SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0591/2012

“La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

Respecto al principio de supremacía constitucional, el extinto Tribunal Constitucional en la SC 0031/2006 de 10 de  mayo, expuso lo siguiente:“El principio de supremacía constitucional significa que el orden jurídico y político del Estado está estructurado sobre la base del imperio de la Constitución Política del Estado que obliga por igual a todos, gobernantes y gobernados. Dentro del orden jurídico, la Constitución Política del Estado ocupa el primer lugar, constituyéndose en la fuente y fundamento de toda otra norma jurídica, por lo que toda ley, decreto o resolución debe subordinarse a ella. Lógicamente, la propia Constitución Política del Estado debe prever mecanismos e instituciones que garanticen su cumplimiento, sino su primacía quedaría como una declaración formal, porque siempre podría existir una autoridad u órgano de poder que incumpla sus preceptos. Por ello la Constitución Política del Estado determina los órganos que controlarán la observancia de sus normas, eso es lo que se llama el control de constitucionalidad.”

Luego, la SC 0043/2006 de 31 de mayo, adicionó:“En ese sentido, la Constitución Política del Estado es la norma fundamental y fundamentadora de todo el orden jurídico, por lo que las disposiciones legales ordinarias, al derivarse de ella, no pueden contradecirla ni desconocer los valores, principios, derechos y garantías que ella consagra. De manera que cualquier norma de menor jerarquía que sea contraria a la Constitución Política del Estado es nula y debe ser retirada del ordenamiento jurídico. El precepto fundante de este principio no cabe duda que es el art. 228 de la CPE, cuando expresa: ‘La Constitución Política del Estado es la ley suprema del ordenamiento jurídico nacional. Los tribunales, jueces y autoridades la aplicarán con preferencia a las leyes, y éstas con preferencia a cualesquiera otras resoluciones’”.

Ahora bien, el nuevo texto constitucional ha recepcionado el principio de supremacía constitucional proyectándolo de acuerdo a su trascendencia y con el sistema constitucional vigente; por ello, de una interpretación textual y sistemática de las normas del art. 410 de la CPE, esta jurisdicción comprende al principio en estudio, como la proclamación de la trascendencia normativa y valorativa de la Constitución Política del Estado.

Dicho de otro modo, en armonía con las normas del art. 129 del referido cuerpo legal, que proyectan el principio de aplicación directa de las normas constitucionales, lo que importa reconocimiento al texto constitucional de norma jurídica y por ello, con valor jurídico al igual que cualquier otra norma legal, el principio de supremacía constitucional jurídica y valorativa, involucra la aplicación material directa de valores, principios, normas y demás preceptos constitucionales con preferencia sobre cualquier otra disposición legal, de manera que se garantice la vigencia material de las disposiciones del documento constitutivo.

El valor normativo fundamental y superior de la Constitución Política del Estado, constituye una de las bases elementales del Estado Social y Democrático de Derecho, que es la forma de gobierno consagrada en el art. 1 de la CPE, que en sistemática interpretación con los arts. 109 y 410 de la misma norma, proclaman la vivificación de la Constitución Política del Estado por ser norma jurídica, la primigenia entre todas las demás, la más importante y la más relevante, y por ello, la que merece mayor atención y cumplimiento, exigiendo acatamiento por gobernantes y gobernados, ya que cada uno de sus preceptos tienen la cualidad de norma jurídica con mandatos propios de hacer y de abstención, pues resulta difícil encontrar preceptos constitucionales carentes de eficacia jurídica; convirtiéndose cada uno de los mismos en parámetros para apreciar la constitucionalidad de otras normas inferiores y de los actos de gobierno.

En lo que hace al principio de jerarquía normativa, el extinto Tribunal Constitucional, en la SC 0013/2003 de 14 de febrero, ha explicado su contenido, desarrollando luego una precisa doctrina de su aplicación para disciplinar la potestad reglamentaria del Órgano Ejecutivo, dictaminando lo siguiente:

"… el principio de la jerarquía, el cual consiste en que la estructura jurídica de un Estado se basa en criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función de sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional; de manera que una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango. Ese principio fundamental está consagrado por el art. 228 de la Constitución.

Que, en el marco del referido principio fundamental concordante con los principios de la soberanía popular y la supremacía constitucional, el Constituyente ha distribuido las competencias para la elaboración y emisión de las disposiciones legales, habiendo asignado al Órgano Legislativo, como expresión de la voluntad popular, la potestad privativa de ‘dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas", así dispone expresamente el art. 59.1ª de la Constitución; en cambio al Órgano Ejecutivo le ha asignado la potestad de ‘ejecutar y hacer cumplir las leyes, expidiendo los decretos y órdenes convenientes, sin definir privativamente los derechos, alterar los definidos por Ley ni contrariar sus disposiciones..’, así dispone el art. 96.1ª de la Ley Fundamental. Conforme a lo referido se establece que existe una clara diferencia, no sólo formal sino material, entre la Ley y el Decreto Supremo; pues, en cuanto al contenido se refiere, la primera establece el conjunto de normas generales y obligatorias a cuyo cumplimiento uno está compelido por la fuerza, en cambio el segundo establece disposiciones legales específicas que desarrollan, es decir, reglamentan las normas generales previstas por la Ley, sin desconocer, suprimir, ni modificar los derechos y obligaciones establecidos por ésta; de otro lado, en cuanto se refiere al lugar que ocupan en la jerarquía normativa, la Ley, como expresión de la voluntad popular, se encuentra en un nivel superior al Decreto Supremo, por lo que éste debe subordinarse a aquella" (Criterio reiterado en la SC 60/2003 de 3 de julio).

“El principio de supremacía de la Constitución Política del Estado supone la concurrencia del principio de jerarquía normativa, pues la supremacía constitucional, supone gradación jerárquica del orden jurídico derivado que se escalona en planos descendentes. Los más altos subordinan a los inferiores, y todo el conjunto se debe subordinar a la Constitución Política del Estado...” (Complementación reiterada en la SC 0075/2006 de 5 de septiembre de 2006).

Ahora bien, las normas del art. 410 de la CPE, a tiempo de recepcionar el principio de jerarquía normativa, lo proyecta concretizando su ámbito de aplicación, al precisar el orden de prelación o subordinación en el que se encuentran cada una de las normas jurídicas; así, la Constitución Política del Estado es la primera y más importante, debiendo subordinarse a ella cada una de las demás; luego, se ubican los Tratados Internacionales, inmediatamente por debajo las leyes nacionales, estatutos autonómicos, cartas orgánicas y el resto de la legislación departamental, municipal e indígena; finalmente, por debajo se encuentran los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos del gobierno central y de las entidades territoriales autónomas.

Aquí, conviene resaltar que la voluntad del constituyente, al consagrar el principio de jerarquía normativa y precisar el orden en el que cada norma debe ser aplicada, es el respeto al sistema democrático participativo, representativo y comunitario (art. 11 de la CPE), bajo cuya égida, el órgano legislativo es el único facultado para emitir leyes nacionales, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas (arts. 145 y 158.I.3 de la CPE); por lo que las leyes asumen su cualidad de preeminencia por sobre otros instrumentos normativos, de su fuente emisora, el Órgano Legislativo, cuya característica esencial es la de representar a la población y la sociedad, así como todos los intereses que en ella proliferan.

En consonancia con el sistema representativo, la existencia de un órgano legislativo, supone la participación de todos los ciudadanos en la toma de decisiones, ya que el art. 26 de la CPE, dispone que entre los derechos políticos, se proclama el de participación en el ejercicio del poder político, de forma directa o por medio de representantes y estos últimos se aglomeran en el Órgano Legislativo; de este silogismo, emerge el convencimiento que las leyes emitidas por este Órgano, tienen la cualidad de corresponder a la voluntad popular, y por ello tienen como sustento el equilibrio social.

De otro lado, los decretos y otros instrumentos emanados del Órgano Ejecutivo, carecen de la cualidad esencial de la ley, ya que no germinan en el órgano representativo de la voluntad popular, por ello, no representan la voluntad general ni tienen la legitimidad social que otorgan el necesario debate legislativo; por esa carencia, la Norma instituyente del Estado Plurinacional de 2009, discrimina con precisión los instrumentos emanados del Ejecutivo, postergándolos a su naturaleza jurídica intrínseca; así, los decretos, tiene por objeto reglamentar las leyes, y tal como la SC 0013/2003 de 14 de febrero ha señalado: “…existe una clara diferencia, no sólo formal sino material, entre la Ley y el Decreto Supremo; pues, en cuanto al contenido se refiere, la primera establece el conjunto de normas generales y obligatorias a cuyo cumplimiento uno está compelido por la fuerza, en cambio el segundo establece disposiciones legales específicas que desarrollan, es decir, reglamentan las normas generales previstas por la Ley, sin desconocer, suprimir, ni modificar los derechos y obligaciones establecidos por ésta…”.

Aquí, conviene explicar que si bien la Constitución de 2009, a tiempo de preservar al decreto como el instrumento jurídico emanado del Órgano Ejecutivo, ya no explica sus límites, tal y como lo hacía la Constitución Política del Estado de 1967 en el art. 59.1ª, norma que disponía de forma expresa que el decreto no definía derechos ni podía alterar los definidos por ley, ello no supone una novedosa comprensión del decreto por nuestro sistema constitucional, puesto que no se le ha otorgado facultades excepcionales, como ocurre en otros países, en los que el decreto de forma extraordinaria asume cualidad de ley en ciertas circunstancias debidamente tasadas.

Conforme a lo expuesto, este Tribunal, extrayendo la voluntad constituyente respecto del art. 172.8 de la CPE, arriba al convencimiento de que la interpretación literal de dicha norma, es el significado del decreto conforme a nuestra tradición jurídica, que lo ha comprendido como un instrumento del Órgano Ejecutivo suscrito por el Presidente con el refrendo de un ministro, generalmente el del ramo a que el decreto se refiere, requisito sin el cual carece de validez; emitido dentro del ámbito de las facultades reglamentarias que incumben al Órgano Ejecutivo para el cumplimiento de las leyes, y sin que en modo alguno puedan modificar el contenido de éstas, son el medio de desarrollar la función administrativa que le compete.