SENTENCIA CONSTITUCIONAL 2354/2010-R

                Sucre, 19 de noviembre de 2010

Expediente:             2008-18594-38-RAC

Distrito:                     La Paz

Magistrado Relator: Dr.  Marco Antonio Baldivieso Jinés

En  revisión  la  Resolución 688/08, de 25 de septiembre de 2008, cursante de fs. 240 a 242, pronunciada por la Sala Penal Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo constitucional, interpuesto por Lidia Simona Tarquino, Jorge Miguel Reyes Araníbar, Rosemery Peralta Gonzáles, Ana Olga Cosme de Carrillo, Beatriz Rodríguez Trujillo, Julio Crispín Arias y Mercedes León Aguilar contra Susana Rivero Guzmán, Ex Ministra de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente; Carlos Romero Bonifaz, Ministro de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente; Jerónimo Meneses Mollo, Vice Ministro de la Hoja de Coca y Desarrollo Integral; y, Luis Cutipa Salva, Director General de la Hoja de Coca e Industrialización alegando la vulneración de sus derechos fundamentales a la “seguridad jurídica”, al trabajo y a la petición, citando al efecto el art. 7 incs. a), d) y h) de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

Los recurrentes, en el memorial presentado el 19 de agosto de 2008, cursante de fs. 113 a 117, manifiestan que desde el 2002 contaban con licencia de comercialización de la hoja de coca conforme a las leyes que regulan la materia; por ello, a debido a que el Viceministerio de la Hoja de Coca y Desarrollo Integral emitió la Resolución Administrativa (RA) 174/2007 denominada “Convocatoria a Renovación de Licencias de Comercialización de Hoja de Coca”, en su condición de comerciantes detallistas iniciaron dicho trámite en la ciudad de La Paz cumpliendo todos los requisitos exigidos en el nuevo Reglamento de Circulación y Comercialización de la Hoja de Coca en su Estado Natural, aprobado por Resolución Ministerial 112, de 16 de junio de 2006. Esto, después de que se firmaron dos Actas de Entendimiento (de 8 de febrero y 13 de febrero de 2008) entre el Ministerio de Defensa Social, Viceministerio de Movimientos Sociales, la Dirección General de la Coca e Industrialización (DIGCOIN) y la Federación Nacional de Comerciantes de Hoja de Coca al Detalle de Bolivia y nueve representantes departamentales, convenios en los que el Gobierno Nacional se comprometió a renovar sus licencias de comercialización; sin embargo, funcionarios subalternos de las autoridades demandadas comenzaron a obstaculizar el otorgamiento de la renovación correspondiente, motivo por el cual realizaron todas las gestiones respectivas ante las autoridades de Gobierno y de esta manera lograron la intervención incluso de la Defensoría del Pueblo, instancia que realizó varias gestiones para resolver la renovación de sus licencias.

Señalan que no obstante existir dichos Convenios, de un total de 158 afectados con el trámite de renovación de licencias, las autoridades demandadas, especialmente el Director General de Coca e Industrialización concedieron licencia de renovación a la totalidad de los comercializadores con excepción a ellos, sin que exista un criterio razonable para su exclusión, debido a que nunca fueron objeto de observación o proceso administrativo alguno. A raíz de ello, dirigieron los reclamos correspondientes al Director General de Coca e Industrialización, al Viceministerio de la Coca y Desarrollo Integral y a la Ministra de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente, pidiendo se cumplan los Convenios suscritos, sin que hubiesen recibido respuesta a su petición, habiendo incluso vencido el plazo por esa inactividad.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Señalan como vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad jurídica, al trabajo y a la petición, citando al efecto el art. 7 incs. a), d) y h) CPEabrg.

I.1.3.  Autoridades  recurridas  y petitorio

El recurso se interpuso contra Susana Rivero Guzmán, Ex Ministra de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente; Carlos Romero Bonifaz, Ministro de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente; Jerónimo Meneses Mollo, Vice Ministro de la Hoja de Coca y Desarrollo Integral; y, Luis Cutipa Salva, Director General de la Hoja de Coca e Industrialización, solicitando se conceda la tutela en su favor y se ordene que las autoridades recurridas, especialmente el Director General de Hoja de Coca e Industrialización, cumplan con lo determinado en el acta de entendimiento de 13 de febrero de 2008 (punto 2); y, en consecuencia, atienda de inmediato su solicitud de otorgamiento de las licencias de renovación para la comercialización de la hoja de coca, a fin de  que  puedan ejercer su derecho al trabajo y al comercio en condiciones lícitas.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Efectuada la audiencia pública el 25 de septiembre de 2008, según consta en el acta cursante de fs. 232 a 239 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso

El abogado de los accionantes ratificó la demanda presentada y ampliándola subrayó que: a) Sus patrocinados nunca fueron objeto de sanción o procesamiento administrativo por la Federación Nacional de Comerciantes de Hoja de Coca al Detalle, por ello no entienden cuál fue la razón que motivó a los demandados para el rechazo de la renovación de su licencia, con mayor razón si éstos guardaron absoluto silencio al respecto; b) A la fecha de interposición del amparo, se encontraban con más de cinco meses de estar sin trabajo; y, c) Su derecho de petición fue vulnerado en razón a que no se cumplió los Convenios arriba mencionados, que tienen fuerza legal.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Las autoridades demandadas por su turno señalaron lo siguiente:

Jorge Harold Senzano Arze, en su condición de Jefe de la Unidad Jurídica de la Dirección General de la Hoja de Coca e Industrialización, representando legalmente al Director General de la Hoja de Coca e Industrialización, en su informe presentado cursante de fs. 201 a  209, solicitó se declare improcedente o en su caso se deniegue la acción, señalando lo siguiente: 1) Mediante Resolución Administrativa 174 de 17 de diciembre de 2007, el Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral y el Director General de la Hoja de Coca e Industrialización convocaron, en cumplimiento de los arts. 14 y 16 del Reglamento de Circulación y Comercialización de la Hoja de Coca en su Estado Natural, a la renovación de las licencias de comercialización de hoja de coca a los comerciantes detallistas a partir del 3 de enero de 2008 hasta el 30 de abril del mismo año, plazo que fue ampliado a través de la RA 53 de 14 de abril de 2008, hasta el 9 de mayo de 2008, a solicitud de los dirigentes e incluso de los ahora accionantes; 2) Algunos de los documentos requeridos para la concesión de licencia de comercialización fueron obtenidos el 2002 por los accionantes en forma fraudulenta, conforme confesó Ana Olga Cosme de Carrillo, contraviniendo lo señalado en la Resolución Ministerial 112/06 de 16 de junio de 2006; 3) Los representantes de la Asociación Departamental de Productores de Coca (ADEPCOCA) mediante nota Cite 01/08 de 7 de enero de 2008, dirigida al Viceministro de Coca y Desarrollo Integral y al Director General de la Hoja de Coca e Industrialización, solicitaron se excluya de la renovación de licencias de comercialización a todos los nominados en la lista adjunta, encontrándose entre ellos, los ahora recurrentes, con el argumento de que jamás fueron productores de hoja de coca y que son personas desconocidas para las comunidades a las que aseveran pertenecer a través de los certificados presentados en la gestión 2002, que obtuvieron con documentos falsos; 4) De igual forma, los representantes del Consejo de Federaciones Campesinas de los Yungas, mediante cite COFECAY 35/08 de 7 de enero de 2008, dirigida al Viceministro de Coca y Desarrollo Integral, solicitaron se excluya de la renovación de licencias de comercialización a todos los nominados en la lista adjunta, donde también estaban los ahora recurrentes, con iguales motivos que la nota de ADEPCOCA; 5) Los términos de las actas de entendimiento de 8 y 13 de febrero de 2008, suscritas conforme lo dispuesto por el art. 20 inc. b) del Reglamento de Circulación y Comercialización de la Hoja de Coca en su Estado Natural, aprobado por Resolución Ministerial 112/06, de 16 de junio de 2006, pretendieron materializar dicha norma que prohíbe la extensión de licencias de comercialización a más de un miembro de cada familia con la salvedad de ambos cónyuges, todo esto debido a los innumerables clanes familiares que acaparan el comercio de hoja de coca; siendo este el motivo por el cual no se les otorgó la renovación de su licencia de funcionamiento; es decir, estos convenios en ninguna parte señalan obligación alguna del Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente o del Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral o a la Dirección General de la Hoja de Coca a renovar obligatoriamente las licencias de comercialización; 6) La RA 53 de 14 de abril de 2008, que amplió el plazo para la renovación de licencias hasta el 9 de mayo de 2008, dio la oportunidad a los “falsos productores” cuyos nombres se hallaban en las notas enviadas pro ADEPCOCA Y COFECAY, para que acrediten de forma fehaciente su documentación; 7) No obstante, los ahora recurrentes  presentaron sus solicitudes de renovación de licencia de comercialización, las que una vez analizadas a través de numerosos informes legales, fueron rechazadas, por cuanto se constató que tenían la calidad de falsos productores, habiendo obtenido fraudulentamente sus licencias el año 2002; es decir, con el uso de certificaciones de productores de hoja de coca falsas, sin ser productores de la hoja ni poseer en realidad plantaciones; por lo que no se vulneró su derecho fundamental al trabajo, por cuanto todos los que quieran trabajar en ese rubro tienen que cumplir la Resolución Ministerial 112/06, antes citada; 8) Los accionantes no obtuvieron la licencia de renovación de funcionamiento, por cuanto, omitieron presentar el Certificado de Antecedentes de Comercialización de Sistemas de DIGCOIN, exigido por el art. 4º de la RA 174 de 17 de diciembre de 2007 y por haber incumplido con la Resolución 053 de 14 de abril de 2008 y por tener la calidad de falsos productores; y, 9) Finalmente, contra la Resolución DIGCOIN 748/08 de 8 de julio, notificada a los recurrentes el 24 del mismo mes, que determinó rechazar su solicitud de renovación de licencias, no interpusieron ningún recurso legal, por lo que el amparo constitucional debe ser declarado improcedente, dado su carácter subsidiario.

 

Por su parte, Julio César Beyer Pacheco, en su condición de Jefe de la Unidad de Gestión Jurídica del Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente, en representación del Ministro de ese Portafolio de Estado, en su informe cursante de fs. 217 a 223 vta., replicó todos los argumentos esgrimidos por el Director General de la Hoja de Coca e Industrialización, conforme se puede advertir de ambos informes y solicitó se declare improcedente o deniegue el recurso interpuesto, con costas. De otro lado, recalcó que las licencias de Comercialización de la Hoja de Coca las otorga la Dirección General de la Hoja de Coca e Industrialización, dependiente del Viceminiserio de Coca y Desarrollo Integral y no así la Máxima Autoridad Ejecutiva de este Portafolio de Estado; por lo que, la entonces Ministra de dicha cartera y mucho menos el actual Ministro tramitaron o intervinieron en las solicitudes de renovación de licencias de comercialización de la hoja de coca extrañadas.

A su vez, Enrique Fernando Cortez Araníbar, en su condición de Jefe de la Unidad Jurídica del Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral, en representanción legal del Viceministro de ese portafolio de Estado, en su informe cursante de fs. 224 a 231, solicitó la improcedencia o denegatoria del recurso y la imposición de costas, con argumentos iguales que el Director General de la Hoja de Coca e Industrialización.

I.2.3. Resolución

Concluida la audiencia, el Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 688/08, de 25 de septiembre de 2008, concediendo la tutela en contra de Luis Cutipa Salva, Director General de la Hoja de Coca e Industrialización y Jerónimo Meneses Mollo, Viceministro de Coca y Desarrollo Integral; y en consecuencia, dispuso dejar sin efecto la Resolución No. 748/08 de 8 de julio de 2008, debiendo dictar una nueva Resolución con los fundamentos de derecho señalados en la presente Sentencia, además de la compulsa de los elementos literales que constan en antecedentes. Asimismo, declaró improcedente el recurso con relación al actual Ministro de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente y la ex Ministra Susana Rivero Guzmán; con los siguientes argumentos: i) Las autoridades demandas no han demostrado, en ninguno de los documentos adjuntados, cuál fue la razón para excluir de la renovación de la licencia de comercialización de la hoja de coca a los ahora accionantes; puesto que el argumento de que sólo los productores de coca tienen derecho de comercialización, no es evidente, puesto que han admitido que los detallistas tienen también ese derecho, conforme se advierte las actas de entendimiento, de cuyo contenido se extrae que cuando se firmó las mismas se consideró la situación de los detallistas y no se hizo objeción alguna; ii) Dichas actas de entendimiento no han sido dejadas sin efecto y están firmadas por el Viceministro de la Hoja de Coca, el Director General de la Hoja de Coca y los ejecutivos de las organizaciones laborales sindicales de la comercialización de la coca; iii) De la Resolución 748/08, de 8 de junio, se advierte que el Director General de la Hoja de Coca ha excluido sin justificativo a los accionantes de la licencia de renovación, por cuanto no contiene un argumento que justifique el rechazo, simplemente se refiere a los informes cuyos contenidos no ejercen prioridad, son opiniones de los asesores jurídicos, sin tener en cuenta que quien tenía que resolver el problema era dicha autoridad; iv) La notificación con dicha Resolución a los recurrentes realizada el 24 de julio de 2008, adolece de formalidades esenciales, puesto que fue practicada en la oficina de la Secretaría del Despacho de la Dirección General, defecto que inhabilitó la interposición de los recursos administrativos (revocatoria y jerárquico) previstos por ley, con mayor razón si se ha demostrado que se señaló domicilio en su oportunidad, mediante memorial de 13 de junio de 2008 dirigido a DIGCOIN; por lo mismo, no es aplicable el principio de subsidiariedad; v) La falta de fundamentación de la Resolución 748/08 y la ilegal notificación con la misma a los, configuran actuaciones irregulares e ilegales por parte de la Dirección General de la Hoja de Coca e Industrialización, vulnerando los derechos y garantías constitucionales de los mismos al debido proceso, a la seguridad jurídica y al trabajo; y, vi)  Con relación al Ministro de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente y la ex Ministra Susana Rivero Guzmán, no se evidencia que sus actuaciones hayan vulnerado derechos y garantías constitucionales de los accionantes, puesto que estas autoridades no firmaron los convenios o actas de entendimiento y tampoco participaron en el procedimiento que rechazó la solicitud de los recurrentes, por lo que el recurso es improcedente con relación a ellos.

I.3. Trámite Procesal en el Tribunal Constitucional

Ante la renuncia de los Magistrados del Tribunal Constitucional, las causas en trámite quedaron paralizadas. Al haberse designado a las nuevas autoridades y reiniciado las labores, por Acuerdo Jurisdiccional 001/2010 de 8 de marzo, se produjo el sorteo de la presente causa el 28 de septiembre, por lo que la presente Resolución se pronuncia dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1. Según Acta de Entendimiento, de 8 de febrero de 2008 (fs. 6), suscrita por el Viceministro de Coca y Desarrollo Integral, el Director General de Coca e Industrialización, el Ejecutivo Nacional de la Federación Nacional por cuenta propia y el Ejecutivo de la Federación Nacional de Detallistas, en interpretación del art. “20 inc. b)” (art. 20. II. Inc. b) del “Reglamento de Circulación y Comercialización de la Hoja de Coca en su Estado Natural”, acordaron lo siguiente:

“Primero.- La Dirección General de Coca e Industrialización ratifica la renovación de las licencias de comercialización a ambos cónyuges en mérito a la unidad familiar; Segundo.- La DIGCOIN renovará licencias de comercialización de los hijos/hijas que acrediten contar con una familia propia e independiente, lo cual se demostrará con el certificado de matrimonio y/o certificado de nacimiento de los hijos y además registro domiciliario y registro de puesto de venta distinto; Tercero.- La DIGCOIN renovará licencias de comercialización de hermanos/hermanas que acrediten contar con una familia propia e independiente, lo cual se demostrará con el certificado de matrimonio y/o certificado de nacimiento de los hijos y además registro domiciliario y registro de puesto de venta distinto; Cuarto.-La DIGCOIN, se compromete a respetar las licencias producto de transferencias que serán justificadas con el certificado respectivo emitido por DIGCOIN; Quinto.-La DIGCOIN renovará licencias de comercialización de las madres solteras quienes deberán adjuntar certificado de nacimiento de los hijos, registro domiciliario y registro de puesto de venta distinto” (sic).  

II.2. Conforme el Acta de Entendimiento, de 13 de febrero de 2008(fs. 7), suscrito en las oficinas del Defensor del Pueblo, por el Ministro de Gobierno, Viceministro de Coca y Desarrollo Integral, Viceministro de Defensa Social, Viceministro de Coordinación de Movimientos Sociales, DIGCOIN y la Federación Nacional de Comerciantes de Hoja de Coca al Detalle de Bolivia junto a sus nueve representantes departamentales, con la colaboración de la Asamblea Permanente de Derechos Humanos de La Paz y el Defensor del Pueblo en su calidad de facilitador y mediador, acordaron lo siguiente: 1) Ratificar la totalidad del Convenio de 8 de febrero de 2008, modificando el punto quinto de la siguiente forma: En lugar de “madres solteras” queda la redacción “madres solteras y padres solteros”; 2) El Gobierno Nacional ratificó su compromiso de “renovar” las licencias de comercialización a todos los que posean actualmente una licencia reconocida y en plena vigencia por la Federación de Detallistas y registrada por la DIGCOIN cumpliendo las disposiciones del Reglamento de comercialización y su art. 16 y demás normas vigentes; 3) La Federación Nacional de Detallistas ratifica su compromiso y disposición de adherirse al Reglamento de Circulación y Comercialización de la Hoja de Coca en Estado Natural, como medida de lucha contra el narcotráfico que conduce el Gobierno Nacional, coadyuvando en la descalificación o retiro definitivo de su carácter de “Comerciante Detallista” a todo aquél comerciante que sea denunciado y verificado de proveer con su producto para actividades ilícitas, garantizando el debido proceso; y, 4) La Federación Nacional de Detallistas y organizaciones sociales, se comprometen a retirar las medidas de presión ejercidas y a trabajar mancomunadamente con el Gobierno Nacional por los fines del presente acta de entendimiento. 

II.3.  Por Resolución DIGCOIN  748/08 de 8 de julio, el Director de esa repartición  resolvió rechazar las solicitudes de continuidad en la venta de hoja de coca presentadas por Mercedes León Aguilar, Lidia Simona Tarquino, Jorge Miguel Reyes Araníbar, Rosmery Peralta Gonzáles, Ana Olga Cosme de Carrillo, Beatriz Rodríguez Trujillo, Julio Crispín Arias -ahora recurrentes-, con el argumento de que dichas solicitudes de renovación de licencia de comercialización merecieron respuesta en los Informes Legales Nos. 114/08, 1146/08, 1137/08, 1152/08, 1142/08, 1145/08, 1143/08 y notas CITE DIR. GRAL  Nos. 816/08, 819/08, 817/08, 842/08, 818/08, 820/08 y 815/08, documentos a través de los cuales se rechazó la petición impetrada por tener la calidad de falsos productores, habiendo obtenido licencias de comercialización de hoja de coca con el uso de certificaciones de productores de hoja de coca sin poseer en realidad plantaciones de la citada hoja (fs. 166 a 167).

II.4. Con la Resolución DIGCOIN 748/08 de 8 de julio, se notificó a los recurrentes el 24 de julio en la Secretaría de dicha entidad (fs. 163). Consta en obrados que los recurrentes, dentro del procedimiento de renovación adjuntaron documentos, como certificaciones del Gobierno Municipal, registros domiciliarios expedidos por la Policía Nacional, donde claramente se advierte el domicilio real  de los accionantes e incluso la dirección de sus puestos de venta (fs. 28, 29, 35, 36, 39, 40, 42, 47, 48, 49, 51, 57, 59, 60, 61, 70, 71, 72, 76, 79, 82, 83, 88, 89,  93, 100, 102 y 104).

II.5 Los representantes de la Asociación Departamental de Productores de Coca (ADEPCOCA), mediante nota 01/08 de 7 de enero de 2008, dirigida al Viceministro de Coca y Desarrollo Integral y al Director General de la Hoja de Coca e Industrialización, solicitaron se excluya de la renovación de licencias de comercialización a todos los nominados en la lista adjunta, encontrándose entre ellos recurrentes, con el argumento de que jamás fueron productores de hoja de coca (fs. 188 y 190 a 193).

II.6 De igual manera, los representantes del Consejo de Federaciones Campesinas de los Yungas, mediante cite COFECAY 35/08 de 7 de enero de 2008, dirigida al Viceministro de Coca y Desarrollo Integral, también solicitaron se excluya de la renovación de licencias de comercialización a todos los nominados en la lista adjunta, donde también están consignados los nombres de los recurrentes, con iguales motivos que la nota de ADEPCOCA (fs. 189 y 190 a 193). En ambos casos se adjunta una  lista bajo el título de “Nómina de falsos productores detallistas chutos del 2002 para que se depuren”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes, alegan que las autoridades demandadas, lesionaron sus derechos fundamentales a la seguridad jurídica, al trabajo y a la petición, pues a pesar de existir dos actas de entendimiento suscritas por dichas autoridades, donde el Gobierno se comprometió a renovar sus licencias de comercialización en su condición de comerciantes de hoja de coca “al Detalle”, luego, sin razón legal alguna rechazaron sus solicitudes. Corresponde analizar, en revisión, si tales aseveraciones son ciertas, y si dan lugar o no a otorgar la tutela invocada.

III.1. Consideraciones sobre la aplicación de la Constitución Política del

Estado vigente

El presente amparo constitucional fue presentado y resuelto por el Tribunal de garantías en vigencia de la Ley Fundamental abrogada, por lo que es pertinente determinar, antes de analizar la resolución venida en revisión, qué norma constitucional se aplicará: La Constitución Política del Estado abrogada o la vigente.

En ese sentido, conforme a los fundamentos desarrollados en la                  SC 0006/2010-R de 6 abril, partiendo del principio pro hómine, contenido en los arts. 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, 13.IV y 256 de la Constitución vigente, el juzgador debe aplicar aquellas normas que resulten más favorables para la persona, para su libertad y sus derechos, así como interpretar esas normas en sentido más amplio.

En similar sentido, de acuerdo al principio de interpretación progresiva, entre varias interpretaciones de la norma, debe optarse por aquélla que limite en menor medida el derecho o garantía que se denuncia como vulnerado; es decir, se debe optar por la interpretación más extensiva en cuanto al reconocimiento de derechos y una interpretación más restringida cuando se establezcan límites al ejercicio de los mismos.

Conforme a dichos principios, este Tribunal, para la aplicación de las normas constitucionales, da preferencia en su aplicación a aquella que resulte más favorable, por lo que, de acuerdo al caso revisado, se invoca la retroactividad de la Constitución vigente o la ultractividad de la Constitución abrogada, buscando la concreción del principio pro homine.

III.2. Términos procesales en la acción de amparo constitucional

La Constitución Política del Estado dentro de las acciones de defensa de derechos fundamentales, en el art. 128 prevé la acción de amparo constitucional, en cuyo procedimiento en el art. 129.III, establece que: “La autoridad o persona demandada, será citada en la forma prevista para la acción de libertad…”, luego en el parágrafo IV añade que: “La resolución final se pronunciará en audiencia pública inmediatamente recibida la información de la autoridad o persona demandada y, a falta de ésta, lo hará sobre la base de la prueba que ofrezca la persona accionante. La autoridad judicial examinará la competencia de la servidora pública o del servidor público o de la persona demandada, y en caso de encontrar cierta y efectiva la demanda, concederá el amparo solicitado…”.

Por su parte, la Ley del Tribunal Constitucional si bien en el art. 97.I y II refiriéndose a la personería de quien interpone esta acción tutelar lo señala como “recurrente”, y contra quien se dirige lo denomina parte “recurrida”; empero, es coincidente en lo referente a la forma de resolución, cuando en el art. 102.I establece que: “La resolución concederá o denegará el amparo…”.

En consecuencia, la terminología a utilizarse para referirse a la persona que interpone esta acción tutelar será “accionante”, y con relación a la autoridad o persona contra quien se dirige esta acción corresponderá el término “demandado (a)”. De igual manera, en cuanto a la terminología con referencia a la parte dispositiva, en caso de otorgar la tutela se utilizará el término “conceder” y en caso contrario “denegar” la tutela.

En los casos en que no se ingresa al análisis de fondo, cabe señalar que si bien de conformidad a lo establecido por la SC 0505/2005-R de 10 de mayo y       AC 0107/2006-RCA de 7 de abril, la Comisión de Admisión revisa las acciones de amparo que hubiesen sido declaradas “improcedentes” o “rechazadas” por los tribunales de garantías, existen casos en los que pese a ser admitida la acción tutelar, haberse llevado a cabo la audiencia y emitido resolución, una vez elevada la causa, en revisión ante este Tribunal, en forma posterior al sorteo, el Pleno advierte que no es posible ingresar al análisis de fondo, sea por una de las causales previstas por el art. 96 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), incumplimiento evidente al principio de subsidiariedad, extemporaneidad de la acción, u otro motivo, como el incumplimiento de los requisitos de admisión previstos por el art. 97 de la LTC. Al respecto, este Tribunal en las SSCC 0494/2001-R y 0652/2004-R, entre otras, hasta la SC 0820/2007-R inclusive; indicó que en estos casos corresponde declarar “improcedente” el recurso.

No obstante, en resguardo de la previsión constitucional y a objeto de guardar armonía y no generar confusión con el uso de la terminología propia de la fase de admisión, corresponde en estos casos, “denegar” la tutela solicitada con la aclaración de que: “no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada”, dado que en estos casos el accionante puede nuevamente interponer la acción tutelar, siempre y cuando, cumpla con los requisitos de admisibilidad.

III.3. Sobre el derecho al debido proceso

Considerando los criterios de la doctrina, en su jurisprudencia previa este Tribunal ha señalado que el debido proceso consiste en "el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (…) comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos" (SSCC 418/00-R, 1276/2001-R y 119/2003-R, entre otras).

La trascendencia del debido proceso se encuentra en su íntima vinculación con la realización del valor justicia en el procedimiento, así lo ha entendido este Tribunal cuando en la SC 0999/2003-R de 16 de julio señalo que: “La importancia del debido proceso esta ligada a la búsqueda del orden justo. No es solamente poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento sino buscar un proceso justo, para lo cual hay que respetar los principios procesales de publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba; los derechos fundamentales como el derecho a la defensa, a la igualdad, etc., derechos que por su carácter fundamental no pueden ser ignorados ni obviados bajo ningún justificativo o excusa por autoridad alguna, pues dichos mandatos constitucionales son la base de las normas adjetivas procesales en nuestro ordenamiento jurídico, por ello los tribunales y jueces que administran justicia, entre sus obligaciones, tienen el deber de cuidar que los juicios se lleven sin vicios de nulidad, como también el de tomar medidas que aseguren la igualdad efectiva de las partes” (las negrillas son nuestras).

    En similar sentido se ha pronunciado la jurisprudencia reciente en las SSCC 0086/2010-R y 0223/2010-R, entre otras.

En el ámbito normativo, el debido proceso se manifiesta en una triple dimensión, pues por una parte, se encuentra reconocido como un derecho humano por instrumentos internacionales en la materia como el Pacto de San José de Costa Rica (art. 8) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 14), que conforme al art. 410.II de la CPE forman parte del bloque de constitucionalidad, y también se establece como un derecho en el art. 115 parágrafo II; al mismo tiempo, a nivel constitucional, se le reconoce como derecho fundamental y como garantía jurisdiccional, configuración jurídica contemplada ya por el art. 16 de la CPEabrg, que se ha mantenido y precisado en el art. 117.I de la CPE que dispone: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso”. 

En consonancia con los tratados internacionales citados, a través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra si mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; la garantía del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones (SSCC 082/2001-R, 0157/2001-R, 0798/2001-R, 0925/2001-R, 1028/2001-R, 1009/2003-R, 1797/2003-R, 0101/2004-R, 0663/2004-R, 022/2006-R, entre otras); sin embargo, esta lista en el marco del principio de progresividad no es limitativa, sino más bien enunciativa, pues a ella se agregan otros elementos que hacen al debido proceso como garantía general y que derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de este como medio para asegurar la realización del valor justicia, en ese sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva OC-16/99 de 1 de octubre de 1999, ha manifestado: “En opinión de esta Corte, para que exista “debido proceso legal” es preciso que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros justiciables.  Al efecto, es útil recordar que el proceso es un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia.  A ese fin atiende el conjunto de actos de diversas características generalmente reunidos bajo el concepto de debido proceso legal.  El desarrollo histórico del proceso, consecuente con la protección del individuo y la realización de la justicia, ha traído consigo la incorporación de nuevos derechos procesales. (…) Es así como se ha establecido, en forma progresiva, el aparato de las garantías judiciales que recoge el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al que pueden y deben agregarse, bajo el mismo concepto, otras garantías aportadas por diversos instrumentos del Derecho Internacional” (las negrillas son nuestras).  

Así configurado, es preciso recordar que el derecho y garantía genérica del debido proceso no se restringe en su aplicación al ámbito jurisdiccional solamente, sino que es extensiva a cualquier procedimiento en el que deba determinarse una responsabilidad (SSCC 0042/2004 y 1234/00-R entre otras).

Resumiendo, podemos decir que el debido proceso ha sufrido una transformación de un concepto abstracto que perseguía la perfección de los procedimientos, es decir que daba preeminencia a la justicia formal, a un ideal moderno que destaca su rol como única garantía fundamental para la protección de los derechos humanos. El debido proceso constitucional no se concreta en las afirmaciones positivizadas en normas legales codificadas, sino que se proyecta  hacia los derechos, hacia los deberes jurisdiccionales que se han de preservar con la aspiración de conseguir un orden objetivo más justo, es decir, el debido proceso es el derecho a la justicia lograda a partir de un procedimiento que supere las grietas que otrora lo postergaban a una simple cobertura del derecho a la defensa en un proceso.

Por otra parte, el debido  proceso también  es considerado como un principio, que emanó del principio de legalidad penal en su vertiente procesal, y que  figura como un principio de administración de justicia en el art. 180 de la CPE.

Concluyendo este punto, se debe remarcar que, como se aprecia de las citas de los arts. 115.II y 117.I  efectuadas anteriormente, la CPE en el marco de las tendencias actuales del Derecho Constitucional ha plasmado de manera expresa el reconocimiento del debido proceso; derecho-garantía-principio, respecto al que existe consenso en la doctrina y la jurisprudencia en cuanto al contenido e implicaciones referidos por la jurisprudencia glosada, la que por ello guarda estrecha congruencia con la carta fundamental vigente y es plenamente aplicable, a pesar de haber sido desarrollada en el marco de la abrogada, resaltando que su carácter de derecho fundamental lo hace exigible ante cualquier procedimiento, sea público o privado.

En similar sentido se pronunció la SC 0086/2010-R, que sostuvo que “(…) el debido proceso, consagrado en el texto constitucional en una triple dimensión, en los arts. 115.II y 117.I como garantía, en el art. 137 como derecho fundamental y en el art. 180 como principio procesal; y, en los arts. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), como derecho humano (…)”.

III.4. El caso de examen

A raíz de que el Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral mediante RA 174, de 17 de diciembre de 2007,  convocó a la Renovación de las Licencias de Comercialización de Hoja de Coca a los comerciantes detallistas; los accionantes, iniciaron sus solicitudes tendientes a ese fin, adjuntado la documentación requerida. Dichas solicitudes fueron rechazadas por el  Director General de la Hoja de Coca e Industrialización -ahora demandado- mediante Resolución DIGCOIN  748/08 de 8 de julio, con el argumento de que se constató de que no tenían la calidad de productores de la hoja de coca y que obtuvieron licencias de comercialización con el uso de certificaciones de productores sin poseer las plantaciones, sustentando dicho argumento en los informes legales glosados en el punto II.3 conclusivo de esta sentencia; sin tener en cuenta que dichos informes legales de ninguna forman pueden suplir  un debido proceso administrativo en el que se compruebe si en efecto ocurrió tal extremo, debido proceso al que tenían derecho todos los accionantes para asumir plena defensa y controvertir las sindicaciones de las que fueran sujetos. 

En esa comprensión, las notas que emitieron tanto los representantes de la Asociación Departamental de Productores de Coca (ADEPCOCA), como  los representantes del Consejo de Federaciones Campesinas de los Yungas, solicitando ambos la exclusión de los ahora accionantes del trámite de  renovación de las Licencias de Comercialización de Hoja de Coca a los comerciantes detallistas, con el argumento de que jamás fueron productores de hoja de coca; al constituirse en actos formales de denuncia en la vía administrativa, debieron motivar al Director General de la Hoja de Coca e Industrialización -en ejercicio de sus competencias- a abrir un procedimiento administrativo; extremo que no aconteció, y por el contrario, directamente asumió como verdaderas esas afirmaciones y las plasmó en la Resolución DIGCOIN  748/08 de 8 de julio, con el argumento de la existencia de una conducta contraventora al orden legal y reglamentario en la que hubieran incurrido los accionantes, sin que exista previo proceso administrativo que demuestre tal situación en franca inobservancia a la RA 053 de 14 de abril de 2008, emitida por el Viceministro de Coca y Desarrollo Integral, que señala en su punto Quinto que: “En caso de que DIGCOIN compruebe la existencia de documentación falsificada que haya sido utilizada en el proceso de Renovación de Licencias se dispondrá el PROCESO ADMINISTRATIVO y la NULIDAD DEL TRAMITE DE RENOVACIÓN en consecuencia se remitirá los antecedentes al Ministerio Público por el delito de falsedad material, ideológica y uso instrumento falsificado, conforme dispone la Ley” (sic). En cuyo mérito la  Resolución DIGCOIN  748/08 de 8 de julio, es  una decisión discrecional, que además no cumple con la motivación fáctica y legal suficiente.

De otro lado, es menester señalar que el hecho de que los ahora accionantes no hayan interpuesto los recursos de revocatoria y jerárquico, fue debido a la ilegal notificación con la Resolución DIGCOIN 748/08 de 8 de julio, realizada en la Secretaría de dicha entidad, no obstante que los accionantes durante el trámite de renovación de licencia que sustanciaron adjuntaron documentos que probaban cuál era su domicilio real e incluso la dirección de sus puestos de venta, conforme se concluyó en el apartado II.4.

Finalmente, es necesario señalar que las actas de entendimiento de 8 y 13 de febrero de 2008, conforme sostienen las autoridades demandadas en sus informes, únicamente estipulan acuerdos generales y políticas públicas referidas a la comercialización de la hoja de coca  y no así, la situación individual de cada uno de los involucrados, razón por la cual, en Derecho no se puede invocar su obligatoriedad en el caso concreto; sin embargo de ello, no se puede soslayar que  resultan ser un referente para determinar que en efecto, después de movilizaciones legítimas, hubo consensos mínimos entre sectores sensibles de la sociedad -como son precisamente los comercializadores al detalle de la hoja coca- que no pueden ser desconocidos, dado su carácter de normas convencionales. En esa comprensión, se advierte que en dichos acuerdos no se observaron como causa de  exclusión de  renovación de licencia de los comerciantes detallistas de hoja de coca, el hecho que éstos no sean los productores de la hoja de coca,  mal puede luego exigirse esa situación, porque quebranta  la paz jurídica y conlleva a la deslegitimización de las autoridades del Poder Público y los instrumentos que viabilizan acuerdos y consensos que también son formas reconocidas para la solución de conflictos por el orden constitucional.

En efecto, en dichas actas de entendimiento, refiriéndose a las prohibiciones para el ejercicio de la comercialización de la hoja de coca en su estado natural, la Dirección General de la Hoja de Coca e Industrialización DIGCOIN, invocando el art. 20. II. Inc. b) del “Reglamento de Circulación y Comercialización de la Hoja de Coca en su Estado Natural”, estableció como única prohibición para la extensión de renovación de licencia lo señalado en la parte conclusiva puntos II.1 y II.2 de esta Sentencia.

Esa decisión ilegal vulneró el derecho al trabajo de los accionantes, entendido por este Tribunal como: "…una manifestación de la libertad del ser humano, que le reconoce y garantiza el desempeño libre de una actividad legítima, en condiciones dignas y justas, y que a la vez constituye un medio para conseguir recursos económicos que sufraguen las necesidades de la persona y de su familia, conllevando por tanto como finalidad última, la tutela al trabajador y a su dignidad y no así al trabajo como término genérico”  (SC 0203/2005-R de 9 de marzo); lesión que se produjo como emergencia de la violación al derecho fundamental al debido y previo proceso de los accionantes.

Con relación a los codemandados Susana Rivero Guzmán, Ex Ministra de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente y Carlos Romero Bonifaz, Ministro de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente,  dado que no participaron en la ilegal Resolución de Rechazo 748/08 de 8 de julio, carecen de legitimación pasiva para ser demandados en la presente acción.

En consecuencia, el Tribunal de garantías al haber concedido el recurso, ha evaluado en forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al presente caso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confiere los arts. 4 y 6 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público; 7 inc. 8) y 102.V de la LTC, en revisión, resuelve APROBAR la  Resolución 688/08, de 25 de septiembre de 2008, cursante de fs. 226 a 228, pronunciada por la Sala Penal Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz; y en consecuencia; CONCEDE, la tutela solicitada, respecto de los demandados Luis Cutipa Salva, Director General de la Hoja de Coca e Industrialización y Jerónimo Meneses Mollo, Viceministro de Coca y Desarrollo Integral; y la DENIEGA con relación al Ministro de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente y la ex Ministra Susana Rivero Guzmán.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

Fdo. Dr. Juan Lanchipa Ponce

PRESIDENTE

Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez

DECANO

     Fdo. Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés

    MAGISTRADO

Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA