SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0148/2007-R
Fecha: 20-Mar-2007
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0148/2007-R
Sucre, 20 de marzo de 2007
Expediente: 2006-13768-28-RAC
Distrito: Cochabamba
Magistrada Relatora: Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
En revisión la Resolución 21, de 19 de abril de 2006, cursante de fs. 181 a 182 vta., pronunciada por la Sala Civil Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Roberto Revollo Herbas, Luis Garrón Covarrubias, Gerardo Vásquez Chávez, Nancy Laura Ayala Quiroga, Vilma Gilda Ayala Quiroga, Alberto Amurrio Fernandez, Vivian Elizabeth Nava Romano, Lucy Mejia Vda. de Meruvia, Rudi Fernando Waldo Neckel Wolff, José Humberto Vasquez, Raúl Alfonso Rivero Adriazola y Sonia Rodríguez contra Gonzalo Terceros Rojas, Julio Armando Rojas Acosta y Harold Espinoza Galvez, Alcalde Municipal de Cochabamba, Sub Alcalde Distrito 10, 11 y 12 y Jefe de la División Área Técnica, respectivamente, alegando la vulneración de sus derechos a la seguridad jurídica, a la propiedad privada y de la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 7 incs. a), i), 22 y 16.IV de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del Recurso
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
En el memorial presentado el 29 de marzo de 2006 (fs. 79 a 81 vta.), los recurrentes aseveran que son propietarios de diversos inmuebles adquiridos legalmente, en los que han construido sus viviendas, negocios y ejercido su derecho propietario sin perturbación. Sin embargo, sin previo aviso, la Alcaldía de Cochabamba, a través del Subalcalde del Distrito 10, 11, 12 y del Jefe de la División Área Técnica, por carta de 15 de marzo de 2006, dirigida en forma general al “vecino Av. Oquendo”, comunicaron que el 1 de abril de 2006, se iniciarán las obras de ampliación de tal avenida desde la calle Colombia hasta la Plaza Quintanilla, de 20 a 27 metros, sin considerar su legítimo derecho propietario.
Señalan que el requisito para que se pueda afectar la propiedad privada es que ésta no cumpla una función social o que exista necesidad y utilidad pública, pero en ambos casos debe procederse a la expropiación, previo pago de un justo precio, como disponen los arts. 7 inc. i) y 22 de la CPE y 44.19 de la Ley de Municipalidades (LM), lo que en este caso no ha existido, ya que no se ha emitido Ordenanza Municipal alguna en ese sentido, como tampoco existe una Ordenanza que autorice la ampliación de la avenida, que no está incluida en el Programa Operativo Anual.
En cuanto al principio de subsidiariedad -concluyen- la SC 1675/2005-R, de 19 de diciembre, ha establecido que cuando existen medidas o acciones de hecho, se puede prescindir del mismo, motivo por el que su recurso debe ser admitido y tramitado.
I.1.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados
Los recurrentes estiman que se han vulnerado los derechos a la seguridad jurídica, a la propiedad privada y la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 7 inc. a), i), 22 y 16.IV de la CPE.
I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio
Por lo anotado, interponen recurso de amparo constitucional contra Gonzalo Terceros Rojas, Julio Armando Rojas Acosta y Harold Espinoza Galvez, Alcalde Municipal de Cochabamba, Sub Alcalde Distrito 10, 11 y 12 y Jefe de la División Área Técnica, respectivamente, solicitando sea declarado procedente y se disponga que las autoridades recurridas cesen de inmediato en su pretensión de ampliación de la av. Oquendo entretanto no se cumplan todas las instancias legales que les faculten a afectar la propiedad privada, sea con las condenaciones de ley.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional
En la audiencia pública de amparo constitucional el 19 de abril 2006 (fs. 180 y vta.), se suscitaron las siguientes actuaciones:
I.2.1. Ratificación del recurso
Los recurrentes, a través de su abogado, ratificaron los términos de su demanda.
I.2.2. Informe de las autoridades recurridas
En el informe escrito que sale de fs. 176 a 179, los apoderados de las autoridades municipales recurridas, sostienen lo siguiente: a) la ampliación de la av. Oquendo no comprende de ninguna manera la afectación de propiedad privada, no han existido ni existirán acciones de hecho que la lesionen, pues sólo puede considerarse propiedad privada a las superficies de sus terrenos, ya que las aceras, calles y vías constituyen propiedad pública, conforme al art. 85 de la LM; b) no todos los recurrentes han acreditado el derecho propietario que dicen les asiste, al haber presentado fotocopias simples de los testimonios de escrituras públicas; c) la Ordenanza Municipal (OM) 1479/94, de 19 de octubre de 1994, aprobó el nuevo perfil transversal de la av. Oquendo, con capacidad para dos vías, con tres carriles cada una, y la OM 2822/02, de 10 de mayo de 2002, aprobó el Reglamento Especial para esa avenida, en el que se plantea la ejecución de la Primera Fase en el tramo comprendido entre la plazuela Quintanilla y calle Colombia, ampliando la faja rodante de 12.05 metros con separador de vía central, dando como resultado la reducción del espacio destinado a las aceras; d) existe mala fe en los recurrentes porque no existe ninguna orden ni acción para afectar sus propiedades, pero si así lo estiman, tenían la vía del proceso interdicto para efectuar su reclamo; e) no existe ninguna Ordenanza para la expropiación de ninguna parte de los terrenos de los recurrentes porque en esta primera fase solamente se afectarán calles y aceras; f) los recurrentes no han agotado la vía administrativa, debiendo considerarse que la inmediatez del recurso de amparo constitucional como excepción a la subsidiariedad únicamente opera cuando existe un daño inminente que en este caso no se presenta pues no ha existido ningún perjuicio ni amenaza contra la propiedad de los demandantes. Solicitan se declare la improcedencia del amparo.
I.2.3. Resolución
La Resolución 21, de 19 de abril de 2006, cursante de fs. 181 a 182 vta., pronunciada por la Sala Civil Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba, denegó el recurso, bajo estos fundamentos: 1) la OM 1479/94, por la que se aprobó el nuevo perfil transversal de la av. Oquendo y la OM 2822/02, que aprobó el Reglamento Especial para dicha avenida, de cuyo contenido se informó a los vecinos en la sesión de Concejo Municipal de 29 de marzo de 2006, constituyen el respaldo legal de los avisos de inicio de trabajo de ensanche de la av. Oquendo, que se entregaron el 15 de marzo de 2006 a los vecinos; 2) en la actualidad se está cumpliendo una primera fase del proyecto de ampliación, afectando sólo el área que pertenece al Municipio y que es de uso público, no así la propiedad privada, y en caso de tener que afectarse la misma, tendrá que cumplirse lo dispuesto en la ley al respecto; 3) el proyecto aludido se encuentra consignado en el Programa Operativo Anual en el número 18-0007-00.
II. CONCLUSIONES
Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las conclusiones que se señalan seguidamente:
II.1. El Concejo Municipal de Cochabamba, mediante OM 1479/94 (fs. 127 a 128), aprobó el nuevo perfil transversal de la av. Oquendo en 27 metros, con capacidad para dos vías de tres carriles cada una y en sentidos de circulación de norte y sur, instruyendo al Ejecutivo, elaborar el proyecto particularizado en toda la extensión y la reglamentación de edificaciones correspondiente.
II.2. A través de la OM 2822/02 (fs. 129 a 130), dicho Concejo aprobó el Reglamento Especial para la av. Oquendo.
II.3. Mediante nota de 15 de marzo de 2006 (fs. 25), que recibieron los recurrentes conforme ellos mismos sostienen, el Subalcalde de la Comuna Adela Zamudio, Distrito 10, 11 y 12 de Cochabamba y el Jefe de la División Área Técnica, comunicaron al “vecino Av. Oquendo”, que a partir del 1 de abril de 2006, se iniciarían los trabajos de ampliación de la avenida a 27 metros, por lo que pidieron “tomar los recaudos necesarios de manera de subsanar algunas dificultades que se podría presentar”.
II.4. En el informe 498/06, de 17 de abril de 2006 (fs. 124 a 126), el Subalcalde del Distrito 10,11 y 12 y el Jefe de la División Área Técnica, correcurridos, manifestaron al Alcalde Municipal que el proyecto de ampliación de la av. Oquendo se desarrollará en tres fases, y que en la primera no se ha considerado la afectación física de predios privados, sino solamente la reducción de aceras.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los recurrentes señalan que se han vulnerado los derechos a la seguridad jurídica, a la propiedad privada y la garantía del debido proceso, por cuanto han sido notificados con el inicio de obras de ampliación de la av. Oquendo, donde tienen sus viviendas y negocios, sin que exista Ordenanza Municipal que determine la necesidad y utilidad pública para que puedan afectar sus derechos propietarios mediante la expropiación; y que el principio de subsidiariedad no es aplicable al caso al existir medidas de hecho que ponen en riesgo su propiedad privada. Corresponde establecer, en revisión, si en este caso es posible otorgar la tutela impetrada.
III.1. El principio de subsidiariedad del amparo constitucional
El amparo constitucional como garantía constitucional instituida para proteger derechos y garantías fundamentales, está regido por dos principios que hacen a su naturaleza y marcan sus características, siendo uno de ellos el de inmediatez y el otro, el principio de subsidiariedad, tal cual se infiere claramente del art. 19. IV de la CPE que establece: "La autoridad judicial examinará la competencia del funcionario o los actos del particular y, encontrando cierta y efectiva la denuncia, concederá el amparo solicitado siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados...".
Precisando ese entendimiento, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado reglas y subreglas de aplicación general que han sido determinadas por la SC 1337/2003-R, de 15 de septiembre, que señala que esta acción tutelar será improcedente por subsidiariedad cuando:
”(…) 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución” (las negrillas son nuestras); interpretación constitucional que por mandato de las normas previstas por los arts. 4 y 44.I de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) es de carácter vinculante, y obliga a su aplicación.
Respecto de la excepción al principio de subsidiariedad, la SC 0651/2003-R de 13 de mayo, ha establecido que “(…) el principio de subsidiariedad que el orden constitucional informa al recurso de amparo constitucional, cede al principio de inmediatez en los supuestos en que no existan otros medios o recursos idóneos o eficaces para la protección de los derechos o garantías invocados como restringidos, suprimidos o amenazados; esto determina que, en los casos en que el agotamiento de las vías ordinarias existentes se constituya en un obstáculo formal para acceder a la protección con la inmediatez que el caso singular exige, en razón a que la apertura posterior de la tutela resultaría irreparable por tardía; atendiendo al fin de protección de la norma y a la eficacia que reclama todo derecho o garantía fundamental; en tales supuestos no es exigible el agotamiento de las vías ordinarias, abriéndose, consecuentemente la jurisdicción constitucional para otorgar en su caso, la tutela invocada...”.
En ese orden, la SC 0832/2005-R, de 25 de julio, seguida por la SC 1237/2006-R, de 1 de diciembre, manifiestan:
“Dentro de esos supuestos excepcionales, en los que el amparo entra a tutelar de manera directa e inmediata, prescindiendo inclusive de su carácter subsidiario, está la tutela contra acciones o medidas de hecho cometidas por autoridades públicas o por particulares, entendidas éstas como los actos ilegales arbitrarios que desconocen y prescinden de las instancias legales y procedimientos que el ordenamiento jurídico brinda, realizando justicia directa, con abuso del poder que detentan frente al agraviado, actos que resultan ilegítimos por no tener respaldo legal alguno y que por el daño ocasionado y la gravedad de los mismos, merecen la tutela inmediata que brinda el amparo por vulnerar derechos fundamentales” (las negrillas son nuestras).
III.2. El caso ahora estudiado
En el presente asunto, los recurrentes acuden al recurso de amparo constitucional reclamando porque, según expresan, sin que exista ninguna Ordenanza Municipal que autorice la ampliación de la avenida Oquendo, donde tienen sus residencias y negocios, y sin que se haya emitido una Ordenanza para la expropiación de los mismos, han sido notificados con unas cartas en las que se expresa que el 1 de abril de 2006 comenzarán los trabajos de dicha ampliación; y que, al tratarse de vías o acciones de hecho, no es necesario agotar la vía administrativa, debiendo serles concedido el amparo impetrado.
Sin embargo, en primer término cabe dejar claro que, como se tiene evidenciado de la literal que informa el cuaderno de amparo, ya en 1994 se aprobó, por OM 1479/94, el nuevo perfil transversal de la av. Oquendo en 27 metros; luego, a través de la OM 2822/02, se aprobó el Reglamento Especial para la av. Oquendo, de manera que no es cierto que no exista ningún respaldo legal para el inicio de trabajos, por una parte.
Por otra, la entrega de las notas de 15 de marzo de 2006 a los vecinos de dicha avenida, no constituye desde ningún punto de vista “vías o acciones de hecho”, ya que éstas necesariamente comportan un obrar manifiestamente prohibido y lesivo al orden jurídico o a los derechos fundamentales de las personas, tal el caso de poner en ejecución un acto cuando está pendiente algún recurso administrativo de los que impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquel, o cuando se produce el hecho sin haber existido ninguna orden de autoridad competente; es decir que, cuando se habla de “vías de hecho” en general, se está refiriendo a una acción material que alcanza inclusive el uso de la fuerza en algunos casos, que prescinde de las vías legales para imponer un estado de cosas arbitrario y lesivo, lo que no ha acontecido en la especie, toda vez que, al margen de la entrega de las notas mencionadas que no constituye vías de hecho, no ha existido ninguna otra acción por parte de los recurridos que pueda ser calificada de arbitraria e ilegal y que produzca la conculcación de derechos y garantías fundamentales de los recurrentes.
Por ello es que no resulta de aplicación en este caso la excepción al principio de subsidiariedad, ya que no concurren las vías de hecho ni el daño inminente e irreparable que dan lugar, en otros supuestos, a obviar dicho principio. Por consiguiente, al haber recibido las notas de 15 de marzo de 2006, si los recurrentes estimaban que el contenido de las mismas resultaba violatorio de sus derechos e intereses, debieron acudir en reclamo ante el Alcalde Municipal de Cochabamba como autoridad superior a quienes firmaron las misivas, pero no lo hicieron, interponiendo en forma directa la presente acción que, por el fundamento ampliamente expuesto, resulta improcedente.
Es imperioso aclarar a la parte recurrente que la SC 1675/2005-R, que invocan como antecedente para pedir la tutela, no constituye un precedente obligatorio en este caso por la inexistencia de identidad de supuestos fácticos, ya que los hechos que dieron lugar a la concesión del amparo constitucional en ese fallo, tratan de verdaderas y demostradas vías de hecho por parte de autoridades municipales, pues se procedió a la demolición de una parte de un inmueble sin que exista ningún procedimiento administrativo sancionador previo, extremo que difiere totalmente de lo que hoy se ha tratado: la entrega de cartas de comunicación del inicio de obras de ampliación de una avenida, debiendo recordarse que la SC 1360/2003-R, de 18 de septiembre, señaló que: “…si bien es cierto que una Sentencia Constitucional constituye un precedente obligatorio, razón por la que es aplicable a casos futuros análogos; sin embargo, no es menos cierto que para citársela y para emplearse el razonamiento a un caso posterior, debe considerarse no sólo los fundamentos jurídicos de la Sentencia Constitucional, sino que exista analogía e identidad en el conjunto fáctico o hechos concretos que motivaron la protección demandada en esa oportunidad con los hechos expresados en el nuevo caso (…)” (las negrillas son nuestras).
III.3. Legitimación pasiva
La legitimación pasiva “ (…) se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos y aquélla contra quien se dirige la acción (…)” (SC 1349/2001-R, de 20 de diciembre), por lo que para que se viabilice (active) esta acción tutelar, respecto a la legitimación pasiva, “ (…) es ineludible que el recurso sea dirigido contra el sujeto que cometió el acto ilegal o la omisión indebida, es decir el agraviante”. (SC 0325/2001-R, de 16 de diciembre).
En autos, el Alcalde Municipal de Cochabamba, Gonzalo Terceros Rojas, no ha tenido ninguna participación en los actos acusados como ilegales por los recurrentes, pues no se evidencia ninguna orden, instrucción o firma suya que permita identificar su intervención, motivo por el que carece de legitimación pasiva para ser demandado en este recurso, lo que corrobora la improcedencia del mismo.
De todo lo expuesto, se concluye que la Corte de amparo, al haber denegado el amparo, ha evaluado correctamente los datos del proceso y las normas aplicables al mismo; empero, en esta Sentencia deberá ser declarado improcedente al no haberse ingresado al fondo de la problemática de acuerdo a lo dispuesto por la SC 0505/2005-R, de 10 de mayo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts.7 inc. 8) y 102.V de la LTC, con los fundamentos expuestos, en revisión APRUEBA la Resolución 21, de 19 de abril de 2006, cursante de fs. 181 a 182 vta., pronunciada por la Sala Civil Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba; y en consecuencia declara IMPROCEDENTE el recurso.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
PRESIDENTA
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Walter Raña Arana
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano