SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0591/2012

A esas normas, el Órgano Ejecutivo adicionó las ahora cuestionadas, que determinan los siguientes mandatos; i) La obligatoriedad de la conminatoria de reincorporación, emitida por la autoridad ejecutiva, a partir de la notificación de tal resolución; ii) La imposibilidad de recurrir la conminatoria de reincorporación por vías administrativas; y, iii) La vía judicial como único medio de impugnación idóneo de la resolución administrativa.

En ese orden de ideas, analizadas las normas precedentes, se arriba a la conclusión primaria de que generan la obligatoriedad de reincorporar a un trabajador despedido de su fuente de trabajo sin que concurran algunas de las causales previstas por el art. 16 de la LGT; es decir, víctima de una cesantía ilegal; bien, tal como ha sido desarrollado, en aplicación del principio de jerarquía normativa previsto por las normas del art. 410 de la CPE, un decreto no puede crear nuevos derechos ni discutir la aplicación de aquellos ya dispuestos por las leyes que reglamenta.

De la norma en cuestión, se extrae que la Ley General del Trabajo, instituye un medio de resolución de conflictos laborales, cual es la conciliación y arbitraje ante el Inspector de Trabajo, al que debe acudirse antes de interrumpir el trabajo en una fuente laboral; de ello se colige que es una ley, en este caso la Ley General del Trabajo, la norma que instaura un mecanismo administrativo, tanto a favor del patrono como de los trabajadores; desde otra perspectiva, en una interpretación desde y conforme a los principios de protección de los trabajadores y continuidad y estabilidad laboral (art. 48.II de la CPE), así como en aplicación de la obligación estatal de proteger la estabilidad laboral, prescrito por el art. 49.II de la misma Ley Fundamental, se tiene que el art. 105 de la LGT, establece como derecho de los trabajadores así como del empleador, el proceso administrativo ante las autoridades laborales ejecutivas, de forma previa a la interrupción de la relación laboral.

De la premisa precedente, emerge el convencimiento en este Tribunal, de que las normas cuestionadas en su constitucionalidad, al disponer que la decisión asumida en el proceso administrativo de reincorporación sea obligatorio, no crea un nuevo derecho, ya que sólo reglamentan el preexistente derecho de un procedimiento administrativo, válido para resolver los conflictos emergentes de la desvinculación laboral, respetando así el principio de jerarquía normativa, que prohíbe al decreto crear nuevos derechos a los ya establecidos en las leyes que esos decretos reglamentan.

En esa perspectiva y además, la obligación de cumplimiento de la decisión administrativa de reincorporación impuesta por la norma cuestionada, debe ser analizada conforme a los principios que manda la Constitución Política del Estado aplicar a tiempo de interpretar las normas laborales; siendo uno de ellos el de continuidad y estabilidad de la relación laboral; mandatos que obligan a que la comprensión de las normas laborales sea aquella que genera la prolongación de la relación laboral; por ello, cuando las normas impugnadas obligan a la reincorporación del trabajador, dado el caso de que la autoridad administrativa así lo haya dispuesto, están aplicando el principio de mantener la relación laboral hasta la revisión de la decisión judicial posterior; lo que ratifica la conclusión inicial de que las normas cuestionadas no lesionan el principio de jerarquía normativa, al consagrar la obligatoriedad de cumplimiento de la conminatoria de reincorporación, ya que no imponen la obligación de aplicar una norma reglamentaria por sobre una legal, tal como denuncia el accionante.

Como ha sido explicado, una norma reglamentaria para no corromper su contenido, debe ser compatible con el texto constitucional, así como con los preceptos legales superiores cuya aplicación regula, vale decir con las leyes, pues uno de los fundamentos del Estado Plurinacional de Derecho, es que los decretos tienen por objeto la reglamentación de las leyes, por lo que no pueden crear, desconocer, suprimir ni modificar los derechos y obligaciones establecidas por las leyes.

Ahora bien, las normas acusadas de inconstitucionalidad, entre sus mandatos, establecen que la vía administrativa que desarrollan será en única instancia, lo que el accionante considera inconstitucional por contrariar lo dispuesto por las normas de los arts. 64 y 66 de la LPA, las cuales instituyen como mecanismos de impugnación del acto administrativo el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico.

En ese análisis, las normas del art. 2 de la LPA, definen que el ámbito de aplicación de esa Ley es la Administración Pública, delimitando a ésta al establecer que se encuentran conformada por: el Poder,-ahora Órgano Ejecutivo-, que comprende la administración nacional, las departamentales, las entidades descentralizadas o desconcentradas, los sistemas de regulación, los gobiernos municipales y las universidades públicas.

De otro lado, el art. 3 de la misma LPA, generaliza la aplicación de la ley a todos los actos de la administración pública, salvo excepción contenida en ley expresa, y exime de sus normas a los siguientes actos: los de gobierno referidas a las facultades de libre nombramiento y remoción de autoridades, los del Defensor del Pueblo, del Ministerio Público; los regímenes agrario, electoral, del sistema de control gubernamental, los procedimientos internos policiales y militares; y finalmente, los actos regulados por normas de derecho privado, aún cuando fueren de la administración pública.

Pues bien, de la descripción precedente y resaltando la parte final el párrafo anterior, los actos de la administración pública no obstante esa calificación, cuando estuvieren sujetos y apliquen normas de derecho privado, no se encuentran obligados a seguir las regulaciones de la Ley de Procedimiento Administrativo.

                       En el contexto precedente, no es atinado afirmar que los actos de las autoridades administrativas laborales, que resuelven los conflictos emergentes del contrato de trabajo o la relación laboral, se encuentran sujetos a la Ley de Procedimiento Administrativo, puesto que para resolver esos problemas, las autoridades administrativas laborales aplican las normas laborales, que aunque  tienen trascendencia pública, son normas de carácter privado; por ello, a esos actos no es aplicable la señalada Ley. 

             La cabal comprensión del contexto normativo anterior, induce a esta jurisdicción constitucional, a concluir en que las normas cuestionadas en su constitucionalidad, no contradicen los preceptos de la Ley de Procedimiento Administrativo, porque regulan ámbitos materiales distintos, encargándose la Ley de Procedimiento Administrativo de la regulación de la actividad administrativa que aplica normas administrativas; mientras que las disposiciones del DS 0495 y de la Resolución Ministerial 868/10, promueven la normas de la Ley General del Trabajo, que regulan relaciones entre particulares, por ello no hay relación de dependencia jerárquica entre ellas, no estando obligado el DS 0495 ni la RS 868/10 a consonar con la Ley de Procedimiento Administrativo.

             Para despejar dudas en el accionante, se debe precisar que las normas del art. 50 de la CPE, estatuyen que el Estado resolverá los conflictos laborales mediante tribunales y organismos administrativos especializados, lo que obliga a una jurisdicción laboral especial, pero también a específicas instancias administrativas, que respeten los principios del derecho laboral y de las relaciones que emergen en este ámbito; por ello, la interpretación efectuada de las nomas precedentes, corresponde a una perspectiva constitucional del tema sometido a esta jurisdicción constitucional.