SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1975/2011-R
Fecha: 07-Dic-2011
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1975/2011-R
Sucre, 7 de diciembre de 2011
Expediente: 2009-21103-43-AAC
Distrito: La Paz
Magistrada Relatora: Dra. Lily Marciana Tarquino López
En revisión la Resolución pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional, interpuesta por Nashville Juliana Atiare Fidelis contra Germán Aliaga Taboada, Vicerrector de la Universidad Policial “Mcal. Antonio José de Sucre”; Oscar Chávez Rueda, Presidente; Daniel Ayala Yupanqui, Roberto Guardia Medrano, Abelardo Moruno Crespo y Rodrigo Flores García, Vocales, todos de la Comisión de Régimen Disciplinario de la Academia Nacional de Policías (ANAPOL).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la acción
I.1.1. Hechos que la motivan
Por memorial presentado el 11 de diciembre de 2009, cursante de fs. 148 a 156 vta., la accionante manifiesta que, en su condición de Cadete y cuando se encontraba como Comandante de Guardia de la ANAPOL, se le transmitieron órdenes que no vinieron por conducto regular de sus superiores, y al no tener certeza de su veracidad, no las cumplió, lo que motivó el inicio de un proceso disciplinario en su contra.
Agrega que, se emitió el decreto de apertura de sumario el 9 de marzo de 2009, por supuestas faltas graves tipificadas como: “Propagar rumores tendenciosos que afectan la moral de los miembros de la institución” (sic); “Dar instrucciones u órdenes contrarias a la constitución, leyes y reglamentos” (sic); e “Incumplimiento de órdenes e instrucciones legalmente impartidas por un superior” (sic), cuando en realidad los hechos por los que fue procesada constituyen faltas leves, lo que ocasionó que por esta calificación errónea de su conducta, se le aplique la “sanción más enérgica" (sic); empero, el error no sólo se dio en la calificación de su conducta, sino también en el procedimiento disciplinario, en el que se incumplieron los plazos expresamente señalados, vulnerando el debido proceso, así con dichos errores el 14 de julio de 2009, se elevó el informe en conclusiones, ratificando las supuestas faltas graves cometidas supra mencionadas, emitiéndose la Resolución del recurso jerárquico 235/2009 de 9 de noviembre, dictada por Germán Aliaga Taboada, Vicerrector de la Universidad Policial, que le impuso la sanción de “retiro definitivo, sin derecho a reincorporación (baja definitiva) de la ANAPOL” (sic), por lo que considera que los funcionarios policiales demandados cometieron actos ilegales y omitieron indebidamente el Reglamento del Régimen Disciplinario de la ANAPOL.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
La accionante estima vulnerados sus derechos al debido proceso, a la educación superior, al trabajo y a un salario digno, citando al efecto los arts. 17, 46, 91, 109 y 110 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Con dichos antecedentes, solicita se conceda la tutela y se declare la nulidad de las Resoluciones Administrativas (RRAA) 021/2009 de 26 de agosto; 038/2009 de 14 de septiembre (emitida en grado de Revocatoria); y, 235/2009 de 3 de noviembre, (emitida en recurso jerárquico).
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
Celebrada la audiencia pública el 22 de diciembre de 2009, conforme consta en el acta cursante de fs. 171 a 176, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La accionante por intermedio de su abogado ratificó los términos de la demanda.
I.2.2. Informe de los funcionarios policiales demandados
Germán Aliaga Taboada, Vicerrector de la Universidad Policial “Mcal. Antonio José de Sucre” y Daniel Ayala Yupanqui, Vocal de la Comisión de Régimen Disciplinario de la ANAPOL, presentaron informe oral en audiencia, señalando que no se vulneró ningún derecho, que se han cumplido con todas las formalidades del debido proceso y que no se ha demostrado vulneración de ningún derecho ni garantía constitucional de la cadete, por lo que solicitaron se declare “improcedente” la acción.
Los demandados, Oscar Chávez Rueda, Presidente, Roberto Guardia Medrano y Abelardo Moruno Crespo, Vocales, miembros de la Comisión de Régimen Disciplinario de la ANAPOL, por intermedio de sus apoderados presentaron informe oral en audiencia, señalando que: 1) Por instrucciones del Comando General de la Policía Boliviana, el “Capitán de Servicios” instruyó a una cadete para que se constituya en la “Filial ANAPOL” y comunique que tres cadetes debían constituirse con uniforme de salida al velatorio de los restos mortales de un “General” de la Policía Boliviana, orden que no fue cumplida por la Comandante de Guardia; es decir, por la ahora accionante, conducta que se subsume en el art. 10 inc. D. num. 23 del Reglamento de Régimen Disciplinario de la ANAPOL; y, 2) Las normas internas señalan la conducta que debe cumplir el “caballero” cadete durante su permanencia, y que la omisión en el cumplimiento de una orden impartida por el “Capitán de Servicios”, es de enorme responsabilidad y su incumplimiento da lugar a la baja respectiva.
Rodrigo Flores García, Vocal de la referida Comisión, pese a su legal citación, no se presentó, ni hizo llegar informe escrito alguno.
I.2.3. Resolución
La Sala Social y Administrativa Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 15/09 de 22 de diciembre de 2009, cursante de fs. 177 a 178 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo la nulidad de las RRAA 021/2009, 038/2009 y 235/2009, además dispuso que se dé curso a los trámites de graduación de la accionante, con los siguientes fundamentos: i) La accionante fue procesada por los arts. 10 inc. “A” num. 14, 10 inc. D) nums. 5 y 23 del Reglamento de Régimen Disciplinario de la ANAPOL, éste último es la base para su sanción, que a la letra dice: “Incumplimiento de órdenes e instrucciones legalmente impartidas por un superior”, lo que determinó su sanción de baja definitiva sin derecho a reincorporación; sin embargo, en el presente caso, esta orden no fue impartida en forma reglamentaria; toda vez que, se realizó en forma indirecta a través de otros cadetes de rango inferior, sin cumplir el conducto regular de acuerdo al art. 35 del Reglamento de Régimen Interno; ii) Además, no se consideró el art. 9 inc. “C” num. 6 del Reglamento Disciplinario, referido a la falta leve: “El incumplimiento de instrucciones impartidas por los superiores”, cuyas sanciones son diferentes a la sanción de baja definitiva impuesta a la accionante; iii) No se demostró fehacientemente que la orden superior haya sido dada en forma legal sea verbal o escrita, sino en forma indirecta al margen de los reglamentos policiales, a través de terceras personas, sin tomar en cuenta su condición de “Comandante de Guardia”; y, iv) Por lo expresado, las Resoluciones emitidas no guardan ni cumplen con los principios de congruencia, al no regular la sanción conforme a las circunstancias que mediaron en la conducta de la cadete, la presunción de inocencia, ni equidad que toda resolución debe contener en su razonamiento y fundamentación legal, en el análisis de la acción denunciada y la sanción impuesta, en este caso, un drástica sanción por la errada calificación de las faltas disciplinarias.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional
Dada la carga procesal, mediante Ley 040 de 1 de septiembre de 2010, se ampliaron las facultades otorgadas a éste Tribunal a través de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, a objeto de conocer y resolver las acciones de defensa de derechos fundamentales presentadas a partir del 7 de febrero de 2009; es decir, bajo el nuevo orden constitucional; por lo que, mediante Acuerdo Jurisdiccional 001/2011 de 11 de enero, se procedió a la reanudación del sorteo de causas.
II. CONCLUSIONES
Del análisis del expediente y de la prueba aportada se concluye lo siguiente:
II.1. Cursa el decreto de apertura de sumario de 9 de marzo de 2009, emitido por el Presidente de la Comisión de Régimen Disciplinario de la ANAPOL, por el que se dispuso la apertura del sumario administrativo interno contra la ahora accionante (fs. 4).
II.2. El proceso disciplinario concluyó con la Resolución Administrativa (RA) 021/2009 de 26 de agosto, emitida por la Comisión de Régimen Disciplinario de la ANAPOL, firmada por el Presidente y los Vocales, excepto por Daniel Ayala Yupanqui, Vocal de dicha Comisión, quien no firmó la Resolución, por la que se sancionó a la ahora accionante con el retiro definitivo, sin derecho a reincorporación de la ANAPOL, firmada por el Presidente y los Vocales, (baja definitiva), por haber incurrido en la falta disciplinaria establecida en el art. 10 inc. “D” num. 23 del Reglamento de Régimen Disciplinario (fs. 102 a 110).
II.3. Contra la referida Resolución, la accionante interpuso el recurso de revocatoria, conforme consta en el memorial de 31 de agosto de 2009, que cursa de fs. 113 a 115 vta., mereciendo el pronunciamiento de la RA 038/2009 de 14 de septiembre, emitido por la Comisión del Régimen Disciplinario de la ANAPOL, por la que confirmaron la RA 021/2009, por considerar que la misma fue emitida observando la normativa educativa de la Policía Boliviana (fs. 116 a 121).
II.4. Cursa también, el recurso jerárquico interpuesto por la accionante, por memorial de 28 de septiembre de 2009 (fs. 124 a 128), acusando violaciones al procedimiento interno, la falta de resolución de incidentes, violación a la Constitución Política del Estado y a la Ley Orgánica de la Policía Boliviana, mereciendo el pronunciamiento de la RA 235/2009 de 3 de noviembre, pronunciada por el Vicerrector de la Universidad Policial “Mcal. Antonio José de Sucre”, por la que se confirmó la Resolución 038/2009 (fs. 136 a 140), con dicho fallo se notificó a la ahora accionante el 16 de noviembre de 2009 (fs. 141).
II.5. Consta copia de Reglamento de Régimen Interno de la ANAPOL, en cuyo Capítulo II art. 9 señala: “CONDUCTO REGULAR.- Se entiende por conducto regular, al orden que se emplea para transmitir disposiciones, consignas e instrucciones, así como también solicitudes, partes, representaciones escritas y verbales, a través de las líneas de mando ascendentes o descendentes de conformidad con la organización y jerarquía establecida en la Academia Nacional de Policías y la institución en general”. (fs. 145).
II.6. Se adjuntó también, el Reglamento del Régimen Disciplinario de la ANAPOL, que en su art. 9 inc. “D” num. 6 (faltas leves), señala: “Incumplimiento de instrucciones impartidas por los superiores”; art. 10 (faltas graves) inc. “D” num. 23, señala: “Incumplimiento de órdenes e instrucciones legalmente impartidas por un superior” (fs. 145).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante denuncia la vulneración de sus derechos, en razón a que estando como “Comandante de Guardia” de la ANAPOL, se le transmitieron órdenes “que no vinieron por conducto regular” (sic) de sus superiores, y al no tener certeza de su veracidad, no las cumplió, lo que motivó el inicio de un proceso disciplinario en su contra, en el que se calificó erróneamente su conducta y se vulneró el procedimiento disciplinario, así con dichos errores el 14 de julio de 2009, emitió el informe en conclusiones, ratificando las supuestas faltas graves cometidas, pronunciándose la Resolución del recurso jerárquico 235/2009, emitida por Germán Aliaga Taboada, Vicerrector de la Universidad Policial, que le impuso la sanción de “retiro definitivo, sin derecho a reincorporación (baja definitiva) de la ANAPOL” (sic), restringiéndole con ello su derecho a la educación superior, truncando su formación académica de manera arbitraria y exagerada. En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidente a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Sobre los derechos invocados
En cuanto al derecho al debido proceso
Está reconocido constitucionalmente como derecho y garantía a la vez, es así que el art. 115.II de la CPE establece que el Estado garantiza el derecho al debido proceso, y el art. 117.I de la misma Ley Fundamental complementa en sentido de que ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. También está reconocido en las normas internacionales de Derechos Humanos, como ser el art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, que lo enmarca como una garantía judicial, al igual que el art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
En cuanto a sus alcances, el Tribunal Constitucional, a través de la
SC 0160/2010-R de 17 de mayo, reiterando la jurisprudencia, señaló que el debido proceso:"`…ya fue desarrollado y entendido por este Tribunal como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar esos derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado así como los Convenios y Tratados Internacionales`. En cuanto a la obligatoriedad de su respeto, este Tribunal en la SC 0119/2003-R de 28 de enero, establece que: `…el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal que ha previsto el Constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales…'".
Derecho a la educación
De manera general el derecho a la educación está previsto en el art. 17 de la CPE, y establece que: "Toda persona tiene derecho a recibir educación en todos los niveles de manera universal, productiva, gratuita, integral e intercultural, sin discriminación", y más específicamente el art. 91.II de la CPE nos habla del derecho a la educación superior, señalando que: "La educación superior es intracultural, intercultural y plurilingüe, y tiene por misión la formación integral de recursos humanos con alta calificación y competencia profesional; desarrollar procesos de investigación científica para resolver problemas de la base productiva y de su entorno social; promover políticas de extensión e interacción social para fortalecer la diversidad científica, cultural y lingüística; participar junto a su pueblo en todos los procesos de liberación social, para construir una sociedad con mayor equidad y justicia social".
Al respecto el Tribunal Constitucional, también se pronunció con relación a este derecho, así la SC 0235/2005-R de 21 de marzo, tiene establecidos sus alcances, cuando indica que: "…el derecho a recibir instrucción y el derecho a la educación-salvando las diferencias de ambas categorías conceptuales-implican que la persona tiene la potestad de acceder al conocimiento, la ciencia, la técnica y los demás bienes y valores de la cultura, pero, además, recibirla de modo que al existir un sistema nacional de instrucción, enseñanza, aprendizaje o educación, el núcleo esencial de esos derechos no esta tan sólo en el acceso a dicho sistema, sino también a la permanencia de ese sistema".
III.2. Análisis del caso concreto
En el caso en revisión, la problemática gira en torno al procesamiento ilegal del cual hubiera sido objeto la accionante, el que tuvo su origen en el incumplimiento de órdenes superiores, situación que derivó en la sanción impuesta por los funcionarios policiales demandados, consistente en la baja definitiva de la ANAPOL, sin derecho a reincorporación, que le fue impuesta en su condición de cadete de último año y a una semana de su egreso, lo que restringe su derecho a la educación superior, truncando su formación académica de manera arbitraria y exagerada, y al no poder culminar sus estudios superiores de la Policía Nacional, tampoco podrá optar a una fuente de trabajo digna y con un salario acorde a sus necesidades.
Del análisis de los antecedentes que cursan en el expediente, y de los informes presentados, se evidencia que la accionante al momento de los hechos denunciados, ostentaba la calidad de cadete de la ANAPOL, y se encontraba cursando el cuarto año (último) de sus estudios, circunstancias en las que el 21 de febrero de 2009, ejerciendo de “Comandante de Guardia” de la “Filial ANAPOL”, recibió cierta orden de cadetes de curso inferior, que estimó conveniente no cumplirlas, por no provenir directamente de su superior; es decir, del “Capitán de Servicios”, pues éste es el conducto regular, según la normativa que rige en la ANAPOL, omisión que dio origen al proceso disciplinario que culminó como se tiene expresado, con la sanción de baja definitiva de la ANAPOL, sin derecho a reincorporación, Resolución fundamentada en el incumplimiento del art. 10 inc. “D” num. 23 del Reglamento Disciplinario, que a la letra señala: “Incumplimiento de órdenes e instrucciones legalmente impartidas por un superior”; en ese marco, corresponde remitirse al art. 9 del Reglamento del Régimen Interno de la ANAPOL, que habla del “CONDUCTO REGULAR” y entiende a éste como: “la orden que se emplea para transmitir disposiciones, consignas e instrucciones, así como también solicitudes, partes, representaciones escritas y verbales, a través de las líneas de mando ascendentes o descendentes de conformidad con la organización y jerarquía establecida en la Academia Nacional de Policías y la institución en general”; al respecto, la orden que hubiera sido incumplida no fue impartida mediante conducto regular o de forma reglamentaria; toda vez que, fue realizada de manera indirecta a través de otras cadetes de rango inferior al que ostenta la ahora accionante, sin observar el conducto regular y la jerarquía interna establecida en el art. 35 del Reglamento de Régimen Interno que en la parte pertinente señala: “La jerarquía entre los (las) Cadetes de la Academia Nacional de Policías está determinada por el curso al que pertenecen y por el Grado Honorífico de Brigadier que ostentan en su último año de formación. Los (las) Cadetes de último curso, tendrán autoridad y mando sobre los Cadetes de cursos inferiores” (sic); consecuentemente, es posible afirmar que la “orden incumplida”, no fue emanada y transmitida conforme establecen los Reglamentos de la ANAPOL, estableciéndose por ello que, el proceso disciplinario al que fue sometida la accionante, como la consecuencia directa del mismo; es decir, la Resolución 021/2009, que le impuso la sanción señalada, así como las Resoluciones que confirmaron la misma, emitidas en recursos de revocatoria y jerárquico, devienen en ilegales; consecuentemente, los funcionarios policiales demandados, al haber procedido de la forma descrita, no sólo vulneraron el derecho al debido proceso, sino también a la educación superior; puesto que, impidieron a la accionante proseguir con sus estudios y la graduación cercana; por lo que amerita conceder la tutela solicitada.
Por otra parte, respecto a la denuncia en sentido de que el incumplimiento de órdenes superiores por el que la accionante fue sometida a proceso disciplinario, constituiría falta leve y no grave, como establecieron los funcionarios policiales demandados, de la revisión del Reglamento del Régimen Disciplinario de la ANAPOL, se establece que efectivamente, existe contradicción entre el art. 9 inc. “C” num. 6, referido a la falta leve que señala: “El incumplimiento de instrucciones impartidas por los superiores”, y el art. 10 inc. “D” num. 23, catalogado como falta grave que estable: “Incumplimiento de órdenes e instrucciones legalmente impartidas por su superior”; es decir, que una misma conducta es considerada falta leve y falta grave a la vez, cuyas sanciones lógicamente son diferentes y se encuentran diferenciadas en el art. 17 del mencionado Reglamento, razón por la cual, existe incertidumbre respecto a si la conducta por la que fue procesada constituye una falta leve o grave; consecuentemente, existe duda respecto a la sanción que correspondería ser aplicada.
Finalmente, en cuanto a la denuncia de supuesta vulneración de sus derechos al trabajo y al salario digno, cabe señalar que no son evidentes, pues la accionante, no ha demostrado la existencia de una relación laboral, de la cual incluso pueda emerger el derecho al salario digno; al contrario, su condición está claramente definida en el art. 1 del Reglamento del Régimen Interno de la ANAPOL, cuando señala: “…Es a partir de este principio y tratándose de una entidad de carácter cerrado, que inicia y cierra cada ciclo de formación anualmente, los alumnos y alumnas denominados cadetes, en su calidad de becarios internos, deben regirse a las normas de conducta y régimen interno” (sic); lo que acredita que su relación es de becaria y no así de funcionaria dependiente de la ANAPOL, en cuyo mérito, no existe vulneración alguna a los derechos al trabajo y al salario digno alegados.
Por lo precedentemente expresado, el Tribunal de garantías, al haber concedido la tutela solicitada, ha actuado correctamente.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confiere el art. 3 de la Ley 040 de 1 de septiembre de 2010, que modifica el art. 4.I de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, en revisión, resuelve: APROBAR la Resolución 15/09 de 22 de diciembre de 2009, cursante de fs. 177 a 178 vta., dictada por la Sala Social y Administrativa Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz; y, en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
No interviene el Presidente, Dr. Ernesto Félix Mur, por no haber conocido el asunto.
Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez
DECANO
Fdo. Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Lily Marciana Tarquino López
MAGISTRADA
Fdo. Dra. Eve Carmen Mamani Roldán
MAGISTRADA