SOLICITUD DE MODIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA 2/2006-PL. MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS.

"JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. LOS MINISTROS DE ESTE ALTO TRIBUNAL, ENTRE ELLOS SU PRESIDENTE, ASÍ COMO LOS MAGISTRADOS DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO, ESTÁN LEGITIMADOS PARA FORMULAR LA SOLICITUD DE SU MODIFICACIÓN. Del artículo 197, último párrafo, de la Ley de Amparo, que establece que las Salas de la Suprema Corte y los Ministros que las integren y los Tribunales Colegiados de Circuito y los Magistrados que los integren están legitimados para solicitar la modificación de la jurisprudencia, se advierte que no hace referencia al Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para formular una solicitud de esa naturaleza; omisión del legislador originada por haber empleado la misma redacción del primer párrafo del referido precepto, en el cual excluyó a aquel servidor público, en virtud de que tratándose de la contradicción de criterios únicamente hizo mención a las Salas de este Alto Tribunal, dado que por su misma jerarquía pueden incurrir en contradicción de tesis sin señalar, por ende, al Ministro Presidente que no integra alguna de ellas. Sin embargo, de la interpretación sistemática del citado numeral, en relación con los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo, se concluye que cualquiera de los Ministros de este Alto Tribunal, entre ellos su Presidente, así como los Magistrados de los Tribunales Colegiados de Circuito -que por ser integrantes de los órganos terminales del Poder Judicial de la Federación que están facultados para establecer jurisprudencia-, están legitimados para formular la solicitud respectiva, a efecto de que el Pleno o las Salas de este Alto Tribunal emprendan una nueva reflexión sobre los argumentos que sustentan un criterio jurisprudencial". (No. de Registro: 172,486. Tesis aislada. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, mayo de 2007, tesis P. X/2007, página 12).

II. Carácter jurisprudencial de los criterios P./J. 25/2002 y P./J. 26/2002 cuya modificación se solicita.

Lógicamente, para que sea procedente una solicitud de modificación de jurisprudencia es requisito indispensable que preexista el criterio jurisprudencial que se pretende modificar.

En la especie, los criterios P./J. 25/2002 y P./J. 26/2002 constituyen jurisprudencia, por las siguientes razones:

1) Desde una perspectiva formal, los integrantes del Pleno decidieron elevar a rango jurisprudencial dichos criterios, en un primer momento, cuando fue resuelta la contradicción de tesis 2/2000-PL y, en un segundo momento, mediante su aprobación formal en ese sentido, seguida del procedimiento de publicación correspondiente.

2) Asimismo, también desde una perspectiva formal, el Pleno del Máximo Tribunal del país ha reiterado el carácter jurisprudencial de dichos criterios, a través de la aprobación de la diversa contradicción de tesis 4/2000-PL, que dejó sin materia la denuncia respectiva.

En efecto, mediante escrito de 1o. de diciembre de 1999, uno de los Ministros integrantes de este Alto Tribunal denunció la posible contradicción de tesis entre la sostenida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN.", y la establecida por la Sala Superior del Tribunal Electoral, de rubro: "TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. TIENE FACULTADES PARA DETERMINAR LA INAPLICABILIDAD DE LEYES SECUNDARIAS CUANDO ÉSTAS SE OPONGAN A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES."

Dicha contradicción de tesis 4/2000-PL fue declarada sin materia, pues los Ministros tomaron en cuenta la preexistencia de las jurisprudencias cuya modificación se solicita, que indican que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación carece de facultades de control judicial de la ley.

De no haber sido reiterado el carácter jurisprudencial de los criterios de mérito por todos y cada uno de los Ministros, dicha contradicción de tesis no se hubiese declarado sin materia.

3) Igualmente, desde una perspectiva formal, la obligatoriedad de los criterios de mérito puede ponerse de manifiesto a través del resolutivo segundo de la contradicción de tesis 2/2000-PL, que prevé:

"SEGUNDO. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación carece de competencia para hacer consideraciones y pronunciarse sobre la constitucionalidad de una norma general, aun a pretexto de determinar la inaplicación de ésta."

Dicho resolutivo, en su momento, fue aprobado por unanimidad de votos de los Ministros que integran el Pleno del Máximo Tribunal del país. Ello revela una intención muy clara en el sentido de que los criterios que nos ocupan constituyen determinaciones jurisprudenciales obligatorias.

4) Por otro lado, debe subrayarse que en el amparo en revisión 743/2005 (quejoso: Jorge Castañeda Gutman), así como en el amparo en revisión 1899/2004 (quejosa: Ideas del Cambio, A.C.), los señores Ministros en su mayoría partieron de la premisa consistente en que la única vía para impugnar las leyes electorales es la acción de inconstitucionalidad, con lo cual reiteraron que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación está excluido de controlar las leyes en esa materia (fojas155-156).

Por ende, la mayoría reiteró el carácter jurisprudencial de los criterios cuya modificación se solicita.

5) Asimismo, también la minoría, en el amparo en revisión 743/2005 (quejoso: Jorge Castañeda Gutman), así como en el amparo en revisión 1899/2004 (quejosa: Ideas del Cambio, A.C.), reiteró el carácter jurisprudencial de la exclusión del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación del control judicial de la ley.

En efecto, el argumento toral de los señores Ministros de la minoría en dicho asunto fue en el sentido de que la ausencia de vías para impugnar las leyes electorales por parte de los gobernados genera indefensión.

Pues bien, dicho argumento tiene como presupuesto considerar que es criterio obligatorio que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación carece de facultades para controlar la constitucionalidad de las leyes. En efecto, si los Ministros de la minoría hubiesen tenido la idea de que el criterio no es jurisprudencia, entonces no hubiesen llegado a la conclusión de indefensión (ante la existencia de la vía electoral para controlar la actuación del legislador).

6) Asimismo, contrariamente a las objeciones presentadas en tal sentido, la contradicción de tesis 2/2000-PL sí resolvió un tema de fondo susceptible de generar los criterios jurisprudenciales cuya modificación se solicita.

Es verdad que la contradicción de tesis 2/2000-PL no resolvió el tema que fue objeto de la denuncia relativo a los criterios sobre representación proporcional; sin embargo, ello no conduce a determinar que dicho asunto haya sido omiso en resolver otros temas de fondo, de carácter preferente, capaces de generar criterios jurisprudenciales.

A ese respecto, debe subrayarse que no es el denunciante de la contradicción, sino el Máximo Tribunal del país el que tiene facultades para determinar qué tema o temas forman parte de la materia de la contradicción de tesis y cuáles son susceptibles de generar criterios jurisprudenciales.

También debe subrayarse que un solo asunto de contradicción de tesis puede dar lugar a la necesidad de resolver distintos temas centrales y sustanciales relacionados que, a su vez, pueden dar lugar a la existencia de una o más tesis de jurisprudencia, según el caso.

En la especie, aun cuando la contradicción de tesis 2/2000-PL no resolvió la cuestión de fondo relativa a la representación proporcional y que fue la verdadera materia de la denuncia respectiva, lo cierto es que resolvió un diverso tema preferente y también de fondo, de carácter sustantivo e indisoluble a aquél, que consistió en si el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación tenía facultades para sobreponerse a los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y para ejercer un control judicial de la ley.

El tema de fondo y preferente relativo al alcance de los pronunciamientos del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación constituyó una cuestión de carácter principal que también formaba parte -si no de la denuncia- sí de la materia integral de la contradicción de tesis 2/2000-PL, porque así lo determinó el Pleno por unanimidad de votos.

Ello porque, desde un punto de vista lógico, previamente a definir lo relativo a los criterios sobre representación proporcional, en la contradicción de tesis debía dilucidarse si era o no correcta la posición del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en el sentido de estimarse facultado para sobreponerse a los criterios del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ejerciendo, además, un control judicial de la ley, lo que, en último término, hizo posible el planteamiento de la contradicción de tesis denunciada.

En efecto, junto con el tema sobre los criterios de representación proporcional coexistía un diverso tema de fondo preferente consistente en si los criterios del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en ejercicio de un control judicial de la ley son de igual jerarquía y pueden, en consecuencia, chocar y formar parte de una contradicción de tesis.

Ese diverso tema de fondo preferente sí se dilucidó en la contradicción de tesis 2/2000-PL. Tan es así que el Pleno resolvió que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación no puede controlar leyes, ni sobreponerse a sus criterios jurisprudenciales, so pena de incurrir en responsabilidad.

En consecuencia, debe estimarse que el tema relativo a los alcances de las facultades del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación constituyó, en realidad, un tema de fondo de carácter preferente.

Ahora, podría pensarse que el hecho de que la contradicción de tesis haya resultado improcedente pone en evidencia que, en realidad, no se abordó ningún tema de fondo. Es decir, podría estimarse que ese resolutivo de improcedencia hace prueba de que el tema relativo al alcance de las facultades del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación fue en realidad un tema meramente accesorio y ajeno al verdadero tema de fondo de la contradicción de tesis (criterios sobre representación proporcional).

Sin embargo, el hecho de que uno de los resolutivos de la contradicción de tesis refleje la improcedencia del asunto, no debe llevar a esa conclusión.

Dicho resolutivo de improcedencia se refiere única y exclusivamente a la imposibilidad procesal de un pronunciamiento sobre el tema relativo a los criterios de representación proporcional, que fue denunciado.

En efecto, es el segundo punto resolutivo (que no es de improcedencia), el que corresponde y rige el estudio de fondo del diverso tema central y preferente relativo al alcance de las facultades del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Es el indicado segundo punto resolutivo el que resuelve con carácter vinculante ese diverso tema preferente de fondo, al determinar:

"SEGUNDO. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación carece de competencia para hacer consideraciones y pronunciarse sobre la constitucionalidad de una norma general, aun a pretexto de determinar la inaplicación de ésta."

Ese segundo resolutivo demuestra que la materia de la contradicción sí fue abordada en cuanto al fondo, por el Pleno del Máximo Tribunal del país, aunque respecto de un tema implícito de carácter preferente al denunciado.

El carácter vinculante de tal determinación -expresada de manera extraordinaria en un resolutivo autónomo- pone de manifiesto, de manera objetiva, la intención del Pleno del Máximo Tribunal del país en el sentido de que sí es jurisprudencia obligatoria el criterio que ha excluido al Tribunal Electoral del control judicial de las leyes y que ha descartado la posibilidad de que se sobreponga a los pronunciamientos constitucionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En suma, los criterios que son materia de la solicitud de modificación sí constituyen jurisprudencia, por haber resuelto cuestiones de fondo indisolubles y preferentes al tema que fue objeto de la denuncia de la contradicción de tesis, y porque esa fue la intención formal del Pleno del Alto Tribunal.

7) El criterio de mérito es jurisprudencia porque se publicó formalmente y creó en el ánimo de todos los operadores jurídicos y de todos los gobernados, la idea de que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación carece de facultades para conocer de la constitucionalidad de las leyes.

Inclusive, el carácter jurisprudencial del criterio de mérito generó que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación eliminara de sus publicaciones los criterios que involucraban un control de regularidad constitucional de las leyes electorales.

8) Estimar que sólo constituyeron errores las múltiples y constantes reiteraciones del carácter jurisprudencial de los criterios de mérito antes desarrolladas, llevaría a poner en duda todo el sistema jurisprudencial del Máximo Tribunal del país.

Ello llevaría a generar un mayor clima de inseguridad jurídica, en el ámbito de los mecanismos de defensa en materia electoral.

III. Existencia de aplicación -en uno o más casos concretos- de la jurisprudencia cuya modificación se solicita.

Los criterios cuya modificación se solicita, en la parte que establecen que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación carece de facultades para controlar la constitucionalidad de las leyes fue aplicado, cuando menos, en dos asuntos de este Tribunal Pleno.

En el amparo en revisión 743/2005 (quejoso: Jorge Castañeda Gutman), la mayoría consideró (fojas 155-156), entre otras cosas, lo siguiente:

"... a partir de las referidas reformas, se realizó un reparto de competencias para conocer sobre leyes, actos o resoluciones en materia electoral, estableciendo por una parte, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es el único órgano de control de constitucionalidad de leyes en materia electoral; en tanto que el Tribunal Electoral es la máxima autoridad en materia electoral y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación, cuya competencia en forma exclusiva es la de garantizar la especialización, objetividad e imparcialidad en el ejercicio de la función jurisdiccional en esa materia, así como la custodia de los derechos políticos electorales de los ciudadanos, verificando que los actos y resoluciones que en esta materia se dicten, se ajusten al marco jurídico constitucional y legal.

"Por consiguiente, de lo expuesto se concluye que la facultad de resolver sobre la contradicción de normas electorales a la Constitución Federal, está plenamente limitada por mandato constitucional al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mientras que el Tribunal Electoral conocerá respecto de algún acto o resolución o sobre la interpretación de un precepto constitucional, siempre que esta interpretación no sea para verificar la conformidad de una ley electoral con la Constitución ..."

Por otra parte, en el amparo en revisión 1899/2004 (quejosa: Ideas del Cambio, A.C.), la mayoría consideró (fojas 172 y 173), lo siguiente:

"... La anterior transcripción, evidencia que la intención del Poder Constituyente fue establecer un sistema integral de justicia en materia electoral, otorgando al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación una jurisdicción exclusiva y excluyente que sólo permite la intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer, vía acción de inconstitucionalidad, de la no conformidad a la Constitución de las norma generales en materia electoral, dado que en esa forma se da certeza al desarrollo de los procesos electorales, al no involucrar la institución del juicio de amparo que tutela la protección de garantías individuales.

"En esencia, el Poder Revisor de la Constitución estableció un sistema de justicia electoral completo que propicia el absoluto respeto a la Constitución y a la ley con la jurisdicción especializada del citado Tribunal Electoral, al cual le toca resolver de manera definitiva e inatacable los conflictos o controversias político electorales; y por razones de seguridad jurídica del propio sistema se contempló una inmunidad parcial respecto de leyes electorales, dado que la única vía para plantear la no conformidad de éstas con el orden jurídico constitucional, son las acciones de inconstitucionalidad que prevé la fracción II del artículo 105 constitucional.

"Si bien es cierto que una norma electoral pudiera eventualmente asociarse a derechos fundamentales del gobernado, tal circunstancia no superaría la causa de improcedencia del juicio de garantías, de orden constitucional, pues la Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede realizar una interpretación contraria a lo que expresamente establece el artículo 105, fracción II, constitucional, en cuanto a que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución, es la acción de inconstitucionalidad; tal limitante es insuperable mediante la labor jurisdiccional y ello conduce a estimar que sólo el Poder Revisor de la propia Constitución estaría en condiciones de modificar, en su caso, el sistema de justicia electoral para abrir la posibilidad de que esas normas puedan ser sometidas a control constitucional mediante el juicio de amparo ..."

Como puede apreciarse de dichas consideraciones (que se corroboran con la versión taquigráfica de las sesiones respectivas), los señores Ministros partieron de la premisa consistente en que la única vía para cuestionar las leyes electorales es la acción de inconstitucionalidad (jurisprudencia en el sentido de excluir al Tribunal Electoral del control judicial de la ley), lo que pone en evidencia que sí fueron aplicadas las tesis jurisprudenciales cuya modificación se solicita, al utilizar su premisa argumentativa para construir las resoluciones de mérito.

Por tanto, los casos concretos mencionados, sí son idóneos para sustentar la procedencia de la solicitud de modificación de los criterios jurisprudenciales de mérito.

Con base en los argumentos antes sintetizados, en sesiones públicas de cuatro, seis y diez de septiembre de dos mil siete, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia resolvió, de manera definitiva, que es procedente la solicitud de modificación de jurisprudencia en estudio.