SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1831/2012

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1831/2012

Sucre, 12 de octubre de 2012

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrada Relatora: Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi

Acción de amparo constitucional

Expediente:                2011-23471-47-AAC

Departamento:           Cochabamba

En revisión la Resolución 04/11 de 25 de marzo de 2011, cursante de fs. 41 a 44 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Dora Fuentes Gonzales contra Carla Lorena Pinto Bustamante, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 14 de marzo de 2011, cursante de fs. 4 a 7, la accionante expone los siguientes fundamentos:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 22 de abril de 2010, adquirió por compra venta, una parcela de 950 m² ubicada en área rural -zona agrícola-, de su anterior propietaria Emeteria Ulunque, habiendo constituido su morada en dicha propiedad, consolidando su derecho propietario conforme al art. 110 del Código Civil (CC), estando en posesión del mismo.

De conformidad con el art. “64” de la Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) y la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006, se ha establecido un plazo de diez años para regularizar el derecho propietario en el área rural; consiguientemente, al ser un predio de tradición agraria, corresponde únicamente a la jurisdicción agraria, determinar y definir el derecho propietario.

No obstante de lo anterior, el 11 de febrero de 2011, funcionarios del municipio de Quillacollo, sin que exista notificación previa, procedieron a la demolición de su vivienda, pues al entender de las autoridades municipales, su construcción sería clandestina; sin embargo, para definir tal situación se debe establecer la jurisdicción y la competencia territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, respecto de la jurisdicción agraria, lo que no ocurrió en su caso.

Para determinar si dicha construcción es clandestina y aplicar la “Ley 2028”, a efectos de determinar la jurisdicción y competencia, mediante documento de 11 de febrero de 2011, solicitó a la Alcaldesa Municipal de Quillacollo, se conceda en su favor documentación sobre la existencia de homologación de la Ordenanza Municipal que determine el ámbito territorial de dicho Gobierno Municipal, solicitud que hasta la fecha no fue atendida, habiendo transcurrido mas de un mes, por lo que al no tener una respuesta satisfactoria a su petición: “se solicito COPIA LEGALIZADA y CERTIFICACION cuyo punto es UNICO. Que a la fecha no existe respuesta alguna SOBRE LO SOLICITADO” (sic).

I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado

La accionante, refiere como vulnerado su derecho de petición, citando el art. 24 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se declare “procedente” la acción de amparo, se restituya su derecho de petición, se ordene a que en un plazo breve, sea contestada la solicitud contenida en el memorial de 11 de febrero de 2011, en forma positiva o negativa, de manera fundamentada.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 25 de marzo de 2011, según consta en acta cursante de fs. 38 a 40, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante por medio de su abogado, ratificó su demanda y con el derecho a la replica agregó: a) El 11 de febrero de 2011, funcionarios de la Alcaldía, se constituyeron en su domicilio con toda la maquinaria para demoler su vivienda;  b) Su reclamo principal se centra en el hecho de que las notificaciones se las realizó a la anterior propietaria, quien ya no tenía ninguna relación con el hecho ni con el inmueble; c) El día de los hechos preguntó a la citada Alcaldesa, si había Ordenanza Municipal homologada por el Senado, sobre la delimitación del área urbana, quien no pudo emitir respuesta alguna; d) La Resolución de “4 de marzo” emitida por el Oficial Mayor de Planeación Territorial, refiere que previo a considerar su petición, debe acreditar su derecho propietario; sin embargo, con dicha determinación fueron notificados en forma posterior; y, e) No está en discusión su derecho propietario, sino lo que requiere saber es, si existe la Ordenanza Municipal elevada a rango de Decreto Supremo, para interponer los recursos de ley, pues si no esta delimitada la jurisdicción del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, su competencia estaría cuestionada. Fundamentos sobre los cuales reitera su petitorio.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Miguel Ángel Ribera Chávez, en mérito al testimonio de poder especial y bastante 230/2011 de 24 de marzo, se apersona en nombre y representación de Carla Lorena Pinto Bustamante, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo y por memorial de fs. 35 a 37 vta., presenta informe escrito, sosteniendo lo siguiente: 1) La accionante no ha acreditado su legitimación activa, pues solo refiere que habría adquirido una parcela de 950 m² mediante minuta de compra venta, aduciendo tener posesión real y corporal de buena fe, sin especificar datos exactos de dicha propiedad; 2) Se sostiene que, mediante documento de 11 de febrero de 2011, solicitó fotocopias legalizadas de la Ordenanza Municipal y su homologación a rango de Resolución Suprema y que hasta la fecha no habría sido respondida; 3) Lo anterior no es cierto; toda vez que, por decreto de 4 de marzo de 2011, la Dirección Jurídica dispone que previamente la impetrante deberá acreditar su derecho propietario acompañando documentos originales, notificándose en debida forma en la misma fecha en tablero de despacho, al no haber la accionante señalado su domicilio procesal;   4) Paralelamente dicha petición fue remitida a la Oficialía Mayor de Planeación, instancia que también emitió respuesta de 3 de marzo de 2011, estableciendo que la Resolución Suprema así como la Ordenanza Municipal que dispone el cambio de suelo, no fue expedido por el ejecutivo municipal, por lo que la impetrante deberá acudir al Concejo Municipal de Quillacollo o al respectivo Ministerio para recabar la documentación que requiere, habida cuenta de que sólo cuentan con fotocopias simples, notificándose a la impetrante en la misma fecha en tablero de despacho; 5) En ningún momento se ha negado la solicitud de la accionante, más al contrario, se le ha dado respuesta en tiempo oportuno y con la claridad debida; sin embargo, después de presentar la petición, no volvió a aproximarse al municipio para exigir su respuesta, menos reiteró su solicitud, empero el municipio a más de ello, ha procedido a notificarla con los proveídos referidos mediante Notaria de Fe Pública; 6) El art. 41.6 de la Ley de Municipalidades (LM), refiere como atribuciones del Concejal Secretario, el de expedir certificados, testimonios y copias legalizadas que se encuentran bajo su custodia; por ende, es facultad del Concejo Municipal otorgar copias legalizadas, no habiendo observado la accionante la instancias y procedimientos administrativos para recabar la documentación requerida; y, 7) El presente “recurso”, sólo es aplicable cuando no exista otro medio o recurso legal, en el caso, tratándose de una solicitud de fotocopias legalizadas que fue dirigida erradamente al ejecutivo municipal, la accionante agotando vías, podía reiterar su petición al Concejo Municipal o al Senado Nacional. Fundamentos por los que solicita se declare “improcedente”, la acción de amparo constitucional.

I.2.3. Resolución

El Juez de Partido Liquidador y de Sentencia Penal de Quillacollo del Distrito Judicial -ahora departamento- de Cochabamba, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 04/11 de 25 de marzo de 2011, cursante de fs. 41 a 44 vta., denegó la tutela solicitada, en mérito a los siguientes fundamentos: i) La accionante con la prueba ofrecida no ha demostrado los hechos denunciados, ni ha dado cumplimiento a las SSCC 0310/2004-R de 10 de marzo; 0944/2004-R de 18 de junio y 0508/2005-R de 13 de mayo; y, ii) No se ha establecido la falta de respuesta en un tiempo razonable, en razón a que el apoderado de la autoridad demandada, presentó en audiencia la Resolución de 3 de marzo de 2011, así como la diligencia de notificación practicada a la accionante en la misma fecha, por otro lado, tampoco se ha establecido que ésta, haya exigido respuesta o agotado las vías idóneas para efectivizar su petición.

I.3. Consideraciones de Sala

Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre de 2011, modificada por la Disposición Transitoria Segunda del Código Procesal Constitucional vigente desde el 6 de agosto de 2012. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose Resolución dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las siguientes conclusiones:

II.1. Por memorial de 11 de febrero de 2011, dirigido a la Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, Dora Fuentes Gonzales, solicitó copia legalizada de la Resolución Suprema o Decreto Ley que homologa el cambio de uso de suelo del municipio de Quillacollo, así como de extenderse la siguiente certificación: “Si el GOBIERNO AUTONOMO MUNICIPAL DE QUILLACOLLO TIENE EMITIDO LA ordenanza municipal del plan predial del municipio de Quillacollo elevado a rango de RESOLUCION SUPREMA O DECRETO LEY que delimite la jurisdicción y competencia que habilite plenamente el ámbito jurisdiccional…”(sic) (fs. 2).

II.2. El 4 de marzo de 2011, el Asesor Legal del municipio de Quillacollo, emitió providencia respecto de la solicitud de la accionante: “Con carácter previo la impetrante deberá acreditar su derecho propietario, acompañando al efecto documentos originales y se proveerá conforme a derecho”(sic), la misma que le fue notificada en tablero de Asesoría Legal en la misma fecha, a horas 11:30 a.m. (fs. 11 vta.).

II.3. Por Auto de 3 de marzo de 2011, el Oficial Mayor de Planeación y Desarrollo Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, señaló que la documentación solicitada por la accionante, no fue emitida por el ejecutivo municipal sino por el Concejo Municipal, recomendando acudir directamente a dicha instancia y con relación a la Resolución Suprema acudir al Senado Nacional o al respectivo Ministerio, notificándose a la accionante, en la fecha y en tablero de despacho a horas 15:30 p.m. (fs. 17 y vta.).

II.4. El 17 de marzo de 2011, se volvió a notificar a la accionante con el Auto y providencia de 3 y 4 de marzo de 2011, por intermedio de Pablo Beltrán Sánchez, Notario de Fe Pública de Segunda Clase de Quillacollo, recibiendo la copia el esposo de Dora Fuentes Gonzales, según consta del cargo asentado por dicha autoridad fedataria (fs. 26 a 27).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante, alega la vulneración de su derecho de petición, debido a que la autoridad demandada en su condición de Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, habría omitido dar respuesta formal, pronta y oportuna a su solicitud de fotocopias y certificación contenida en el memorial de 11 de febrero de 2011, por cuanto dicha documentación sería necesaria para establecer la jurisdicción y competencia territorial del citado municipio, a efectos de acudir a la vía ordinaria o agraria.

Precisado el problema jurídico planteado, corresponde verificar y en su caso determinar si existió vulneración del derecho constitucional invocado.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

La acción de amparo constitucional, conforme establecen los arts. 128 y  129.I de la CPE., tendrá lugar: “…contra los actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley” y “…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados"; disposiciones que expresamente establecen que las supuestas lesiones a los derechos fundamentales y garantías constitucionales deben ser reparadas en la jurisdicción ordinaria, y sólo en defecto de ésta, de ser evidente la lesión al derecho invocado e irreparable el daño emergente de la acción u omisión o de la amenaza de restricción de los derechos, se otorgue la jurisdicción constitucional.

Por su parte, el Código Procesal Constitucional (CPCo), en el Título II, capítulo III, art. 51 refiere: “(OBJETO). La Acción de Amparo Constitucional tiene el objeto de garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica, reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir”.

Normativa que encierra la esencia y el contenido de la acción de amparo constitucional, sobre cuyos fundamentos se procederá a evaluar el derecho que se alega como vulnerado.

III.2. El derecho de petición

El art. 24 de la actual CPE, refiere que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá mas requisito que identificación del peticionario”.

Con relación al citado derecho, y los supuestos que configuran su vulneración, la SC 1068/2010-R de 23 de agosto, señaló que: ”La Constitución Política del Estado actual ha ubicado a este derecho en el art. 24, dentro de la categoría de los derechos civiles, pues se entiende que parten de la dignidad de la persona entendiendo que cuando se aduzca el derecho de petición la autoridad peticionada, ya sea dentro de cualquier trámite o proceso, éste tiene el deber respecto al u otros individuos de responder en el menor tiempo y de forma clara. En resumen las autoridades vulneran el derecho a petición cuando: a) La respuesta no se pone en conocimiento del peticionario; b) Se presenta la negativa de recibirla o se obstaculiza su presentación; c) Habiéndose presentado la petición respetuosa, la autoridad no la responde dentro de un plazo razonable; y, d) La solicitud no es atendida de manera clara, precisa, completa y congruente con lo solicitado”.

Por otro lado, la SC 0187/2010-R de 24 de mayo, refiere que: “Por consiguiente, lo importante para consolidar el derecho de petición, es demostrar que la solicitud no obtuvo respuesta oportuna y que agotaron todas las instancias y medios idóneos para obtener respuesta a su petitorio, pero si la respuesta de la persona o ente requerido es negativa hasta la autoridad jerárquica superior, el Tribunal Constitucional no puede modificar esa respuesta a título de vulneración del derecho de petición, siempre y cuando esta respuesta esté fundamentada”.

Finalmente, la SC 0787/2011-R de 30 de mayo, sobre el contenido y alcance del derecho de petición, estableció el siguiente entendimiento: “De acuerdo a lo expuesto, se concluye que el derecho de petición involucra el derecho a una respuesta fundamentada, en base a los puntos exigidos por el requirente, ya sea en forma negativa o positiva, por cuanto no se puede pretender que la autoridad pública deba responder siempre en sentido que convenga al accionante; sin embargo, está en la obligación de absolver las inquietudes planteadas de manera oportuna, formal y fundamentada”.

Atendiendo a la citada jurisprudencia constitucional; debe tenerse presente que, el derecho de petición se encuentra en directa relación con el derecho de acceso a la información, de donde podemos concluir que la negativa a la solicitud oral o escrita -sea requiriendo copias, informes, certificaciones u otros análogos-, constituye un límite del libre acceso a la información. Consiguientemente y considerando que el derecho de petición constituye un derecho civil que reviste la dignidad humana, no es permisible en un Estado de Derecho, la autoridad o particular a quien se dirige una solicitud de diversa índole, rehúse conocer o recibir la presentación de una petición, o no la atienda de manera clara y congruente, debiendo incluso poner a conocimiento del peticionante el resultado positivo o negativo de su solicitud, elementos que hacen a la real configuración del derecho objeto de análisis.

III.3. Análisis del caso concreto

En el caso en examen, la accionante alega la vulneración de su derecho de petición, debido a que la solicitud que presentó mediante memorial de 11 de febrero de 2011, no fue atendida ni respondida de manera oportuna por la autoridad demandada, generando incertidumbre, al no tener certeza sobre la competencia territorial del municipio de Quillacollo, para disponer la demolición de su vivienda.

Los antecedentes adjuntos a la demanda constitucional, dan cuenta de que Dora Fuentes Gonzales, por memorial de 11 de febrero de 2011, solicitó a la Alcaldesa Municipal de Quillacollo una copia legalizada de la Resolución Suprema o Decreto Ley que homologue el cambio de uso de suelo del municipio de Quillacollo, más una certificación sobre la existencia de Ordenanza Municipal del plan predial, que hubiese sido elevado a rango de Resolución Suprema o Decreto Ley que delimite la jurisdicción y competencia territorial del citado municipio.

Por otro lado, de la documentación presentada por el representante de la autoridad demandada, se tiene que la solicitud de Dora Fuentes Gonzales   -hoy accionante-, fue atendida por Auto de 3 de marzo de 2011, por el Oficial Mayor de Planeación y Desarrollo Territorial  del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, con los siguientes fundamentos: a) La documentación requerida no fue emitida por el ejecutivo municipal, sino por el Concejo Municipal de Quillacollo -Ordenanza Municipal- y por el Senado Nacional -Resolución Ministerial-; b) La impetrante deberá acudir de forma directa a las citadas instancias, a efectos de recabar la documentación que requiere; y, c) La instancia ejecutiva sólo cuenta con fotocopias simples, por lo que resulta imposible poder franquear lo solicitado, al no estar dentro de sus específicas atribuciones, determinación comunicada a la accionante en la misma fecha, en tablero del despacho.

En consecuencia, relacionando lo fundamentado por la accionante, con los antecedentes descritos y el informe de la autoridad demandada, este alto Tribunal, no advierte como cierta la vulneración al derecho de petición, por cuanto el memorial presentado por Dora Fuentes Gonzales el 11 de febrero de 2011, mereció una respuesta objetiva y clara, si bien no de la propia Alcaldesa; empero, si por funcionario municipal competente; toda vez que, conforme hoja de ruta 1437 de la misma fecha, la atención del precitado memorial se remitió a la Oficialía Mayor de Planeación y Desarrollo Territorial, considerando la existencia de un proceso administrativo sobre demolición de construcción clandestina, seguida por el municipio de Quillacollo contra la anterior propietaria del bien inmueble -Emeteria Ulunque-.

La jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.2 aplicable al caso en examen, marca el parámetro inicial, para sostener que la Alcaldesa Municipal de Quillacollo, por intermedio del funcionario competente, emitió una respuesta clara, precisa, concreta, en tiempo prudente y de manera fundamentada a la solicitud del memorial de 11 de febrero de 2011 -extensión de copias legalizadas y certificación, aunque de forma negativa-, aclarando del porqué no se estaría dando curso a tal petición, habiendo puesto a conocimiento de la impetrante tal respuesta en la misma fecha. Lo que nos lleva a establecer que, no se encuentran contextualizados los presupuestos constitucionales que configuran la vulneración del derecho de petición, conforme al entendimiento asumido en la SC 1068/2010-R.

Otro elemento que, nos lleva a la misma conclusión, radica en el hecho de que la accionante, no acreditó que desde la presentación del memorial tantas veces citado, hasta el momento de presentar la acción de amparo, se hubiese constituido en el municipio de Quillacollo, a efectos de reclamar la respuesta extrañada, habiendo desplegado una conducta pasiva al respecto, sumado a que lo expuesto en su memorial de amparo respecto a que: “se solicito COPIA LEGALIZADA y CERTIFICACION cuyo punto es UNICO. Que a la fecha no existe respuesta alguna SOBRE LO SOLICITADO” (sic), no se encuentra fehacientemente demostrado, no habiendo agotado todas las instancias y medios idóneos para obtener respuesta a su petitorio.

Concluyendo, podemos afirmar que la autoridad demandada, no incurrió en acto, comisión u omisión alguna, cuya consecuencia hubiese desembocado en la vulneración del derecho de petición, al contrario, de antecedentes se advierte la emisión de respuesta oportuna, máxime si conforme al entendimiento constitucional, ésta no necesariamente puede ser de forma positiva, de modo que convenga al peticionante, sino también puede ser negativa, lo que importa para cada caso concreto, es que exista una respuesta fundamentada del porque no se defiere lo solicitado.

III.4. Otras consideraciones

Este Tribunal advierte que, entre uno de los fundamentos expuestos en la respuesta de 3 de marzo de 2011, se encuentra el hecho de que el ejecutivo municipal de Quillacollo, no constituiría la instancia competente para deferir lo solicitado, citando el art. 41.6 de la LM. Sin embargo, la administración pública y sobre todo los gobiernos municipales, deben tener presente los valores supremos establecidos en el art. 8 de la CPE, particularmente los de unidad y responsabilidad, sobre los cuales se sustenta el Estado. En tal sentido, en caso de ser evidente que dicha instancia, no tendría facultades para deferir la petición objeto de análisis, correspondía en aplicación del “Principio de Dirección”·, remitir tal solicitud a la instancia con competencia, con la finalidad de no generar una mala imagen de la administración pública. Extremo que se deberá tener presente en futuras situaciones similares, direccionando la petición a la unidad o instancia competente, cuando no corresponda a la unidad receptora.

Consecuentemente, el Juez de garantías, al haber denegado la tutela solicitada, aunque con otros fundamentos ha considerado adecuadamente los alcances de esta acción tutelar, así como haber compulsado adecuadamente los antecedentes del caso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Liquidadora Transitoria, en virtud de lo previsto en el art. 20.II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 04/11 de 25 de marzo de 2011, cursante de fs. 41 a 44 vta., pronunciada por el Juez de Partido Liquidador y de Sentencia Penal de Quillacollo del Distrito Judicial -ahora departamento- de Cochabamba; y en consecuencia DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Carmen Silvana Sandoval Landivar

MAGISTRADA

Fdo. Dra. Edith Vilma Oroz Carrasco

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

MAGISTRADO