstos en el artículo 16 constitucional, ya que en dicho acto no se especificaron las causas y motivos con base en los cuales se arribó a esa determinación.
En efecto, el Tribunal Pleno en dicha resolución llegó a la siguiente conclusión:

“

OCTAVO. Fundamentación y motivación del acuerdo de veinticinco de septiembre de dos mil catorce mediante el cual el Congreso del Estado de Sonora no aprobó la cuenta pública del ejercicio fiscal 2013 del Municipio de Cajeme. En cambio, es fundado el concepto de invalidez en el que el actor argumenta que el acto combatido, por el cual el Congreso del Estado de Sonora determinó no aprobar la cuenta pública del ejercicio fiscal de dos mil trece, viola los principios previstos en el artículo 16 constitucional, ya que en dicho acto no se especificaron las causas y motivos con base en los cuales se arribó a esa determinación, cuando el Congreso contaba con un dictamen elaborado con base en la opinión técnica del Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización, que establecía lo contrario, es decir, que calificaba la cuenta pública como razonablemente favorable y, a pesar de ello, tomó en cuenta un voto particular del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en el que se propuso la calificación de no aprobatoria, lo que sin duda demuestra que el acto impugnado no se ajusta a los principios de legalidad previstos en el artículo 16 constitucional, porque no se encuentra debidamente fundado y motivado.

En primer término, es necesario tomar en cuenta que esta Suprema Corte ha emitido jurisprudencia en el sentido de que, por lo que hace al cumplimiento del principio de legalidad cuando se trata de actos que se verifican entre autoridades, la debida fundamentación y motivación se cumple primero, con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y, segundo, con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro.

Lo descrito encuentra su apoyo en la jurisprudencia P./J. 50/2000, de este Tribunal Pleno, cuyo rubro y texto son los siguientes:

“FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES. Tratándose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurídica de los particulares, sino que se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurídico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por parte de otra u otras. En este supuesto, la garantía de legalidad y, concretamente, la parte relativa a la debida fundamentación y motivación, se cumple: a) Con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y b) Con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A través de la primera premisa, se dará cumplimiento a la garantía de debida fundamentación y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida motivación”. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XI, abril de dos mil, página ochocientos trece, número de registro IUS: 192076).

Por otra parte, de la lectura al acuerdo impugnado, transcrito a fojas treinta y dos a treinta y cuatro de esta ejecutoria, se observa en su punto tercero que el Congreso del Estado de Sonora, con base en las conclusiones contenidas en los informes de resultados emitidos por el Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización, no aprobó las cuentas públicas del ejercicio fiscal de dos mil trece de distintos ayuntamientos, entre ellos, el de Cajeme; en su punto cuarto se indica que el Congreso instruye a ese Instituto para que turne a los titulares de los Órganos de Control Interno Municipales correspondientes, a fin de que den seguimiento a cada una de las observaciones y salvedades señaladas en los Informes de resultados de las cuentas referidas y, en caso de no solventarlas en términos de lo que marca la ley de la materia, se promueva ante las autoridades competentes los procedimientos de responsabilidad que resulten procedentes; y en su punto quinto instruye al Presidente de la Mesa Directiva, para que gire una atenta invitación a los Tesoreros y a los Titulares de las Direcciones de Obras Públicas de los Municipios cuya cuenta pública no se aprobó, con el objeto de programar una reunión de trabajo con la Comisión de Vigilancia del Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización para que informen sobre las observaciones e irregularidades presentadas en el informe de que se trata.

Sin embargo, el principio de legalidad que se exige para toda autoridad, no quedó demostrado por lo que hace a la motivación del acto impugnado, pues de su lectura se acredita que el Congreso del Estado de Sonora, no expuso razonamiento, consideración o motivación alguna en la que explicara la conclusión de no aprobar la cuenta pública del Municipio de Cajeme, a pesar de que en el Informe de Resultados elaborado por el Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización, se concluyó con una calificación final para ese Municipio de “8.70” a la cuenta pública , lo que explica que en el dictamen de la Comisión de Vigilancia se propusiera en principio, la aprobación de la cuenta pública del Municipio actor; esto es, a pesar de que el Congreso local contaba con información que no descalificaba de manera absoluta la cuenta pública del Municipio, en el acto impugnado se determinó la no aprobación, sin expresar la argumentación necesaria para sustentar esa conclusión.

En este apartado es importante subrayar que si bien corresponde al Congreso local el examen y aprobación de la cuenta pública municipal, es decir, como ya se razonó anteriormente, es la autoridad que decide en definitiva la valoración de las cuentas públicas, también lo es que esa labor la realiza con apoyo en los trabajos técnicos que lleva a cabo el Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización, órgano dotado de autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus funciones, lo que significa que los actos del Congreso no pueden quedar al margen del antecedente que le proporciona ese Instituto; por ello, para separarse de la calificación que ese órgano expresa, el Congreso debe dar las razones que apoyen esa determinación, ponderando las circunstancias concretas del caso, dado el bien constitucional que se encuentra involucrado, consistente en la valoración del adecuado uso de recursos públicos, objetivo que busca la revisión y fiscalización de la cuenta pública.

En este sentido resulta aplicable la jurisprudencia de este Tribunal Pleno que distingue los tipos de motivación legislativa, la que es del tenor siguiente:

“MOTIVACIÓN LEGISLATIVA. CLASES, CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS. Los tribunales constitucionales están llamados a revisar la motivación de ciertos actos y normas provenientes de los Poderes Legislativos. Dicha motivación puede ser de dos tipos: reforzada y ordinaria. La reforzada es una exigencia que se actualiza cuando se emiten ciertos actos o normas en los que puede llegarse a afectar algún derecho fundamental u otro bien relevante desde el punto de vista constitucional, y precisamente por el tipo de valor que queda en juego, es indispensable que el ente que emita el acto o la norma razone su necesidad en la consecución de los fines constitucionalmente legítimos, ponderando específicamente las circunstancias concretas del caso. Tratándose de las reformas legislativas, esta exigencia es desplegada cuando se detecta alguna ‘categoría sospechosa’, es decir, algún acto legislativo en el que se ven involucrados determinados valores constitucionales que eventualmente pueden ponerse en peligro con la implementación de la reforma o adición de que se trate. En estos supuestos se estima que el legislador debió haber llevado un balance cuidadoso entre los elementos que considera como requisitos necesarios para la emisión de una determinada norma o la realización de un acto, y los fines que pretende alcanzar. Además, este tipo de motivación implica el cumplimiento de los siguientes requisitos: a) La existencia de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir que procedía crear y aplicar las normas correspondientes y, consecuentemente, que está justificado que la autoridad haya actuado en el sentido en el que lo hizo; y, b) La justificación sustantiva, expresa, objetiva y razonable, de los motivos por los que el legislador determinó la emisión del acto legislativo de que se trate. Por otra parte, la motivación ordinaria tiene lugar cuando no se presenta alguna ‘categoría sospechosa’, esto es, cuando el acto o la norma de que se trate no tiene que pasar por una ponderación específica de las circunstancias concretas del caso porque no subyace algún tipo de riesgo de merma de algún derecho fundamental o bien constitucionalmente análogo. Este tipo de actos, por regla general, ameritan un análisis poco estricto por parte de la Suprema Corte, con el fin de no vulnerar la libertad política del legislador. En efecto, en determinados campos -como el económico, el de la organización administrativa del Estado y, en general, en donde no existe la posibilidad de disminuir o excluir algún derecho fundamental- un control muy estricto llevaría al juzgador constitucional a sustituir la función de los legisladores a quienes corresponde analizar si ese tipo de políticas son las mejores o resultan necesarias. La fuerza normativa de los principios democrático y de separación de poderes tiene como consecuencia obvia que los otros órganos del Estado -y entre ellos, el juzgador constitucional- deben respetar la libertad de configuración con que cuentan los Congresos Locales, en el marco de sus atribuciones. Así, si dichas autoridades tienen mayor discrecionalidad en ciertas materias, eso significa que en esos temas las posibilidades de injerencia del juez constitucional son menores y, por ende, la intensidad de su control se ve limitada. Por el contrario, en los asuntos en que el texto constitucional limita la discrecionalidad del Poder Legislativo, la intervención y control del tribunal constitucional debe ser mayor, a fin de respetar el diseño establecido por ella. En esas situaciones, el escrutinio judicial debe entonces ser más estricto, por cuanto el orden constitucional así lo exige. Conforme a lo anterior, la severidad del control judicial se encuentra inversamente relacionada con el grado de libertad de configuración por parte de los autores de la norma”. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, jurisprudencia, tomo XXX, diciembre de 2009, P./J. 120/2009, página 1255, número de registro IUS: 165745).

En otras palabras, si bien al Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización le corresponde llevar a cabo el trabajo técnico de revisión de cuenta pública, que mediante un informe entrega al Congreso de la Entidad, y a éste a su vez le compete revisar y fiscalizar las cuentas públicas en forma definitiva, de acuerdo con la facultad que la Constitución Federal le otorga; también lo es que ello no lo exime de observar el principio de legalidad que protege el artículo 16 de la propia Carta Magna, que ordena la motivación de todo acto de autoridad.

Cabe agregar que la conclusión de este Tribunal Pleno de ningún modo implica que el Congreso local no pueda separarse de las conclusiones a las que arribe la entidad estatal de fiscalización, pero al hacerlo, debe expresar los razonamientos suficientes que expliquen esa determinación.

Relacionado con lo anterior, resulta importante invocar lo razonado por este Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 12/2003 , en la que se expresó lo siguiente:

“(…).

Ciertamente, las reformas constitucionales recientes tanto al artículo 115, fracción IV, como al 74, ambos de la Constitución Federal, han transformado una decisión en principio política a una actividad técnica que tiene como finalidad revelar el estado de dichas finanzas, asegurar la realización transparente de los planes municipales de desarrollo y sus programas y, en caso contrario el fincamiento de las responsabilidades correspondientes.

Por ello, la sujeción al principio de legalidad del acto de aprobación de la cuenta pública, aleja cualquier posibilidad de que una decisión de carácter eminentemente técnico se torne en una decisión política guiada por la afinidad política del ayuntamiento auditado y de la mayoría de la Legislatura local o en una cuestión sujeta a negociación política, vicios que acarrean una erosión en la credibilidad de la actividad estatal y que pueden poner en riesgo la gobernabilidad.

La determinación de este Alto Tribunal de controlar la decisión de aprobación o no aprobación por parte de las Legislaturas de las cuentas públicas de los ayuntamientos a través de la controversia constitucional, elimina un círculo de inmunidad de poder y además dota a los ayuntamientos y a la sociedad de una instancia que destierra el abuso que seda a través del solapamiento o del exceso, y que está inscrita en la posición que esta Suprema Corte de la Nación ha sostenido de manera constante en el sentido de que los actos del poder público sean totalmente apegados a la Constitución Federal.

(…)”.

Del precedente indicado derivó la jurisprudencia P./J. 19/2004 que resulta aplicable al caso y que se reproduce a continuación:

“CUENTA PÚBLICA. EL HECHO DE QUE EL INFORME TÉCNICO QUE RINDA LA ENTIDAD DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE ZACATECAS NO OBLIGUE A LA LEGISLATURA A APROBAR O RECHAZAR EN SUS TÉRMINOS AQUÉLLA, NO LA EXIME DE ACATAR EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD PREVISTO EN EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se confiere en exclusiva a las Legislaturas Estatales la facultad de revisión y, en su caso, aprobación o no de la cuenta pública de los Municipios. Ahora bien, de lo dispuesto en la Constitución y legislación del Estado de Zacatecas se advierte que el Congreso Local, para ese fin, se auxilia por la Entidad de Fiscalización Superior Estatal, la cual tiene la obligación de elaborar y rendir, por conducto de las Comisiones de Vigilancia, Primera y Segunda de Hacienda, los dictámenes e informes técnicos sobre los resultados de la revisión de las cuentas públicas para su calificación y aprobación definitiva por el citado órgano legislativo. En congruencia con lo antes expuesto, se concluye que el hecho de que el órgano de fiscalización sea sólo un auxiliar y apoyo técnico del Poder Legislativo de la entidad para realizar dicha revisión y que el informe que rinda no obligue a la legislatura a aprobar o rechazar la cuenta pública revisada, al ser una facultad materialmente administrativa que le corresponde a ese poder en forma exclusiva, no exime a este último de acatar lo dispuesto en el artículo 16 de la Constitución Federal, en el sentido de que los actos que emita en ejercicio de esa facultad se ajusten al marco constitucional y legal estatal que regula la revisión, valorando para ello las actuaciones del órgano de fiscalización y determinando, motivadamente, la aprobación o no de la cuenta pública. Lo anterior es así, porque la fiscalización de las cuentas públicas de los Ayuntamientos es un acto en el que está interesada la sociedad y que debe realizarse con transparencia y apego al principio de legalidad. Además, las reformas constitucionales a los artículos 115, fracción IV, y 74, ambos de la Carta Magna, han transformado una decisión, en principio política, en una actividad técnica que tiene como finalidad revelar el estado de dichas finanzas, asegurar la transparencia en la utilización de los recursos públicos municipales en los planes y programas aprobados y, en su caso, el fincamiento de las responsabilidades correspondientes. Es decir, la sujeción al principio de legalidad del acto de aprobación de la cuenta pública, aleja la posibilidad de que una decisión de carácter eminentemente técnico se torne en una decisión política guiada por la afinidad política del Ayuntamiento auditado y de la mayoría de la Legislatura Local, o en una cuestión sujeta a negociación política, vicios que afectan la credibilidad de la actividad estatal y que pueden poner en riesgo la gobernabilidad”. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, tomo XIX, marzo de 2004, página 1297, número de registro IUS: 181990).

”.

De ahí que, en la especie, al haber omitido el Congreso del Estado motivar su determinación de no aprobar la cuenta pública transgredió el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, en consecuencia, la fracción V, del artículo 116, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, del cual se desprende la autonomía de los Tribunales de Justicia Administrativa, que debe ser garantizada por la Constituciones y las leyes locales, y que resultó afectada por el acuerdo impugnado, por lo que, debe declararse su invalidez.
Aunado a lo anterior, de autos se advierte que no obstante que con fundamento en los artículos 46, 48 y 50 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California y sus Municipios, el Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California, mediante oficio No. 1450/2021 de fecha veintisiete de agosto de dos mil veintiuno, atendió en tiempo las observaciones contenidas en el Informe Individual de la Auditoría Superior del Estado, de autos no se advierte que el mismo se haya valorado, pues incluso el Dictamen No. 279 de la Comisión de Fiscalización del Gasto Público, mediante el cual se determinó no aprobar la Cuenta Pública Anual, fue aprobado en sesión ordinaria el veintiocho de julio de dos mil veintiuno, esto es, antes de que concluyera el plazo con el que contaba el Tribunal para presentar la información y realizar las observaciones pertinentes respecto del Informe Individual .
Incluso, la Auditoría Superior del Estado, de conformidad con la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Baja California y sus Municipios, debía pronunciarse en un plazo de ciento veinte días hábiles, contados a partir de su recepción, sobre las respuestas emitidas por las Entidades Fiscalizadas, en caso de no hacerlo, se tendrán por atendidas las acciones y recomendaciones.
Además, el artículo 53 de la ley en cita, prevé que antes de emitir sus recomendaciones, la Auditoría Superior del Estado analizará con las entidades fiscalizadas las observaciones que dan motivo a las mismas; que en las reuniones de resultados preliminares y finales las Entidades Fiscalizadas a través de sus representantes o enlaces suscribirán conjuntamente con el personal de las áreas auditoras correspondientes de la Auditoría Superior del Estado, las actas en las que consten los términos de las recomendaciones que, en su caso, sean acordadas y los mecanismos para su atención. Lo anterior, sin perjuicio de que la Auditoría Superior del Estado, podrá emitir recomendaciones en los casos en que no logre acuerdos con las Entidades Fiscalizadas.
Asimismo, establece que la información, documentación o consideraciones aportadas por las Entidades Fiscalizadas para atender las recomendaciones en los plazos convenidos, deberán precisar las mejoras realizadas y las acciones emprendidas, que en caso contrario, deberán justificar la improcedencia de lo recomendado o las razones por las cuales no resulta factible su implementación.
Finalmente, prevé que dentro de los treinta días hábiles posteriores a la conclusión del plazo a que se refiere el artículo 52 de la citada ley, la Auditoría Superior del Estado, enviará al Congreso a través de la Comisión un reporte final sobre las recomendaciones correspondientes a la Cuenta Pública en revisión, detallando la información de referencia, sin que de autos se desprenda que, previo a someter a votación del Pleno del Congreso, en el dictamen correspondiente se haya realizado lo anterior.
En consecuencia, al resultar fundado el concepto de invalidez de que se trata, procede declarar la invalidez del Acuerdo 272, de la XXIII Legislatura del Estado de Baja California, publicado en el Periódico Oficial del Estado de fecha trece de agosto de dos mil veintiuno, en términos de lo razonado en este considerando.