SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1610/2010-R

Sucre, 15 de octubre de 2010

Expediente:                2008-17451-35-RAC

Distrito:                       La Paz

Magistrado Relator:   Dr. Ernesto Félix Mur

En revisión la Resolución 12/2008 de 12 de febrero, cursante de fs. 44 a 48, pronunciada por el Juez de Partido y de Sentencia de Patacamaya, provincia Aroma del Distrito Judicial de La Paz, en suplencia del Juez de Partido y de Sentencia de Sica Sica, dentro del recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo constitucional, interpuesto por Waldo Honorato Mamani Quispe e Ismael Quisbert Choque, Concejales contra María Elena Fernández Condori, Gladiz Verónica Cuba Huanca, Concejalas suplentes y Graciela Villca Soto, Concejala titular, todos del Municipio de Sapahaqui, provincia Loayza de ese departamento, alegando la vulneración de sus derechos a la “seguridad jurídica”, al trabajo, a ejercer la función pública y al debido proceso, citando al efecto los arts. 7 incs. a), d) y h) ,16.II y IV; y 40.2 de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

Mediante memorial presentado el 22 de enero de 2008, cursante de fs. 14 a 15 vta., subsanado por memorial de 28 de ese mes y año, cursante de fs. 22 a 23, los recurrentes expresan los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

El 5 de diciembre de 2004, fueron democráticamente elegidos Concejales del Municipio de Sapahaqui provincia Loayza del departamento de La Paz, según credencial de la Corte Departamental Electoral, de 7 de enero de 2006, y acta de posesión de 13 de enero de 2005. El 8 de febrero de 2007, en la primera sesión del Concejo Municipal, se emitió la Resolución Municipal 001/2007 mediante la cual fueron designados Presidente y Secretario de dicho Concejo por esa gestión.

El 2 de agosto de 2007, se interrumpió abrupta e ilegalmente sus actividades en el Concejo Municipal por el accionar doloso de las Concejalas suplentes y una titular ahora recurridas, las dos primeras sin estar autorizadas ni facultadas por sus titulares al emitir, la Resolución Municipal HCMS/036/2007, eligiendo nuevamente la Directiva del Concejo Municipal para dicha gestión, como reestructuración nombrando Presidenta a María Elena Fernández Condori y Secretaria a Gladiz Verónica Cuba Huanca, argumentando inasistencia a tres sesiones continuas del Presidente y Secretario, y, que esta determinación había sido asumida en cabildo abierto realizado por la Central Agraria y Comité de Vigilancia de Sapahaqui el 26 de julio de 2007, con la asistencia de más 2000 personas, violando los arts. 14. I y II de la Ley de Municipalidades (LM), viciando de nulidad sus actos al tenor del art. 16.V de la citada Ley.

Existió un accionar al margen del ordenamiento jurídico, lesivo al estado de derecho, además todos los actos perpetrados por dicha reunión de personas y por las que se atribuyeron la competencia del Concejo Municipal, situación implica que sus actos son nulos de pleno derecho, por usurpación de funciones y actuación “improcedimental” (sic) lesiva de los arts. 31 y 228 de la CPEabrg y arts. 11 incs.1), 2) y 3) del la Ley de participación popular (LPP) 90 del Código de Procedimiento Civil (CPC), entre otros.

I.1.2. Derechos, supuestamente vulnerados

Los recurrentes, indican como presuntamente vulnerados, sus derechos a la “seguridad jurídica”, al trabajo, a ejercer la función pública y al debido proceso, citando al efecto los arts. 7 incs. a), d) y h), 16.II. y IV; y 40. 2) de la CPEabrg.

I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio

Interponen el recurso de amparo constitucional contra María Elena Fernández Condori, Gladiz Verónica Cuba Huanca, Concejalas suplentes y Graciela Villca Soto Concejala titular, todas del Municipio de Sapahaqui, provincia Loayza del departamento de La Paz, solicitando se declarare procedente y concedan el recurso, disponiendo que: 1. La preservación de sus derechos; 2. El cese de los actos ilegales y las omisiones indebidas; 3. La restitución inmediata en sus funciones como Concejales Municipales de Sapahaqui como Presidente y Secretario del Concejo Municipal; 4. La nulidad de todos los actos administrativos concretados por las autoridades de facto; 5. Se declare la existencia de responsabilidad de los recurridos y se estime el monto por concepto de daños y perjuicios.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Efectuada la audiencia pública el 12 de febrero de 2008 conforme consta en acta cursante de fs. 41 a 43, en presencia de la parte recurrente asistida por su abogado, la recurrida Maria Elena Fernández Condori sin la asistencia de un abogado y ausentes Graciela Villca Soto, Gladiz Verónica Cuba Huanca y el representante del Ministerio Público, pese a su legal notificación, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso

El abogado de los recurrentes, ratificó en su integridad los fundamentos del recurso y en la prueba adjunta al mismo.

Luego de la intervención de la autoridad recurrida, ante la pregunta del Juez de garantías, respecto a la presentación de su renuncia expresa a sus cargos tanto directivos como de concejales antes de la Resolución 036/2007, alegaron que nunca presentaron la misma y menos autorizaron asumir sus funciones a los suplentes; y sobre si fueron sometidos a proceso administrativo previo, para la convocatoria a los suplentes conforme a la Ley 2028 de 28 de octubre de 1999, respondieron que no existió proceso previo.

I.2.2. Informe de las autoridades recurridas

María Elena Fernández Condori, explicando que la falta de recursos económicos no le permite asumir defensa a través de un profesional abogado, informó que su participación en los actos señalados por los recurrentes fue por presión de las bases, y la Concejala Gabriela Villca Soto, titular, y Gladiz Cuba Huanca, suplente; que sabía que los actos cometidos eran ilegales pero las referidas concejalas amenazaron con agredir a su familia y la ley tendría que determinar si lo que hicieron fue legal o ilegal.

Luego de las preguntas a los recurrentes, el Juez de garantías preguntó a la autoridad recurrida, si las concejalas suplentes, María Elena Fernández y Gladiz Verónica Cuba Huanta, fueron legalmente habilitadas para la sesión de 2 de agosto de 2007, respondió que no podía decirlo.

I.2.3. Resolución

Concluida la audiencia, el Juez de Partido y de Sentencia de Patacamaya, provincia Aroma, en suplencia del Juez de Partido y de Sentencia de Sica Sica ambos del Distrito Judicial de La Paz, constituido en Juez de garantías, dictó la Resolución 12/2008 de 12 de febrero, cursante de fs. 44 a 48, por la que concede el recurso, declarando la nulidad de las actuaciones de las recurridas María Elena Fernández Condori, Gladiz Verónica Cuba Huanca y Graciela Villca Soto, a partir de la Resolución HCMS-036/2007, disponiendo la restitución inmediata de los recurrentes en sus cargos de Presidente y Secretario del Concejo Municipal de Sapahaqui, provincia Loayza del departamento de La Paz, con los siguientes fundamentos: i) No consta renuncia alguna de los recurrentes que justifique una habilitación de las concejalas suplentes, en consecuencia, la sesión de 2 de agosto de 2007, estuvo viciada de nulidad al no estar conformada por Concejalas legalmente habilitadas conforme el art. 16.V de la Ley 2028; ii) El argumento de haber asumido la determinación de reestructurar la Directiva del Concejo Municipal por decisión de un cabildo abierto; realizado por la Central Agraria y el Comité de Vigilancia de Sapahaqui, no alcanza a tomar acciones de hecho contra el organismo legislativo de un Municipio, aún cuando se advierta irregularidades o la comisión de delitos por parte de los Concejales; e iii) Toda acción tendiente a impedir o desconocer las funciones de un Concejal legalmente constituido, implica un acto lesivo de los derechos y garantías constitucionales al trabajo, a la “seguridad jurídica”, al ejercicio de la función pública y al debido proceso.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

El expediente se recibió en el Tribunal Constitucional el 19 de febrero de 2008; sin embargo, ante las renuncias de Magistrados en diciembre de 2007, se paralizo la resolución de causas. Con la reciente designación de nuevas autoridades, por Acuerdo Jurisdiccional 001/2010 de 8 de marzo, el Pleno resolvió el reinicio de los cómputos; en consecuencia, habiéndose procedido al sorteo de la causa el 24 de agosto de 2010, por lo que la presente Resolución es pronunciada dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

Realizada la atenta revisión y compulsa de los antecedentes, se concluye lo siguiente:

II.1.   Waldo Honorato Mamani Quispe e Ismael Quisbert Choque, recurrentes, fueron posesionados el 13 de enero de 2005, como Concejales Titulares del municipio de Sapahaqui, segunda sección de la provincia Loayza del departamento de La Paz (fs. 4 y 6).

II.2.   Por Resolución 001/2007 de 8 de febrero de 2007, del Concejo Municipal de Sapahaqui, fueron designados Presidente y Secretario del Concejo por la gestión 2007 (fs. 7).

II.3.   El 2 de agosto del mismo año, las autoridades recurridas en Resolución Municipal HCMS/036/2007, con los siguientes argumentos: a) La sociedad civil habría observado el trabajo, acciones e informes del Presidente y Secretario del Concejo Municipal y el Alcalde, b) Se habría incumplido el compromiso de realizar una reestructuración de la Directiva del Concejo; c) El cabildo abierto realizado por la Central Agraria y Comité de Vigilancia de Sapahaqui de 26 de julio de 2007, al que asistieron más de 2 000 personas; determinó la sesión ordinaria de reestructuración de dicha Directiva y el desconocimiento en los cargos de Presidente y Secretario de los ahora recurrentes, quienes se negaron a participar de la misma a invitación y garantía plena de los gerentes y de la sociedad civil en general presente en el cabildo; y, d) por la insistencia a tres sesiones continuas de estas autoridades, procedieron a reestructurar la Directiva, resolvieron aprobar la restauración de la Directiva quedando en calidad de Presidenta y Secretaria, María Elena Fernández Condori y Gladiz Verónica Cuba Huanca, respectivamente (fs. 10 a 11).

II.4.   El 3 de agosto de 2007, los recurrentes solicitaron a los Concejales del Municipio de Sapahaqui, la reconsideración y consiguiente nulidad de la Resolución Municipal HCMS/036/2007, argumentando su ilegalidad, y citando al efecto los arts. 16. V de la LM y 31 de la CPEabrg (fs. 17).

II.5.   Mediante nota de 10 de agosto de 2007, recepcionada por Waldo Mamani Quispe, el 14 de ese mes y año, María Elena Fernández Condori como Presidenta del Concejo Municipal, rechaza la reconsideración intentada (fs. 18).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los recurrentes, alegan la vulneración de sus derechos a la “seguridad jurídica”, al trabajo, a ejercer la función pública y al debido proceso, citando al efecto los arts. 7 incs. a), d) y h) 16.II y IV; 40.2 de la CPEabrg, consagrados en los arts. 178.I, seguridad jurídica como principio, 46 y 115.II de la Constitución Política del Estado vigente (CPE), señalando que el 13 de enero de 2005 fueron posesionados como Concejales titulares del Municipio de Sapahaqui, segunda sección de la provincia Loayza del departamento de La Paz y el 8 de febrero de 2007, designados Presidente y Secretario del Concejo por esa gestión; sin embargo, las autoridades recurridas, sin competencia y usurpando las funciones del Concejo Municipal, emitieron la Resolución Municipal HCMS/036/2007 de 2 de agosto, que reestructura la Directiva y designa a María Elena Fernández Condori como Presidenta y a Gladiz Verónica Cuba Huanca, como Secretaria del Concejo Municipal, argumentando irregularidades, inasistencia a tres sesiones continuas y un cabildo abierto con más de 2 000 personas que así lo determinó. En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si los argumentos son evidentes y constituyen actos ilegales lesivos de los derechos fundamentales de los recurrentes, a fin de otorgar o negar la tutela solicitada.

III.1. Sujeción de la actuación del Tribunal Constitucional a la Constitución Política del Estado vigente desde el 7 de febrero de 2009

        

Con carácter previo a ingresar al análisis de la problemática planteada en el presente recurso, y en virtud a que el mismo se presentó y resolvió por el Juez de garantías en vigencia de la Constitución Política del Estado ahora abrogada, y al existir una nueva Ley Fundamental en plena vigencia, es necesario realizar algunas precisiones al respecto.

Las disposiciones de la Constitución Política del Estado, al ser la norma fundamental y fundamentadora de un Estado, son vinculantes para la conformación del sistema jurídico del país; en consecuencia, todas las normas inferiores deben adecuarse a lo prescrito por ella. Ahora bien, la Constitución promulgada y publicada el 7 de febrero de 2009, abrogó icial"entrarla Constitución Política del Estado de 1967 y sus reformas posteriores, determinando a su vez en su disposición final: “Esta Constitución aprobada en referéndum por el pueblo boliviano entrará en vigencia el día de su publicación en la Gaceta Oficial”.

Al respecto, corresponde señalar que la Constitución, al ser reformada o sustituida por una nueva, mantiene su naturaleza jurídica, dado que ontológicamente sigue siendo la norma suprema y fundamental dentro de un Estado, por lo mismo en razón a su exclusiva naturaleza jurídica, su operatividad en el tiempo no es semejante a la de las normas ordinarias; en ese sentido, los preceptos de una Ley Fundamental al entrar en vigencia, deben ser aplicados de forma inmediata, aún en casos pendientes de resolución iniciados con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política que se está aplicando, pues los derechos fundamentales, garantías constitucionales y los principios contenidos en la Constitución Política, adquieren plena e inmediata eficacia al entrar ésta en vigor.

De acuerdo a las consideraciones efectuadas, y conforme al mandato consagrado por el art. 410 de la Constitución Política del Estado vigente (CPE), al ser la Constitución la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y gozar de primacía frente a cualquier otra disposición normativa, toda actuación de este Tribunal a objeto de cumplir el mandato constitucional y las funciones establecidas por los arts. 1 y 7 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) y 4 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público, debe ser afín al nuevo orden constitucional en observancia y coherencia con los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos ratificados por el país y que forman parte del bloque de constitucionalidad. El referido entendimiento está acorde a lo previsto por el art. 6 de la Ley 003, que dispone que, en la labor de resolución y liquidación de causas ingresadas hasta el 6 de febrero de 2009, el Tribunal Constitucional debe hacer prevalecer la primacía de la Constitución Política del Estado vigente.

Dentro de ese marco y considerando que la presente Sentencia es pronunciada en vigencia de la nueva Ley Suprema, se resuelve el caso concreto a la luz de las normas constitucionales actuales, sin dejar de mencionar las invocadas por el recurrente al momento de plantear el recurso.

III.2. Términos en la presente acción tutelar

 

Con relación a los sujetos que intervienen en la acción, el cambio en cuanto a la dimensión procesal de esta garantía, tiene incidencia directa en la terminología a utilizarse en cuanto a las partes procesales involucradas en las causas a ser resueltas, en ese contexto, la norma constitucional abrogada denominaba a las partes intervinientes, recurrente (s) y autoridad (es) recurrida (s), terminología que en la nueva dimensión procesal de esta garantía debe cambiar, motivo por el cual, la parte que hubo activado la tutela en vigencia de la anterior constitución, y la causa será resuelta por el Tribunal Constitucional en el marco del art. 4 de la Ley 003, deberá ser denominada “accionante”, aclarando su carácter inicial de recurrente. Por su parte, la autoridad contra la cual se activó este mecanismo procesal-constitucional, deberá ser denominada “autoridad demandada”; en caso de tratarse de persona individual o colectiva será “demandada (o)”, términos que se enmarcan a la nueva dimensión procesal de la acción de amparo constitucional.

En cuanto a la terminología utilizada en la parte dispositiva, en mérito a la configuración procesal prevista por el art. 129.IV de la CPE y a efectos de guardar coherencia en caso de otorgar la tutela se utilizará el término “conceder”, caso contrario “denegar” la tutela. Al respecto, cabe acoger la aclaración efectuada en la SC 0071/2010-R de 3 de mayo, en cuanto a la denegatoria del recurso sin ingresar al análisis de la problemática de fondo, cuando establece: “No obstante, en resguardo de la previsión constitucional y a objeto de guardar armonía y no generar confusión con el uso de la terminología propia de la fase de admisión, corresponde en estos casos, 'denegar' la tutela solicitada con la aclaración de que: 'no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada', dado que en estos casos el accionante puede nuevamente interponer la acción tutelar, siempre y cuando, cumpla con los requisitos de admisibilidad”.

III.3. La nulidad por falta de competencia o usurpación de funciones - recurso directo de nulidad

El análisis previo que el juez o tribunal de garantías realiza, al disponer la admisión de la acción de amparo constitucional, y con ella aperturar el procedimiento en la jurisdicción constitucional, debe ser integral, considerando tanto las normas de la Constitución Política del Estado, Ley del Tribunal Constitucional y el desarrollo de la doctrina o jurisprudencia constitucional, en observancia del carácter vinculante de dichas resoluciones previsto en el art. 203 de la CPE. Las causales de improcedencia in limine de la acción tutelar previstas en el art. 96 de la LTC, se hallan desarrolladas en la jurisprudencia constitucional que a su vez precisa las sub reglas entre las cuales, cuando a través de esta acción tutelar - en base al art. 31 de la CPEabrg - se pretenda la nulidad de resoluciones o actos por falta, pérdida o usurpación de competencias.

Así en los casos en que en una acción de amparo constitucional se pretenda impugnar la falta o usurpación de competencia de una autoridad sea judicial o administrativa, como en el presente en el ámbito de concejos municipales, la SC 0099/2010-R de 10 de mayo, ha modulado los alcances de la SC 0585/2005-R de 31 de mayo, indicando que: "…usurpación de funciones que no estén mencionadas por ley, ejercicio de potestad administrativa que no emane de la ley, resoluciones judiciales emitidas en ejercicio de jurisdicción que no emane de la ley o pronunciadas por autoridad jurisdiccional suspendida en el ejercicio de sus funciones o que hubieren cesado en las mismas; se encuentran resguardados específicamente por el recurso directo de nulidad".

En ese contexto, con el argumento expuesto mediante la presente acción tutelar, los accionantes tenían expedita la vía para interponer recurso directo de nulidad, si así lo consideraban necesario, no siendo la acción de amparo el medio idóneo para pedir la nulidad de resoluciones por falta de competencia o usurpación de funciones, situación que imposibilita el ingresar al análisis de fondo de la problemática formulada.

Este razonamiento ha sido reiterado en la SC 0203/2010 de 24 de mayo.

III.4. Análisis del caso concreto

De la lectura y análisis de la demanda, se infiere que los accionantes denuncian la reestructuración de la Directiva del Concejo Municipal de Sapahaqui, provincia Loayza del departamento de La Paz, por parte de las autoridades demandadas, usurpando las funciones del Concejo Municipal, argumentando la nulidad de pleno derecho de la Resolución Municipal HCMS/36/2007 de 2 de agosto ahora impugnada, precisamente por haber sido emitida por las autoridades demandadas atribuyéndose una competencia que no tienen y en consecuencia solicitan, entre otros, la declaratoria de nulidad y la restitución inmediata en sus funciones como Concejales Municipales de Sapahaqui en calidad de Presidente y Secretario del Concejo Municipal; refiere inclusive al art. 31 de la CPEabrg, indicando que la Resolución Municipal antes mencionada, fue emitida sin competencia, usurpando las funciones del Concejo Municipal.

Por otra parte, en la vía de la reconsideración, como medio de impugnación, también hicieron referencia a la nulidad de la resolución de reestructuración citando los arts. 16.V de la LM y 31 de la CPEabrg.

Así formulada la problemática mediante la presente acción tutelar, correspondía ser dilucidada a través del recurso directo de nulidad previsto en los arts. 202.12 de la CPE; 120.6 de la CPEabrg; y 7 inc. 6) y 80 y ss de la LTC, que era el medio idóneo para conocer y resolver la falta de competencia extrañada por los accionantes, considerando que procede contra todo acto o resolución que se considere emitido usurpando funciones que no le competen, contra los actos de quien ejerza jurisdicción o potestad que no emane de la ley y contra los realizados por autoridad judicial que esté suspendida o hubiese cesado en sus funciones y no a través de la acción de amparo constitucional.

Por los fundamentos expuestos, el Juez de garantías, al haber “concedido” el recurso, ahora acción de amparo, efectuó una incorrecta compulsa del contenido del recurso y desarrolló el procedimiento constitucional, cuando no existía esta posibilidad.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 4 y 6 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público; 7 inc. 8) y 102.V de la LTC, en revisión, resuelve REVOCAR la Resolución 12/2008 de 12 de febrero, cursante de fs. 44 a 48, pronunciada por el Juez de Partido y de Sentencia de Patacamaya, provincia Aroma del Distrito Judicial de La Paz, en suplencia del Juez de Partido y de Sentencia de Sica Sica, la misma, salvando los efectos de la concesión de la tutela dispuesta por el Juez de garantías; y en consecuencia, DENIEGA la tutela solicitada, aclarando que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

No interviene el Presidente, Dr. Juan Lanchipa Ponce, por haber conocido el asunto.

Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez

DECANO

Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés

MAGISTRADO