SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1620/2014

Por memorial de 22 de julio de 2014, cursante de fs. 209 a 213, Roxana Hamel Ríos Martínez y Rosse Mery Uriona Almaraz, Presidenta y Vicepresidenta, respectivamente, de la Asociación del Notariado Boliviano, solicitaron se declare la constitucionalidad de la Ley del Notariado Plurinacional, en base a los siguientes argumentos jurídicos: i) La Comisión de Admisión sin ningún fundamento emitió el Auto Constitucional 072/2014-CA-ECA/S de 22 de mayo, en el que dispuso medidas cautelares, esa determinación representó una grave afectación a la función notarial, pues ya no permitía la prosecución de la misma, toda vez que la Disposición Transitoria Cuarta de la LNP determinaba que el Órgano Judicial continuará realizando la venta de valores notariales en un plazo no mayor a ciento ochenta días, concluido el mismo, debía proceder, con inventario, a la entrega de los saldos a la Dirección del Notariado Plurinacional; sin embargo, por la decisión de la Comisión de Admisión, el Órgano Judicial no tiene a quien hacer la transferencia dispuesta por Ley, situación que impide la prosecución de la función notarial, toda vez que ya no habrá viabilidad legal para la venta de valores; y, ii)  Sobre los argumentos de la constitucionalidad reprodujo los argumentos expuestos por la Unión Internacional del Notariado.

         En ese marco, este Tribunal considera que no corresponde individualizar cada una de las normas impugnadas de inconstitucionales, pues, si bien el accionante lo hizo de esa manera, fue sobre la base de una directriz genérica que es la tesis de que al haberse incluido dentro de la estructura notarial la potestad de administrar justicia voluntaria, la estructura notarial no debería formar parte del Órgano Ejecutivo sino más bien del Judicial; la misma que fue planteada en base a tres argumentos principales, y que nos permiten agrupar las normas impugnadas por el accionante de la siguiente manera: i) El accionante impugna que la conformación orgánica del Sistema del Notariado Plurinacional bajo dependencia del Órgano Ejecutivo afecta el principio de separación de funciones de poder vulnerando los arts. 12.I y III y 178.I de la CPE; las normas impugnadas al respecto son los arts. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 14.I, III y IV de la LNP; ii) Asimismo impugna que el Sistema del Notariado Plurinacional debería estar bajo dependencia disciplinaria, administrativa y funcional del Consejo de la Magistratura y no del Órgano Ejecutivo, con lo cual se vulnera el art. 193.I de la CPE, las normas impugnadas al respecto son los arts. 99, 100, 101, 110, 111, 112 de la referida Ley; y, iii) Al establecerse normas que otorgan facultades a instituciones que son inconstitucionales en su origen estas también son inconstitucionales, las normas impugnadas al respecto son los arts. 8, 14.I, III y IV, 18 incs g), j) y l), 34.I en la frase “La Dirección del Notariado Plurinacional y las Direcciones Departamentales, 84.III y IV en las frases “con autorización de la Dirección Departamental” y “previa autorización de la Dirección Departamental” respectivamente, 85 en la frase “previa autorización de la Dirección Departamental”, las Disposiciones Transitorias Segunda, Quinta, Sexta y Séptima y las Disposiciones Finales Primera y Segunda de la LNP.

         Sobre el primer y principal aspecto impugnado, es decir, que el Sistema del Notariado Plurinacional no puede estar estructurado orgánicamente como instancia dependiente del Órgano Ejecutivo en razón a que se le ha asignado la función de conocer los procesos voluntarios, y que por ende se constituye en parte integrante del Sistema de Administración de Justicia, al respecto, para resolver dicho cargo de inconstitucionalidad corresponde precisar cuál es la naturaleza de los procesos voluntarios y si éstos constitucionalmente se hallan reservados a conocimiento del Órgano Judicial.

         El art. 178 de la CPE, sobre el Órgano Judicial, señala que la potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano; en ese mismo marco, el art. 11 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) define a la jurisdicción como “…la potestad que tiene el Estado Plurinacional de administrar justicia; emana del pueblo boliviano y se ejerce por medio de las autoridades jurisdiccionales del Órgano Judicial”. De ambas definiciones se puede desprender que tanto el art. 178 de la CPE como el art. 11 de la LOJ apuntalan a establecer que el Órgano Judicial es el titular de la jurisdicción ordinaria. A cuyo fin corresponde comenzar precisando que la palabra jurisdicción proviene del latín juris-dictio (que significa decir Derecho), y representa la capacidad que tienen los órganos del Estado constituidos para interpretar el Derecho a efectos de pacificar las relaciones interpersonales; en ese ámbito, el concepto de jurisdicción se identifica habitualmente por la doctrina como un escenario de resolución de conflictos contenciosos entre las personas; en contraposición, los procesos voluntarios se definen en esencia como no contenciosos, así el art. 640.I del Código de Procedimiento Civil (CPC), señala que la facultad de conocer estos procedimientos se da siempre que estos no resultaren contenciosos, en la misma dimensión, el art. 448 del nuevo Código Procesal Civil, establece que sólo se tramitarán en proceso voluntario asuntos o cuestiones en los que no exista conflicto u oposición de intereses, asimismo el art. 449 de la misma norma, sobre el objeto de procesos voluntarios, señala que consiste en asegurar la realización válida y legítima de determinados actos jurídicos, controlar la legalidad de ellos, comunicar formalmente ofertas, iniciativas u otros actos de voluntad.

         Por lo señalado, es posible desprender que los procesos voluntarios se constituyen en actos no contenciosos, lo que equivale a decir que son actos no jurisdiccionales (como lo respalda gran parte de la Doctrina Procesal); en ese marco, la esencia de los procesos voluntarios radica en la formalización de actos de voluntad, en los que la autoridad actúa como un observador que da fe de lo observado, siempre precautelando que esa declaración de voluntad sea dentro del escenario del principio de legalidad; en el caso de suscitarse contención en los procesos voluntarios estos pasarán a ser procesos contenciosos, por ello la cosa juzgada emergente de los procesos voluntarios es primordialmente formal como lo determina el art. 454.II del nuevo Código Procesal Civil. 

         En el contexto de lo señalado, corresponde establecer que los procesos voluntarios al ser declaraciones de voluntad en las cuales no media ningún tipo de juzgamiento, es perfectamente admisible no concebirlos como actos de jurisdicción en el escenario del art. 178 de la CPE, por lo cual bien puede asociárselos de mejor manera con procesos de naturaleza administrativa, en esa dimensión no existe mandato constitucional alguno por el cual el Órgano Judicial deba ser el que de manera privativa conozca dichos procesos.

         En dicho escenario, no se puede afirmar, como lo pretende el accionante, que sólo por el hecho de que se le haya otorgado a las notarias y a los notarios de fe pública competencias para conocer actos voluntarios, el Sistema del Notariado Plurinacional deba imperativamente formar parte del Órgano Judicial; pues el Constituyente al no prever a qué Órgano del Estado debe pertenecer el Sistema Notarial, ni estipular quien es el único titular de conocer los procesos voluntarios, ha dejado un margen de apreciación al Legislador para que sea éste el que defina dichos aspectos. Asimismo, se debe recordar que en la tradición Legislativa boliviana los notarios de gobierno y las representaciones consulares con funciones notariales forman y formaban parte del Órgano Ejecutivo, con lo cual se refuerza la noción de que el Sistema Notarial no ha sido ni tiene porque ser de exclusiva pertenencia del Órgano Judicial. Por lo aseverado, mal se puede manifestar que la estructura del notariado creada por la Ley del Notariado Plurinacional transgreda el art. 12 de la CPE; puesto que dicha Ley no ha generado ningún tipo de desequilibrio interorgánico entre los Órganos del Estado, ya que no existe reserva competencial alguna para el Órgano Judicial en materia notarial ni voluntaria.

         Respaldando dicha posición, se tiene por ejemplo la Sentencia 2006-07965 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, que refiriéndose a la inconstitucionalidad de la dependencia orgánica del Sistema Notarial al Poder Judicial señaló: “Al tenor de las normas citadas, resulta claro que estas funciones administrativas no se pueden enmarcar dentro de las que se pueden concebir como funciones administrativas excepcionales del Poder Judicial, en cuanto destinadas a coadyuvar para la organización y funcionamiento de los juzgados y tribunales de la República. En ese sentido, estima este Tribunal Constitucional que la tendencia histórica del legislador ordinario de adscribir órganos que no ejercen una función materialmente jurisdiccional en el Poder Judicial deviene, a todas luces, en inconstitucional por cuanto le merma a este Poder de la República los recursos presupuestarios necesarios para cumplir, eficientemente y a cabalidad con el ejercicio de la función materialmente jurisdiccional, así como para hacer efectivo el derecho fundamental a una justicia pronta y cumplida. Lo anterior, aún cuando este Tribunal es consciente que la Dirección Nacional de Notariado se financia con recursos propios provenientes del cincuenta por ciento de las operaciones notariales inscribibles en el Registro Nacional. Es decir, la regularidad y la supervisión del ejercicio de funciones notariales, no es un cometido que se encuentre vinculado a la función jurisdiccional, pues el ejercicio de dichas atribuciones, resulta, absolutamente, ajeno al núcleo duro de ésta, que consiste en conocer y resolver las causas con autoridad de cosa juzgada material y ejecutar lo juzgado, tal y como se señaló en las consideraciones precedentes”. Asimismo, cabe recordar que la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-1159/08 ratificó que los notarios no pueden tener funciones jurisdiccionales, pero si pueden tener funciones relativas a procesos de jurisdicción voluntaria, ya que éstos, tienen naturaleza administrativa y no jurisdiccional. Al respecto, señaló: “En estas condiciones, debe concluirse que los notarios, por no ser autoridades administrativas, no pueden ser titulares de la función jurisdiccional de declarar la prescripción adquisitiva de dominio de que tratan las normas demandadas. Adicionalmente, si con otro criterio o con un nuevo examen se considerara que las funciones notariales son administrativas, aunque estrictamente no den lugar  a la expedición de actos administrativos que creen, modifiquen o extingan relaciones o situaciones jurídicas, por ser esas funciones de manera general de naturaleza meramente declarativa o testimonial, debería también considerarse que, por tratarse de una atribución excepcional de competencia, el Art. 116 de la Constitución autoriza la asignación de funciones jurisdiccionales únicamente a las autoridades administrativas en un sentido subjetivo u orgánico, o sea, a las entidades y órganos que forman parte de la estructura de la Administración Pública de conformidad con las normas legales pertinentes, en particular la Ley 489 de 1998, por ser ellos los titulares originarios y ordinarios de las funciones administrativas, y que, por ende, aquel precepto superior no autoriza tal atribución en un sentido funcional o material, y en forma extensiva, a los particulares que ejercen funciones administrativas. Así, con base en tal examen se concluiría también que el Art. 116 superior no autoriza la atribución de funciones jurisdiccionales a los notarios, que contemplan las normas demandadas. (…) En este sentido, se insiste en que el legislador, por las razones antes indicadas, no puede atribuir a los Notarios funciones que sean materialmente jurisdiccionales, como lo son las examinadas en este asunto. En cambio, sí puede asignarles funciones relativas a procesos de jurisdicción voluntaria, ya que éstos, como se señaló, conforme al criterio predominante de la doctrina procesal, tienen naturaleza administrativa y no jurisdiccional”.

         Por todo lo expresado, no se identifica que los arts. 4 (organización del Notariado Plurinacional), 5 (conformación del Consejo del Notariado Plurinacional), 6 (atribuciones del Consejo del Notariado Plurinacional),  7 (creación y atribuciones de la Dirección del Notariado Plurinacional), 8 (creación y atribuciones de la Directora o Director del Notariado Plurinacional), 9 (creación y atribuciones de las Direcciones Departamentales), 10 (creación y atribuciones de la Directora o Director Departamental del Notariado Plurinacional) y 14 (nombramiento, garantía y posesión de los notarios) de la LNP, sean contrarios a la Constitución a la luz del cargo de inconstitucionalidad planteado por el accionante, pues como se dijo reiteradamente la estructura creada no contraría los arts. 12 ni 178 de la CPE, toda vez que la estructura orgánica creada por el Legislador no ha sido en ningún caso vedada por el Constituyente.

         Sobre que el Sistema del Notariado Plurinacional debió haberse estructurado en sujeción orgánica al Consejo de la Magistratura y no al Órgano Ejecutivo, corresponde precisar que el Consejo de la Magistratura en la Constitución se encuentra en el Capítulo Quinto del Título Tercero, es decir, el que corresponde al Órgano Judicial, dicha institución se halla establecida por el art. 193 de la CPE, el cual precisa que es una institución con facultades disciplinarias, de control, fiscalización y de manejo de políticas de gestión de la jurisdicción ordinaria, agroambiental y de las jurisdicciones especializadas; por lo cual, se deja en claro que el Consejo de la Magistratura cumple sus funciones constitucionales en el ámbito del Órgano Judicial y no de otros Órganos del Estado, pues ha sido creado como instancia al servicio del Órgano Judicial, con ello y con todo lo referido anteriormente, este Tribunal no encuentra asidero constitucional alguno para sostener una relación de pertenencia entre el Sistema Notarial y el Órgano Judicial, ni para sustentar que constitucionalmente se haya previsto que el servicio notarial deba estar sujeto administrativa y disciplinariamente al Consejo de la Magistratura, con ello se identifica que las normas impugnadas al respecto, arts. 99 (autoridades disciplinarias), 100 (tribunal de apelación), 101 (sumariantes disciplinarios), 110 (inicio), 111 (trámite sumarial) y 112 (recurso de apelación) de la LNP, no contrarían al art. 193 de la CPE, pues, la Norma Suprema no ha realizado precisión normativa alguna destinada a establecer que de manera imperativa el Constituyente hubiera dispuesto sujeción alguna entre el Sistema del Notariado Plurinacional y el Consejo de la Magistratura.

         Sobre el cargo de inconstitucionalidad referido a que todas las referencias en la Ley a las instituciones de la estructura del Sistema del Notariado Plurinacional son inconstitucionales; cabe establecer que al no ser dicha estructura inconstitucional, por las razones antes expuestas, mal podría sustentarse que cualquier referencia a dichas instituciones resulte inconstitucional, pues como ya se dijo éstas no emergen de una afectación de los arts. 12 y 178 de la CPE; por ello, a la luz de lo demandado por el accionante cabe determinar la constitucionalidad de los arts. 18 (deberes de las notarias y notarios de fe pública) en los incs. g), j) y l), 34.I (que hace referencia a la coordinación del Sistema del Notariado con autoridades indígena originario campesinas en la referencia que hace de la Dirección del Notariado Plurinacional y las Direcciones Departamentales), 84.III y IV (que se refiere a la entrega de los archivos notariales en las referencias que realiza a la estructura notarial), 85 (que hace referencia a la asignación de archivos al notario sustituto en la referencia de la Dirección Departamental), la Disposición Transitoria Segunda (que se refiere a la designación interina mediante Resolución Suprema del Director del Notariado Plurinacional), la Disposición Transitoria Quinta (que dispone que la Dirección del Notariado Plurinacional emitirá la convocatoria en noventa días para la selección y nombramiento de notarios), la Disposición Transitoria Sexta (que dispone el plazo de noventa días para la elaboración del Reglamento de la Ley del Notariado Plurinacional por parte del Ministerio de Justicia), la Disposición Transitoria Séptima (que aprueba el presupuesto adicional para la implementación y funcionamiento de la nueva institucionalidad del Notariado), la Disposición Final Primera (que regula las fuentes de financiamiento de la Dirección del Notariado Plurinacional) y la Disposición Final Segunda (que regula la transferencia de recursos al Órgano Judicial y al Ministerio de Justicia), pues estos no contrarían los arts. 12, 178 ni 193 de la CPE.

En ese marco cabe determinar que a la luz del juicio de constitucionalidad desarrollado, sobre la base de lo impugnado por el accionante, no se han identificado las razones de inconstitucionalidad demandadas, por lo que corresponde declarar la constitucionalidad de los arts. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 14.I, III y IV, 18 incs. g), j) y l), 34.I en la frase "La Dirección del Notariado Plurinacional y las Direcciones Departamentales", 84.III y IV en las frases "con autorización de la Dirección Departamental" y "previa autorización de la Dirección Departamental" respectivamente, 85 en la frase "previa autorización de la Dirección Departamental", 99, 100, 101, 110, 111, 112, las  Disposiciones Transitorias Segunda, Quinta, Sexta y Séptima y las  Disposiciones Finales Primera y Segunda de la LNP.