SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1288/2004-R

     SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1288/2004-R

Sucre, 12 de agosto de 2004

Expediente:         2004-08964-18-RAC    

Distrito:      Cochabamba

Magistrada Relatora:    Dra. Martha Rojas Álvarez    

En revisión la Resolución de 15 de abril de 2004, cursante de fs. 329 a 332 vta., pronunciada por la Sala Pena Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de  Cochabamba, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por  Gastón Martín Osorio Oporto y Ángel Maida Terceros contra Alfonso Camacho Peña y Carola Mendoza Albornoz, Prefecto del Departamento y Autoridad Sumariante del Servicio Departamental de Salud (SEDES), respectivamente, alegando la vulneración de sus derechos a la dignidad humana, a la seguridad jurídica, al debido proceso, al trabajo, a percibir una justa remuneración y a participar en la función pública.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

A través del memorial presentado el 26 de marzo de 2004 (fs. 267 a 274), los recurrentes manifiestan que mediante concursos de méritos y examen de competencia, accedieron el primero, o sea Gastón Martín Osorio Oporto, al cargo de Director Ejecutivo del Hospital Clínico VIEDMA y Ángel Maida Terceros, ocupó el mismo cargo en el Hospital Materno Infantil “Germán Urquidi”; que obedeciendo  las instrucciones del ex Ministro de Salud, del ex Prefecto y del ex Director del SEDES, se organizó en contra de ambos un proceso interno, el mismo que se desarrolló con una serie de dilaciones atribuibles a la autoridad sumariante. 

Agregan que  el 13 de noviembre de 2003 se dictó  la Resolución final del Sumario 03/2003 de 13 de noviembre, imponiéndoles la sanción de destitución de los cargos que venían ocupando, por lo que interpusieron recurso de revocatoria; que al haber sido ratificado este fallo en todas sus partes, plantearon recurso jerárquico, el mismo que fue concedido por ante el Prefecto del Departamento, por lo que posteriormente se apersonaron ante esta autoridad para reiterar la  incongruencia del Auto de admisión, ya que correspondía admitir el recurso  y elevar obrados ante el Director del SEDES, por lo que observaron la competencia   del Prefecto y ratificaron la incompetencia del sumariante; que posteriormente, por Resolución Prefectural (RP) 25/2004 de 19 de enero, el Prefecto del Departamento ratificó en todas sus partes la Resolución de revocatoria

Sostienen que el SEDES no es la entidad que ejerce tuición sobre el Complejo Hospitalario VIEDMA, el mismo que está compuesto por tres hospitales de tercer nivel: el Hospital Clínico VIEDMA, el Hospital Materno Infantil “Germán Urquidi” y el Instituto Gastroenterológico Boliviano Japonés. Y de acuerdo a lo establecido por el art. 5, inc. d) del Decreto Supremo (DS) 25233, así como por el parágrafo I del art. 10 del Reglamento General de Hospitales, el Directorio de un Hospital, como el VIEDMA, está compuesto por el Director del SEDES, representantes del Gobierno Local, de la Universidad y de la comunidad, así como por el Director de la Institución.  Entonces, si el SEDES forma parte del Directorio del Hospital VIEDMA, no puede ser al mismo tiempo la entidad que ejerza tuición sobre ese hospital.

Concluyen señalando que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional respecto a procesos internos instaurados contra médicos empleados, establece que debe observarse el Estatuto del Médico Empleado, el mismo que en su art. 41 dispone que el Tribunal Sumariante debe estar conformado por un representante del Colegio Médico, dos representantes del Consejo Médico Técnico y dos representantes del Organismo Gremial Médico de la Institución, lo que no ocurrió,  además que la  ex Sumariante, como Asesora Legal II del SEDES, no era la asesora legal principal de la entidad, ni el Prefecto de Cochabamba era la autoridad competente para resolver el recurso jerárquico,  pues esa función desempeña el Director del SEDES.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Alegan la lesión de sus derechos a la dignidad humana, a la seguridad jurídica, al debido proceso, al trabajo, a percibir una justa remuneración y a participar en la función pública.

I.1.3. Autoridades  recurridas y petitorio

Con esos antecedentes, interponen recurso de  amparo contra Alfonso Camacho Peña y Carola Mendoza Albornoz, Prefecto del Departamento y Autoridad Sumariante del SEDES, respectivamente, pidiendo sea declarado procedente y se anule el proceso administrativo instaurado en contra suya y conocido por los recurridos, ordenando al Prefecto del departamento de Cochabamba les reincorpore en el día a los cargos que desempeñaban, sea con calificación de daños y perjuicios.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional

La audiencia se realizó el 15 de abril de 2004, sin presencia fiscal, conforme consta en el acta  de fs. 325 a 328 vta., produciéndose las siguientes actuaciones:

I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso

El abogado de la parte recurrente ratificó los términos de la demanda.

I.2.2. Informe de las autoridades recurridas

A través del informe de fs. 281 a 286 vta., los abogados y apoderados del Prefecto del Departamento recurrido señalan lo siguiente: a) el proceso administrativo interno de referencia  se encuentra concluido y ejecutoriado; b)  el recurso de amparo no puede anular obrados dentro de un proceso administrativo interno, porque no es su función, sino que debe brindar protección inmediata a los derechos o garantías suprimidas, restringidas o amenazadas; c) la autoridad sumariante fue designada mediante Resolución Administrativa de 9 de enero de 2003, conforme establece el art. 1 del DS 26237, modificatorio del DS 23318-A, de manera que la Sumariante actuó dentro del marco legal; d) respecto al argumento en sentido de que la autoridad sumariante es el asesor principal de la entidad que ejerce tuición, conforme dispone el art. 2 del DS 26237, esa disposición legal no es aplicable a los actores por tratarse de Directores de Hospitales de Tercer Nivel;  e) de conformidad a lo establecido por el art. 10 del DS 26875, la Red Departamental de Salud, conformada por redes municipales y por los establecimientos de tercer nivel, ubicados en las ciudades capitales de departamento, están bajo responsabilidad del Director Técnico del SEDES, por lo que es indiscutible que el SEDES ejerce tuición sobre los Hospitales de tercer nivel, como son VIEDMA y Germán Urquidi, de la que los recurrentes fueron Directores; f) respecto a la conformación de un Tribunal Sumariante para procesar a los médicos empleados, conforme establece el Estatuto del Médico Empleado, esta disposición legal se refiere a procesos que resultan de hechos médicos, más no así de hechos administrativos, de manera que si se procesó a los recurrentes no fue por actos cometidos durante el ejercicio de la función de médicos de base, sino como Directores, propiamente; g) finalizan indicando que los recurridos no han conculcado ninguno de los derechos fundamentales que los actores señalan en su demanda, pues fueron sometidos a un debido procreso en el que se asumió defensa plena, pero además no se agotaron las  vías que la Ley reconoce, como ser el proceso contencioso-administrativo y el recurso directo de nulidad, por lo que corresponde declarar la improcedencia del presente recurso de amparo.  

I.2.3. Resolución

Por Resolución de 15 de abril de 2004, corriente de fs. 329 a 332 vta., el Tribunal de amparo  declaró procedente el recurso, dejando sin efecto el instrutivo de 10 de octubre de 2003, el Auto de apertura de proceso de la misma fecha y todo lo obrado en base a dichas actuaciones, disponiendo la inmediata reincorporación de los recurrentes a sus cargos, sin perjuicio de que el titular del SEDES, a mérito de las respectivas auditorías, instruya la iniciación del correspondiente proceso administrativo y conformación del Tribunal Sumariante. Los fundamentos son los siguientes: 1) los recurrentes accedieron a los cargos de Directores de los Hospitales Viedma y Materno Infantil Germán Urquidi a través de concurso de méritos y examen de competencia, y en esa calidad ejercían los cargos de Médicos Empleados en el nivel jerárquico que establece el numeral 3 del art. 28 del Estatuto del Médico Empleado; 2)  de conformidad al art. 1-I. a) y II del DS 26237 que modifica el art. 12 del DS 23318-A, relativos a la reglamentación de los procesos internos establecidos en el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, en los casos de los Gobiernos Municipales, Universidades Públicas, Escalafón Judicial del Poder Judicial, Ministerio Público, Servicio de Salud Pública y Seguridad Social, la autoridad legal competente así como el procedimiento  a seguir se regirán por la legislación aplicable, disposición concordante con el segundo párrafo del art. 51 del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Previsión Social (tercera versión);  3) el Estatuto del Médico Empleado forma parte de la legislación especial que rige en el Servicio de Salud Pública, y conforme establece su art. 1, es el instrumento que norma y regula los derechos y obligaciones entre organismos del Gobierno Central, Gobierno Municipal, Instituciones Públicas, Empresas Privadas, la Iglesia y los Profesionales Médicos que trabajan en sus servicios, de manera que en el caso de estudio, el procesamiento de los recurrentes debía celebrarse de acuerdo a las normas previstas en el Estatuto del Médico Empleado, con la participación obligatoria de representantes del Colegio Médico provincial o departamental, del Consejo Médico y del organismo gremial médico de la institución; 4) al no haber procedido en la forma señalada, se ha lesionado y conculcado la garantía del debido proceso en su elemento del Juez natural competente, independiente e imparcial.

I.2.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

Por requerir de mayor análisis y amplio estudio, de conformidad a lo establecido en el art. 2 de la Ley 1979 de 24 de mayo de 1999, mediante Acuerdo Jurisdiccional 127/2004 Bis., de 14 de julio, se amplió el plazo procesal para dictar Resolución hasta el 12 de agosto de 2004, por lo que la presente Sentencia es pronunciada dentro del plazo legal.

II.  CONCLUSIONES

Luego del análisis y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1.   Mediante concurso de méritos y examen de competencia, los recurrentes Gastón Osorio Oporto y Ángel Maida Terceros accedieron a los cargos de Director del Hospital Clínico Viedma y Materno Infantil Germán Urquidi, respectivamente (fs. 220 y 226).      

II.2.   A través de la Resolución Administrativa de 9 de enero de 2003, el Director del SEDES de Cochabamba designó a Daniela Villalpando Monje, Asesora Legal de esa entidad como autoridad legal competente (Sumariante) por la gestión 2003, para la tramitación de los procesos administrativos internos (fs. 9) y  mediante oficio SEDES 1041/2003, de 10 de octubre, el Director del SEDES de Cochabamba instruyó a la Sumariante que en mérito a las auditorías, carta del Ministro de Salud y múltiples notas respecto a irregularidades, incumplimiento de deberes y otros, instaure y organice en el día proceso administrativo interno contra los hoy recurrentes (fs. 10), y por Auto de la misma fecha, enmendado el 14 de ese mes, la Sumariante dispuso la instauración, inicio y organización de proceso administrativo interno contra los actores (fs. 11-12 y 17).

II.3.   Durante todo el proceso interno, los recurrentes no consintieron en la competencia de la autoridad sumariante, efectuando permanentes reclamos respecto al tema, sin prestar su declaración informativa y oponiendo excepción de incompetencia el 7 de noviembre de 2003 (fs. 51), la misma que fue rechazada por Auto de 10 de ese mes  (fs. 57).

II.4.  A través de la nota 97/2003, de 12 de noviembre, el Directorio del Colegio Médico de Cochabamba comunica al Director Departamental de Salud que en reunión ordinaria efectuada en la víspera, se decidió exigir que dentro del proceso interno instaurado contra los recurrentes, ese Colegio Médico sea parte imprescindible, según lo dispuesto por los arts. 1 del Estatuto del Médico Empleado y 46 del Régimen Disciplinario (fs. 219).

II.5   El 13 de noviembre de 2003, la sumariante dictó la Resolución final,  estableciendo responsabilidad administrativa contra los hoy demandantes y aplicándoles la sanción de destitución de sus funciones (fs. 60 a 68), por lo que se interpuso recurso de revocatoria (fs. 81), habiéndose ratificado íntegramente el fallo impugnado a través de la Resolución de 1° de diciembre de 2003 (fs. 82 a 83).

II.6.  Una vez interpuesto el recurso jerárquico  por escrito de  9 de diciembre de 2003 (fs. 85 a 88), por Resolución Prefectural 378, de 19 de diciembre de 2003, el Prefecto del departamento admitió ese recurso y abrió el término de prueba de cinco días hábiles (fs. 92 a 93); sin embargo, a través del memorial de 29 del mismo mes, los recurridos observaron la competencia de esta autoridad departamental, aclarando que en mérito a lo dispuesto por DDSS 25233 y 26237, la máxima autoridad ejecutiva es el Director del SEDES, a quien corresponde conocer y resolver el recurso interpuesto (fs. 95 a 100 y 126 a 131), y a través de la Resolución 25/04, de 19 de enero  se ratificó el Auto de revocatoria  (fs. 177 a 181).

III.  FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los recurrentes alegan que a través de concursos de méritos y exámenes de competencia, accedieron  a los cargos de Directores Ejecutivos de los Hospitales Clínico Viedma y  Materno Infantil “Germán Urquidi”, que al haberse dispuesto la organización de proceso interno, en su contra, se designó como  autoridad sumariante a la Asesora Legal II del SEDES, cuando lo que correspondía era que se aplique el Estatuto del Médico Empleado que determina que debe conformarse un Tribunal Sumariante con la participación del Colegio Médico, del Consejo Médico Técnico y del organismo gremial médico de la Institución; asimismo, señalan que, una vez dictada la Resolución final, interpusieron el recurso de revocatoria y luego el jerárquico, habiendo conocido y resuelto este último el Prefecto del Departamento, cuando lo que correspondía era que, este recurso, sea de conocimiento del Director del SEDES, por ser el máximo ejecutivo de la entidad que ejerce tuición. En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales extremos son evidentes y si constituyen actos ilegales lesivos de los derechos fundamentales referidos, a fin de otorgar o negar la tutela solicitada.

III.1. El amparo constitucional ha sido instituido como un recurso extraordinario que otorga protección inmediata contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de autoridades o particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona, reconocidos por la Constitución Política del Estado y las Leyes.

III.2. A efectos de considerar y resolver el fondo del recurso, corresponde precisar en principio que el Estatuto del Médico Empleado debe ser interpretado en concordancia práctica con el ordenamiento jurídico nacional y tomando en cuenta la jerarquía normativa prevista por el art. 228 de la CPE. Así, desde esta perspectiva, el Reglamento de  Responsabilidad por la Función Pública, aprobado por el DS 23318-A y con  las modificaciones introducidas por el DS 26237, es de preferente aplicación respecto al Estatuto del Médico Empleado, por cuanto éste fue aprobado por RM 0290 de 14 de julio de 1999. 

III.3. Por otra parte, el art. 1 del Estatuto del Médico Empleado, dispone que sus normas regulan los derechos y obligaciones entre los organismos estatales y privados y “los profesionales médicos que trabajan en sus servicios”; entre tanto, el art. 2 de dicho Estatuto señala que “Se entiende por Médico Empleado, al profesional médico que trabaja en tales entidades sujeto a remuneración mensual y en concordancia con los artículos 4 y 5 del presente Estatuto”, pudiéndose inferir que son médicos empleados aquellos que se encuentran en los cargos de base definidos por el art. 28 del Estatuto. A su vez, el art. 40  de este cuerpo estatutario define implícitamente el ámbito de aplicación de las normas del Estatuto en materia disciplinaria, cuando determina que “Todo médico empleado que no cumpliese con las normas de este Estatuto y con las funciones que le fueron encomendadas, será pasible a sanciones...”, es decir que se refiere a aquellos médicos que en el ejercicio de la profesión  cometiesen alguna falta.

Mientras tanto, a los profesionales médicos que desempeñan funciones administrativas en centros hospitalarios  -como es el caso de los actores- no podrá aplicarse dicho Estatuto, por cuanto su actuación no responde al ejercicio de la profesión de médicos, sino al desempeño de la función pública, sometida a las responsabilidades previstas por la Ley de Administración y Control Gubernamental  y sus Decretos Reglamentarios.

En consecuencia, el Estatuto del Médico Empleado no constituye la legislación especial aplicable a los procesos internos que se instauran contra aquellos médicos por faltas cometidas en la función administrativa, por lo que tampoco corresponde conformar un Tribunal Disciplinario con la presencia de representantes de Colegios Médicos.

III.4. Por otra parte, del análisis de la literal que cursa en obrados, se constata que los actores, en su condición de  Directores de los Hospitales Viedma y Materno Infantil Germán Urquidi (centros hospitalarios que pertenecen al ámbito público), fueron sometidos a  un proceso interno por faltas cometidas en el ejercicio de la función pública, y a cuyo efecto fue designada como autoridad sumariante la Asesora Legal II del SEDES.

Al respecto, el art 12 del DS  23318-A, modificado por el DS 26237,  establece que la autoridad legal competente, responsable de cumplir con las funciones de sumariante dentro de un proceso interno, es el servidor público designado por el máximo ejecutivo en la primera semana hábil del año.

En la especie, consta que el 9 de enero de 2003, el Director del SEDES de Cochabamba designó a Daniela Villalpando Monje, Asesora Legal de esa entidad como autoridad legal competente (Sumariante) por la gestión 2003, para la tramitación de los procesos administrativos internos; por consiguiente, al haberse procedido a esa designación dentro del marco normativo, los recurrentes  fueron juzgados por un  juez natural, en función a lo dispuesto por los arts. 16 de la CPE y 8.1 del Pacto de San José de Costa Rica.

III.5. Asimismo, si bien es evidente que los actores desconocieron en todo momento la calidad de autoridad legal  y sumariante de la Asesora Legal del SEDES, no es menos cierto que una vez dictada la respectiva Resolución por la cual se les destituyó de sus funciones, interpusieron el recurso de revocatoria correspondiente, y posteriormente el jerárquico,  medios de impugnación que se encuentran previstos en los arts. 23 y siguientes del DS 26237, modificatorio del DS 23318-A, referidos a la Responsabilidad por la Función Pública, extremo que además constituye una aceptación por parte de los actores respecto a la normativa aplicable al caso de autos.

En consecuencia, al haberse sustentado el referido proceso interno, de acuerdo al procedimiento establecido por las citadas disposiciones legales, no se ha lesionado, la garantía del debido proceso, que: “(...) constituye el derecho de toda persona a un proceso justo  y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; comprende la potestad de ser escuchado presentando las pruebas que estime convenientes en su descargo (derecho a la defensa),   y la observancia del conjunto de requisitos de cada instancia procesal, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos. Se entiende que el derecho al  debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal que ha previsto el Constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales”, conforme ha entendido el Tribunal Constitucional en su amplia y reiterada jurisprudencia -entre ellas- (SSCC 827/2003-R,  119/2003-R, 1276/2001-R, 418/2000-R, y otras)”.

Por lo expuesto precedentemente, se concluye que el proceso interno sustanciado contra los recurrentes se tramitó conforme a derecho, proceso que culminó con la Resolución final por la que se dispuso la destitución de los recurrentes, habiendo sido sometidos a un debido proceso, por lo que las autoridades recurridas no han lesionado los derechos invocados por los actores a la seguridad jurídica, al debido proceso, al trabajo, a percibir una justa remuneración y a participar en la función pública, correspondiendo declarar improcedente el presente recurso.

 III.6. Respecto a la denuncia en sentido de que al Prefecto del departamento de Cochabamba no le corresponde conocer recursos jerárquicos formulados dentro de los procesos internos substanciados en el sector salud, es preciso hacer referencia al DS 25233, de 15 de enero de 1999, que en su artículo 9 dispone que el Director Técnico del SEDES constituye el nivel superior de decisión y representa legalmente a esa entidad; asimismo, este artículo, en su inciso k), concordante con el artículo 33, señala como atribución del Director Técnico del SEDES la contratación, remuneración, promoción y retiro del personal de ese servicio de salud; a su vez, el DS 26875 de 21 de diciembre de 2002, vigente desde el 1 de enero de 2003,  en su artículo 4 establece  que el Servicio Departamental de Salud se constituye en el máximo nivel de gestión técnica en salud del departamento, por lo que el nombramiento, designación y remoción de los recursos humanos es atribución del Director Técnico del SEDES. Por consiguiente, la máxima autoridad y representante legal del SEDES es su Director Técnico, por lo que corresponde a esta autoridad la atribución de conocer y resolver los recursos jerárquicos que pudieran interponerse en los procesos internos instaurados en las entidades de salud. Es de advertir que la competencia y atribuciones del SEDES respecto al manejo de recursos humanos  han sido orientados y reafirmados a través de la RM 0239 de 15 de abril de 2004, que modificó el inciso d) del art. 6 del Reglamento de Organización y Funciones del DILOS, aclarando que el nombramiento, designación, remoción, distribución y transferencia del personal dependiente del SEDES, es atribución del Director Técnico de esa entidad. 

Por consiguiente, se constata que la Corte de amparo, al haber declarado procedente el recurso contra ambas autoridades recurridas, no ha efectuado una correcta valoración de los antecedentes ni una adecuada interpretación del art. 19 de la CPE.

POR  TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV, 120. 7ª) de la CPE; 7. inc. 8), 94 y siguientes LTC,  en revisión resuelve:

1.-  REVOCAR en parte la Resolución corriente de fs. 329 a 332 vta., pronunciada el 15 de abril de 2004 por la Sala Penal Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba;

2.- Declarar IMPROCEDENTE el recurso contra la Asesora Legal del SEDES, y PROCEDENTE respecto al Prefecto del departamento de Cochabamba;

3.- ANULAR obrados hasta que el Director Técnico del SEDES de Cochabamba, por ser la autoridad jerárquica competente,  conozca y resuelva el recurso jerárquico interpuesto por los actores dentro del proceso interno instaurado en su contra.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

No intervienen el Decano, Dr. René Baldivieso Guzmán, por estar con licencia.

CORRESPONDE A LA  SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1288/2004-R

Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera

Presidente

Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas

DECANA EN EJERCICIO

Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez

MagistradO

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano

MagistradO

   Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez

   MAGISTRADA