SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0887/2014

“La norma impugnada determina que: 'Las personas individuales o colectivas sometidas a procesos administrativos sancionatorios, para interponer el recurso de revocatoria previamente deberán hacer el depósito de la sanción impuesta establecida en la Resolución Sancionatoria en la cuenta señalada para los efectos, caso contrario se dará por no presentado el recurso interpuesto ordenando el archivo de obrados. Cuando la Resolución Sancionatoria que impone la sanción fuese revocada se procederá con la devolución del monto depositado, por intermedio de la Dirección Nacional Administrativa Financiera de la AJ'.

    Dicha norma, conforme se aprecia, introduce el principio solve et repete, es decir el pago previo de la multa impuesta cuando se pretende impugnar una decisión administrativa; lo que supone que el recurso en cuestión no será admitido si es que el administrado no paga lo adeudado en la resolución sancionatoria. Ahora bien, debe señalarse que el accionante impugna la norma por considerarla contraria al debido proceso en su elemento al derecho a la impugnación, así como al derecho de acceso a la justicia y a la presunción de inocencia; consecuentemente, como se trata de derechos humanos, para efectuar el test de constitucionalidad se acudirá a los criterios de interpretación contenidos en los arts. 13.IV y 256 de la CPE que, en el marco del de nuestro constitucionalismo plurinacional y comunitario, introducen dos principios que guían la interpretación de los derechos fundamentales: La interpretación pro persona (pro homine) y la interpretación conforme a los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos.

    En virtud al primero, los jueces y tribunales tiene el deber de aplicar aquella norma que sea más favorable para la protección del derecho en cuestión -ya sea que esté contenida en la Constitución o en las normas del bloque de constitucionalidad- y de adoptar la interpretación que sea más favorable y extensiva al derecho en cuestión; y en virtud a la segunda (interpretación conforme a los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos), tienen el deber de -ejerciendo el control de convencionalidad- interpretar el derecho de acuerdo a las normas contenidas en tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos ratificados  o a los que se hubiere adherido el Estado, siempre y cuando, claro está, declaren derechos más favorables a los contenidos en la Constitución; obligación que se extiende, además al contraste del derecho con la interpretación que de él ha dado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, conforme lo ha entendido la misma Corte en el caso Trabajadores Cesados del Congreso vs. Perú, al señalar que 'los órganos del Poder Judicial deben ejercer no solo un control de constitucionalidad, sino también de convencionalidad ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de sus regulaciones procesales correspondientes…'.

Bajo los criterios anotados, se deben establecer los alcances de los derechos alegados desde la perspectiva constitucional y los estándares establecidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, para luego determinar si la norma impugnada cumple con los mismos o más bien debe ser expulsada del ordenamiento jurídico por ser contraria a ellos.

Así, conforme ha quedado desarrollado en Fundamentos precedentes, la potestad sancionadora del Estado sólo puede ser legítima si se observa la base axiológica y dogmática de nuestra CPE, en especial el respeto a los derechos y garantías constitucionales y, en ese sentido, toda sanción administrativa debe ser aplicada previo debido proceso en el que se otorgue a los administrados la posibilidad de ejercer su derecho a la defensa y, en ese ámbito, pueda ejercer su derecho de impugnación, presentando los recursos existentes en la vía administrativa, materializando, además, de esa manera su derecho de acceso a la justicia.

En ese ámbito, al regular la norma impugnada el recurso de revocatoria dentro de un procedimiento administrativo sancionador, el mismo debe cumplir con los estándares establecidos por la Constitución, la jurisprudencia constitucional, las normas contenidas en pactos internacionales sobre derechos humanos y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, para ser válida constitucionalmente.

En ese sentido, cuando se hizo referencia al derecho a recurrir, se dejó establecido que el mismo no sólo se aplica en el ámbito judicial, sino también en la vía administrativa, conforme lo entendió la jurisprudencia constitucional en la SCP 0140/2012, y, en tal sentido, los medios de impugnación previstos en sede administrativa, deben asegurar la eficacia material de los derechos fundamentales procesales y sustantivos, los cuales, conforme lo entendió dicha sentencia, no están dirigidos a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tiene  valor en la medida en que asegure la eficacia material del derecho a recurrir ante un tribunal superior y el derecho a la defensa en la fase impugnativa.

Bajo dichos criterios, si bien el art. 180.I de la CPE, establece que se garantiza el principio impugnación en los procesos judiciales, de ello no debe desprenderse que dicho principio no se aplica en los procesos administrativos, pues se reitera, el derecho a recurrir forma parte del debido proceso que debe ser observado también en la vía administrativa.

         En ese ámbito, es evidente que la norma impugnada consagra la posibilidad de impugnar una resolución sancionatoria, a través del recurso de revocatoria; consiguientemente, es cierto que formalmente se reconoce el derecho a recurrir; sin embargo, como ha quedado establecido, los medios de impugnación deben garantizar materialmente el derecho a recurrir y el derecho a la defensa; aspectos que no se cumplen en el caso analizado; pues la norma condiciona la materialización de dicho derecho a que se haga el depósito de la sanción impuesta establecida en la resolución sancionatoria, estableciendo que, caso contrario, se dará por no presentado el recurso interpuesto ordenado el archivo de obrados.

Conforme se ha señalado, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con relación al derecho de acceso a la justicia, también aplicable al ámbito administrativo, ha establecido que cualquier medida que impida o dificulte a hacer uso de los medios de impugnación, constituye una violación al derecho de acceso a la justicia y, concretamente, respecto a las tasas de justicia y a las multas exigidas por Ley argentina para acceder a la justicia expresó que las mismas constituyen una obstrucción a dicho derecho al no ser razonables, aún sean proporcionales al monto de la demanda.

Entonces, de acuerdo a los lineamientos establecidos por la Corte Interamericana de derechos humanos, que forman parte del bloque de constitucionalidad -de conformidad al entendimiento asumido por la SC110/2010-R- y que, además deben ser observados por los jueces y tribunales de justicia, más aún por el máximo tribunal de justicia constitucional (control de convencionalidad),  se llega a la conclusión que la exigencia de cancelar previamente la sanción impuesta para hacer efectivo el derecho a recurrir y el acceso a la justicia, constituyen una violación al dichos derechos y, en consecuencia, al derecho-garantía del debido proceso.

Ahora bien, debe precisarse que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, estableció que el derecho de acceso a la justicia, como todo derecho, no es absoluto y, consecuentemente, puede estar sujeto a algunas limitaciones discrecionales por parte del Estado, bajo la condición que dichas limitaciones guarden correspondencia entre el medio empleado y el fin perseguido y en definitiva no supongan la negación misma del derecho.

Así, efectuando el test de proporcionalidad en el caso de la norma impugnada, se debe señalar que la misma, de acuerdo a lo alegado por la autoridad que la generó, tiene por finalidad hacer cumplir las normas básicas y demás disposiciones emanadas del poder ejecutivo y de la Autoridad de Juegos; entonces, se busca sancionar a quienes operan juegos de azar sin la licencia de operaciones otorgadas por el Estado, precautelando los intereses del Estado que -de acuerdo a los alegatos- están por encima de los intereses de los particulares y que, por tanto, la norma protege el bien común y el resguardo del Estado de Derecho, garantizando la ejecución de las sanciones impuestas.

Para lograr dicha finalidad, entonces, la norma impugnada limita el derecho a recurrir y al derecho de acceso a la justicia, estableciendo que para su admisión se deberá hacer el depósito de la sanción impuesta, sin embargo, dicha medida no guarda correspondencia con el fin perseguido, pues la ejecución de las sanciones por parte de la Administración, puede ser realizada sin necesidad de efectuar la limitación a los derechos a recurrir y de acceso a la justicia, como erradamente se pretende en la norma.

Efectivamente, debe considerarse que el condicionamiento al pago de la sanción impuesta para la admisión de la demanda en la que precisamente se va cuestionar la validez de dicha sanción se constituye en un obstáculo desproporcionado para el ejercicio de los derechos antes anotados, tomando en cuenta que el cumplimiento de las sanciones administrativas puede ser alcanzado a través de otros medios como por ejemplo la ejecución del acto impugnado previsto en el art. 59.I de la LPA, disposición legal que bajo ninguna circunstancia se constituye en la base o fundamento de la resolución ahora impugnada; pues dicha norma, al contrario de lo que sostiene el personero del órgano que generó la norma impugnada, en ningún momento establece como condición de la interposición de los recursos al cumplimiento de la resolución impugnada, sino simplemente que la interposición de cualquier recurso no suspende la ejecución del acto impugnado, salvo los casos establecidos en el segundo párrafo dicha norma.