REVISIÓN FISCAL 368/2013 (EXPEDIENTE AUXILIAR 853/2013). SECRETARIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, JEFE DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y ADMINISTRADOR LOCAL JURÍDICO DE MEXICALI, BAJA CALIFORNIA, POR CONDUCTO DE SU REPRESENTANTE. 4 DE OCTU

"Artículo 24. Compete a las Administraciones Locales Jurídicas dentro de la circunscripción territorial que a cada una corresponda, ejercer las facultades siguientes: I. Las señaladas en las fracciones I, III, IV, V, VI, VII, VIII, X, XI, XII, XIV, XV, XVI, XVII, XXIV, XXVII y XXVIII del artículo 22 de este reglamento. II. Contestar las demandas formuladas ante la Sala Regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa cuya sede se encuentre dentro de su circunscripción territorial, interpuestas contra resoluciones o actos de ella misma, de cualquier unidad administrativa del Servicio de Administración Tributaria o de las autoridades fiscales de las entidades federativas por la aplicación que dichas autoridades hagan de las leyes fiscales federales en cumplimiento de convenios y acuerdos de coordinación fiscal, inclusive las interpuestas contra requerimientos de pago a cargo de instituciones de fianzas con base en pólizas que se hayan expedido para asegurar el interés fiscal; ejercer las acciones, excepciones y defensas que correspondan a las autoridades señaladas en los juicios ante dicho tribunal, así como en representación del secretario de Hacienda y Crédito Público y del jefe del Servicio de Administración Tributaria, e interponer, con la representación de los mismos y de la autoridad demandada, el recurso de revisión contra las sentencias y resoluciones definitivas dictadas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en dichos juicios. Tratándose de actos o resoluciones de autoridades administrativas en cuya jurisdicción territorial no se encuentre establecida la sede de una Sala Regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, corresponderá a cualquiera de las Administraciones Locales Jurídicas comprendidas dentro de la jurisdicción territorial de la Sala Regional de que se trate ejercer la facultad a que se refiere esta fracción. Si los actos o resoluciones impugnados corresponden a las autoridades fiscales de la entidad federativa en cuya jurisdicción se encuentre la sede de la Sala Regional y en la misma existen dos o más Administraciones Locales Jurídicas, cualquiera de ellas podrá ejercer la facultad a que se refiere esta fracción. Las Administraciones Locales Jurídicas cuya circunscripción territorial se encuentre comprendida en el Distrito Federal, no ejercerán la competencia a que se refiere esta fracción, respecto de las otras administraciones locales con circunscripción territorial dentro del Distrito Federal."

Asimismo, dado que en el presente asunto quien firma el ocurso relativo es la subadministradora Jurídica de la Administración Local Jurídica de Tijuana, en suplencia del administrador local Jurídico, debe señalarse que dicha facultad está prevista en los artículos 8 y 24, penúltimo párrafo, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, como a continuación se demuestra (énfasis añadido):

"Artículo 8. El jefe del Servicio de Administración Tributaria será suplido en sus ausencias por los administradores generales de Grandes Contribuyentes, Jurídico, de Recaudación, de Auditoría Fiscal Federal, de Aduanas o de Servicios al Contribuyente, por el administrador central de Amparo e Instancias Judiciales, por el administrador central de lo Contencioso o por el administrador central de lo Contencioso de Grandes Contribuyentes, en el orden indicado. El jefe del Servicio de Administración Tributaria será suplido en sus ausencias por los administradores locales Jurídicos exclusivamente para interponer ante los Tribunales Colegiados de Circuito los recursos de revisión a que se refiere el artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo en contra de las sentencias emitidas por el Pleno, Sección o Salas Regionales del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que se dicten en los juicios contenciosos administrativos. Los administradores generales serán suplidos por los administradores centrales y coordinadores adscritos a su respectiva administración general, en el orden en el que se enumeran en el artículo 2 de este reglamento. Los administradores centrales serán suplidos por los administradores o coordinadores que de ellos dependan, en el orden que se establece para cada Administración Central en los artículos 11, 14, 17, 20, 22, 25, 28, 32 y 35 de este reglamento. Los administradores regionales y locales y los coordinadores serán suplidos por los administradores o subadministradores que de ellos dependan, en el orden en que se mencionan en este reglamento. Los administradores de las aduanas serán suplidos indistintamente por los subadministradores, jefes de sección, jefes de sala o jefes de departamento adscritos a ellas. El titular del Órgano Interno de Control y los titulares de las áreas que lo integren, serán suplidos conforme a lo previsto por el reglamento interior de la Secretaría de la Función Pública. Los demás servidores públicos serán suplidos en sus ausencias por los inmediatos inferiores que de ellos dependan, salvo que se trate de personal de base".

"Artículo 24. Compete a las Administraciones Locales Jurídicas dentro de la circunscripción territorial que a cada una corresponda, ejercer las facultades siguientes: I. Las señaladas en las fracciones I, III, IV, V, VI, VII, VIII, X, XI, XII, XIV, XV, XVI, XVII, XXIV, XXVII y XXVIII del artículo 22 de este reglamento. II. Contestar las demandas formuladas ante la Sala Regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa cuya sede se encuentre dentro de su circunscripción territorial, interpuestas contra resoluciones o actos de ella misma, de cualquier unidad administrativa del Servicio de Administración Tributaria o de las autoridades fiscales de las entidades federativas por la aplicación que dichas autoridades hagan de las leyes fiscales federales en cumplimiento de convenios y acuerdos de coordinación fiscal, inclusive las interpuestas contra requerimientos de pago a cargo de instituciones de fianzas con base en pólizas que se hayan expedido para asegurar el interés fiscal; ejercer las acciones, excepciones y defensas que correspondan a las autoridades señaladas en los juicios ante dicho tribunal, así como en representación del secretario de Hacienda y Crédito Público y del jefe del Servicio de Administración Tributaria, e interponer, con la representación de los mismos y de la autoridad demandada, el recurso de revisión contra las sentencias y resoluciones definitivas dictadas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en dichos juicios. Tratándose de actos o resoluciones de autoridades administrativas en cuya jurisdicción territorial no se encuentre establecida la sede de una Sala Regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, corresponderá a cualquiera de las Administraciones Locales Jurídicas comprendidas dentro de la jurisdicción territorial de la Sala Regional de que se trate ejercer la facultad a que se refiere esta fracción. Si los actos o resoluciones impugnados corresponden a las autoridades fiscales de la entidad federativa en cuya jurisdicción se encuentre la sede de la Sala Regional y en la misma existen dos o más Administraciones Locales Jurídicas, cualquiera de ellas podrá ejercer la facultad a que se refiere esta fracción. Las Administraciones Locales Jurídicas cuya circunscripción territorial se encuentre comprendida en el Distrito Federal, no ejercerán la competencia a que se refiere esta fracción, respecto de las otras Administraciones Locales con circunscripción territorial dentro del Distrito Federal. III. Resolver los recursos administrativos hechos valer contra actos o resoluciones de ella misma, de cualquier unidad administrativa del Servicio de Administración Tributaria que no tenga conferida de manera expresa dicha facultad o de autoridades fiscales de las entidades federativas en cumplimiento de convenios de coordinación fiscal, así como el recurso de inconformidad previsto en la Ley de Coordinación Fiscal. Si los actos o resoluciones impugnados corresponden a unidades administrativas cuya circunscripción territorial coincide total o parcialmente en una entidad federativa, corresponderá a cualquiera de las Administraciones Locales Jurídicas comprendidas dentro de la jurisdicción territorial de la entidad federativa de que se trate, ejercer las facultades a que se refiere esta fracción. Las Administraciones Locales Jurídicas estarán a cargo de un administrador local, auxiliado en el ejercicio de sus facultades por los subadministradores, así como por los jefes de departamento, notificadores, ejecutores y demás personal que se requiera para satisfacer las necesidades del servicio. Además de las facultades previstas en las fracciones anteriores, compete a las Administraciones Locales Jurídicas de Naucalpan, del Centro del Distrito Federal, del Norte del Distrito Federal, del Oriente del Distrito Federal y del Sur del Distrito Federal, dentro de la circunscripción territorial que a cada una corresponda ejercer la facultad contenida en la fracción XXV del artículo 22 de este reglamento."

De ahí que el administrador local Jurídico de Tijuana, Baja California, como se dijo, esté facultado para interponer el presente medio de impugnación en representación de la autoridad demandada en el juicio de nulidad.

Por otra parte, del oficio que contiene dicho recurso se advierte que el administrador local Jurídico de Tijuana, acude como unidad encargada de la defensa jurídica a interponer el medio de impugnación que nos ocupa, en representación del secretario de Hacienda y Crédito Público y del jefe del Servicio de Administración Tributaria.

Sin embargo, aun cuando conforme al artículo 24, fracción I, en relación con el diverso 22,(1) fracciones X y XI, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, la Administración Local Jurídica de Tijuana sí está facultada para representar a dicha dependencia en la presente instancia, lo cierto es que las autoridades legitimadas para interponer el recurso de revisión fiscal son las autoridades demandadas y no los titulares de la dependencia a que éstas pertenecen.

Para demostrar lo anterior, es conveniente señalar que, conforme al artículo 3o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en el juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se considera autoridad demandada a quien emitió el acto o resolución impugnado, mientras que su superior jerárquico constituye también parte en el juicio, pero no con el carácter de autoridad demandada; dicho precepto textualmente establece:

"Artículo 3o. Son partes en el juicio contencioso administrativo: I. El demandante. II. Los demandados. Tendrán ese carácter: a) La autoridad que dictó la resolución impugnada. b) El particular a quien favorezca la resolución cuya modificación o nulidad pida la autoridad administrativa. c) El jefe del Servicio de Administración Tributaria o el titular de la dependencia u organismo desconcentrado o descentralizado que sea parte en los juicios en que se controviertan resoluciones de autoridades federativas coordinadas, emitidas con fundamento en convenios o acuerdos en materia de coordinación, respecto de las materias de la competencia del tribunal. Dentro del mismo plazo que corresponda a la autoridad demandada, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá apersonarse como parte en los juicios en que se controvierta el interés fiscal de la Federación. III. El tercero que tenga un derecho incompatible con la pretensión del demandante."

Del precepto transcrito se desprende que al titular de la dependencia o entidad administrativa de la que dependa la autoridad demandada, no se le considera como demandado, sino como parte.

De ahí que, el juicio contencioso administrativo no corresponde al modelo clásico según el cual, en todo proceso solamente existen dos partes: actor y demandado. Aunque resulta claro que respecto de las pretensiones siguen existiendo sólo dos partes, la que procura la declaración de nulidad y la que defiende la legalidad del acto o resolución impugnados.

En diverso orden de ideas, el artículo 63 del mismo ordenamiento establece que las autoridades pueden interponer el recurso de revisión fiscal en contra de las sentencias dictadas por las Salas del aludido tribunal fiscal, de manera textual dispone:

"Artículo 63. Las resoluciones emitidas por el Pleno, las Secciones de la Sala Superior o por las Salas Regionales que decreten o nieguen el sobreseimiento, las que dicten en términos de los artículos 34 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y 6o. de esta ley, así como las que se dicten conforme a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y las sentencias definitivas que emitan, podrán ser impugnadas por la autoridad a través de la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica o por la entidad federativa coordinada en ingresos federales correspondiente, interponiendo el recurso de revisión ante el Tribunal Colegiado de Circuito competente en la sede del Pleno, Sección o Sala Regional a que corresponda, mediante escrito que se presente ante la responsable, dentro de los quince días siguientes a aquél en que surta sus efectos la notificación respectiva, siempre que se refiera a cualquiera de los siguientes supuestos. ..."

El numeral preinserto debe ser interpretado en el sentido de que el recurso de referencia puede ser interpuesto únicamente por la autoridad demandada; esto es, aquella que emitió el acto o resolución impugnado en el proceso de nulidad y no así por su superior jerárquico, quien a pesar de tener el carácter de parte, no fungió en dicha contienda jurisdiccional como parte demandada.

De una interpretación armónica de la fracción II del artículo 3o. y párrafo primero del numeral 63 invocados, se concluye que el recurso únicamente puede interponerse por la autoridad que emitió el acto impugnado (autoridad demandada), pero por conducto de su unidad administrativa encargada de la defensa jurídica, y no así las autoridades a que se refiere el inciso c) de la fracción II del citado artículo 3o.

Lo anterior, con la salvedad expuesta en la jurisprudencia 2a./J. 158/2012 (10a.), emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el sentido de que el jefe del Servicio de Administración Tributaria tiene legitimación para interponer la revisión fiscal contra las sentencias dictadas en juicios de nulidad que versen sobre resoluciones emitidas por autoridades fiscales de una entidad federativa coordinada en ingresos federales.

La jurisprudencia en comentario está visible en la página 1390, Libro XVI, Tomo 2, enero de 2013 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, cuyos rubro y texto son:

"REVISIÓN FISCAL. EL JEFE DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA TIENE LEGITIMACIÓN PARA INTERPONERLA CONTRA SENTENCIAS DICTADAS EN JUICIOS DE NULIDAD QUE VERSEN SOBRE RESOLUCIONES EMITIDAS POR AUTORIDADES FISCALES DE UNA ENTIDAD FEDERATIVA COORDINADA EN INGRESOS FEDERALES. Del artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en relación con el artículo 104, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, derivan dos sistemas de legitimación del recurso de revisión fiscal distintos, según las características de la resolución impugnada en sede común: 1. El general, referido a las resoluciones impugnadas no emitidas por autoridades fiscales de las entidades federativas coordinadas en ingresos federales; y, 2. El específico, relacionado con resoluciones que provienen de las indicadas autoridades. En el primer supuesto, la autoridad demandada puede impugnar la sentencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en revisión fiscal, pero a través de la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica; mientras que en el segundo, la legitimación recae en el Servicio de Administración Tributaria por conducto de su titular o por quien pueda suplirlo, y en las entidades federativas respectivas que hayan intervenido como parte en el juicio correspondiente. En ese tenor, el jefe del Servicio de Administración Tributaria tiene legitimación para interponer la revisión fiscal contra sentencias dictadas en juicios de nulidad que versen sobre resoluciones emitidas por autoridades fiscales de una entidad federativa coordinada en ingresos federales.

"Contradicción de tesis 353/2012. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Tercero en Materia Administrativa del Segundo Circuito y Tercero en Materias Penal y Administrativa del Quinto Circuito. 10 de octubre de 2012. Cinco votos. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Secretaria: Maura Angélica Sanabria Martínez.

"Tesis de jurisprudencia 158/2012 (10a.). Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del veinticuatro de octubre de dos mil doce."

Entonces, interpretar el artículo 63 en el sentido de que tanto a las autoridades demandadas como las demás autoridades que fueron parte en el juicio de nulidad pudieran interponer el recurso, implicaría un retroceso en la equidad procesal de los medios de defensa para el actor y el demandado, generándose un rezago innecesario ante la multiplicidad de recursos interpuestos por autoridades que no intervinieron en la emisión del acto impugnado en dicho juicio y que, si bien, son parte en éste, por los intereses que representan para el Estado, estos intereses ya se encuentran protegidos por el medio de defensa que realice la autoridad demandada que emitió el acto, quien es realmente la que está en posibilidad legal de defenderlos a través de su unidad jurídica de defensa y, sólo en caso de que dicha autoridad demandada que emitió el acto carezca legalmente de una unidad jurídica de defensa, a efecto de que no quede en estado de indefensión podrá actuar en su defensa la unidad jurídica general de defensa, siempre que tenga facultades para ello.

Entendiéndose por unidad general aquella que atienda de manera genérica la defensa del titular y órganos internos de las entidades de la administración pública federal.

Robustece lo anterior, el hecho de que al ser aplicables al recurso de revisión fiscal, en lo conducente, las reglas del recurso de revisión en el juicio de amparo indirecto, debe estimarse que sólo estará legitimada para interponer aquél, la autoridad que resulte directamente agraviada con la resolución que pretende impugnarse; de no ser así, resultaría contradictorio con las razones que se tomaron en consideración para procurar el abatimiento del rezago que se produjo en los órganos jurisdiccionales en virtud de la amplitud de procedencia del recurso que nos ocupa, puesto que, finalmente, la duplicidad de recursos sobre un mismo asunto subsistiría y, sobre todo, que ésta sería generada por recursos interpuestos por sí o en representación de quienes no resultan agraviados de manera directa, al no ser los emisores de los actos impugnados en el juicio de nulidad.

En efecto, a fin de alcanzar el equilibrio o equidad en los medios de defensa con que cuentan los afectados por las resoluciones dictadas en el juicio de nulidad (actor y demandado), seguido ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, éstos deben hacerse valer sólo por quienes resulten afectados directamente por dichas resoluciones y, en su caso, por conducto de quienes legalmente deban representarlos.

Así, si la revisión fiscal fue creada para equilibrar la situación de las autoridades que acuden en defensa de sus actos, con la de los particulares que ya contaban con el juicio de amparo para defender sus garantías, se infiere que las reglas deben ser, en lo posible, similares para ambos y, por tanto, se insiste, sólo podrá interponer el recurso la autoridad emisora del acto impugnado en el juicio de nulidad por conducto de su unidad jurídica de defensa, por ser a ésta a quien afectan directamente las resoluciones que tienden a nulificar sus actos.

Ello aunado a que, si bien, como se vio, el secretario de Hacienda y Crédito Público tiene el carácter de parte en el juicio de nulidad sin ser el emisor de los actos impugnados en el juicio de nulidad, ello se debe a que como superior jerárquico debe tener conocimiento de los actos que emiten sus subordinados, como un medio de control y vigilancia del desempeño de los servidores públicos de nivel inferior y, en su caso, coadyuvar con éstos; sin que tal facultad se estime procesalmente suficiente para darle el alcance de legitimarlo para la interposición de un recurso de revisión de naturaleza excepcional como el que se trata, por no agraviarle de manera directa, cuando los actos impugnados no fueron emitidos por éste y, sí en cambio, la función de vigilancia queda colmada con su intervención y conocimiento sobre el juicio de nulidad respectivo, constituyendo un aspecto de control interno de cada dependencia el que se observen o no las directrices que se estimen pertinentes por los titulares para la adecuada defensa en la segunda instancia, que no puede trascender, se reitera, al grado de hacer procedente un recurso interpuesto por sí o en representación de un sujeto al que no le agravia directamente.

Se comparte la jurisprudencia I.13o.A. J/7, sustentada por el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, consultable en la página 1878, Tomo XX, noviembre de 2004 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyos rubro y texto son:

"REVISIÓN FISCAL. SÓLO PODRÁ INTERPONER ESE RECURSO LA AUTORIDAD EMISORA DEL ACTO IMPUGNADO EN EL JUICIO DE NULIDAD POR CONDUCTO DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ENCARGADA DE SU DEFENSA JURÍDICA. De una interpretación armónica de la fracción II del artículo 198 y del párrafo primero del artículo 248 del Código Fiscal de la Federación, se infiere que el recurso de revisión únicamente puede interponerse por la autoridad que emitió el acto impugnado, esto es, la autoridad demandada por conducto de la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica, y no así las autoridades a que se refiere la fracción III del citado artículo 198, es decir, los titulares de la dependencia o entidad de la administración pública federal, Procuraduría General de la República o Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, de la que dependa la autoridad demandada, ni siquiera por conducto de la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica, pues aun cuando tienen el carácter de autoridad y de parte en el juicio de nulidad, no lo tienen de autoridad demandada, ya que la intención del legislador según la exposición de motivos correspondiente a las reformas de mil novecientos ochenta y siete, fue la de hacer procedente ese medio de defensa únicamente para las autoridades demandadas; esto, con la salvedad que establece el propio artículo 248 en relación con los juicios que versen sobre resoluciones de las autoridades fiscales de las entidades federativas coordinadas en ingresos federales, en los cuales el recurso sólo podrá ser interpuesto por el secretario de Hacienda y Crédito Público. De interpretarse este último numeral en el sentido de que tanto las autoridades demandadas como las que fueron parte en el juicio de nulidad pudieran interponer el recurso, implicaría un retroceso en la equidad procesal de los medios de defensa para el actor y el demandado, generándose un rezago innecesario ante la multiplicidad de recursos interpuestos por autoridades que no intervinieron en la emisión del acto impugnado en dicho juicio y que, si bien, son parte en éste por los intereses que representan para el Estado, estos intereses ya se encuentran protegidos por la defensa que realice la autoridad demandada que emitió el acto, quien es realmente la que está en posibilidad legal de defenderlos a través de la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica. Por tanto, a fin de alcanzar el equilibrio o equidad en los medios de defensa con que cuentan los afectados por las resoluciones dictadas en el juicio de nulidad (actor y demandado) seguido ante el actual Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, éstos deben hacerse valer sólo por quienes resulten afectados directamente por dichas resoluciones y, en su caso, por conducto de quienes legalmente deban representarlos, de tal suerte que si la revisión fiscal fue creada para equilibrar la situación de las autoridades que acuden en defensa de sus actos, con la de los particulares que ya contaban con el juicio de amparo para defender sus garantías, se infiere que las reglas deben ser, en lo posible, similares para ambos y, por tanto, se insiste, sólo podrá interponer el recurso la autoridad emisora del acto impugnado en el juicio de nulidad por conducto de la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica, por ser a ésta a quien afectan directamente las resoluciones que tienden a nulificar sus actos.