SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0781/2015-S1

La interculturalidad señalada en el primer fundamento de la presente sentencia, tiene por propósito, el asegurar que los valores supremos del Estado Plurinacional de Bolivia, se complementen en una sociedad plural para que irradien su contenido en todos los actos de la vida social, incluyendo por ende, aquellos procedimientos o decisiones emanadas de autoridades de la administración pública. 

En ese contexto, en nuestro nuevo modelo de Estado, el principio del "ama qhilla",  señalado  en  el  art. 8.I de  la CPE,  que  conforme  precisa la SCP 0015/2012 de 16 de marzo: "… establece una conducta de vida diligente que debe observar todo individuo, con mayor razón un servidor público…” (las negrillas nos corresponden).

Éste principio, no sólo significa no ser flojo, sino que también simboliza esfuerzo, cultura, educación, formación, trabajo, progreso, superación, sueños y esperanzas. Para los quechuas el ama qhilla, es una sentencia sin proceso para demostrar trabajo, actividad productiva, actividad intelectual,  buscar una ocupación laboral, producir para el desarrollo del país y para el sustento de la familia. El ama qhilla para nuestros gobernantes, servidores públicos y administradores de justicia, así como para cada boliviano, es una obligación para erradicar la flojera y la pobreza, hay que crear una cultura del trabajo. En éste sentido, la actitud diligente en las labores profesionales, no le puede ser exigida únicamente a los jueces, sino también a los servidores públicos (lo que incluye a funcionarios y autoridades administrativas), pues de ellos depende también la materialización de los derechos fundamentales de los administrados, en la resolución de los problemas planteados por la sociedad ante la administración pública.

Los principios ético morales, entre ellos, el “ama qhilla”, antes tenían valor únicamente para la cultura y derecho de las naciones y pueblos indígena originarios campesinos (PIOC); empero, desde su incorporación en la Norma Suprema tienen valor de derecho, pues el sólo hecho de estar comprendidos en la propia Constitución, les otorga la eficacia jurídica de una norma, con la implicancia además de haber pasado de ser simples declaraciones retóricas, a estar revestidos por la supremacía constitucional en su aplicación. Por lo referido, éstos principios ético- morales se imponen a todos, tanto al poder público (y de ahí que alcancen a la administración pública), como a los particulares en la convivencia social.

Bajo éste razonamiento, el principio del "ama qhilla" -no seas flojo-, debe también compenetrarse con los principios de la actividad administrativa del sector público, siendo ineludible su cumplimiento en el desempeño de la función pública; evitando toda dilación indebida e injustificada, provocada por actitudes que demuestren pereza, desidia, negligencia, etc. Así, debe puntualizarse que todas las autoridades públicas, de carácter administrativo o judicial, de cualquier orden, nacional, regional o local, se encuentran sometidas a la Constitución Política del Estado, conforme al art. 410.I de la Ley Fundamental, y como parte de esa sujeción, las autoridades administrativas se encuentran obligadas a acatar los principios ético morales establecidos constitucionalmente, por ende deben resolver los cuestionamientos planteados a temas de su competencia en un tiempo prudente, sin causar o provocar situaciones de incertidumbre en la población.

La anterior afirmación se fundamenta en que la sujeción de las autoridades administrativas a la Constitución Política del Estado y a la ley, en desarrollo de sus funciones, constituye un presupuesto esencial del Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, que integra y articula el propósito de avanzar a una Bolivia productiva, comprometida con el desarrollo integral y la búsqueda del “vivir bien”; y un desarrollo de los fines esenciales del Estado, tales como garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política del Estado. Todo ello, guarda estricta relación con los principios establecidos en el art. 232 de la CPE, que rigen a la administración pública, entre los cuales se encuentran el compromiso e interés social y la eficiencia, que es igualmente contemplada por el art. 4 inc. j) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), principio que tiene por objetivo que todo procedimiento o acto administrativo, alcance su finalidad, evitando dilaciones indebidas, propendiendo a no restringir derechos fundamentales de los administrados, por cuanto éstas personas se encuentran protegidas constitucionalmente en su derecho a la obtención de una eficaz y oportuna respuesta respecto a la petición que planteen (es decir, resolviendo el fondo de la misma sea positiva o negativamente), de otra manera el derecho a la petición se constituiría en un simple enunciado que no se materializa en la realidad.

La Constitución Política del Estado Plurinacional reconoce una diversidad de derechos fundamentales (individuales y colectivos), siempre considerando que la norma suprema, no solamente rige las relaciones entre iguales, sino que tiene como finalidad el proteger a los manifiestamente más débiles, mejor conocidos en la doctrina como grupos vulnerables.

Los grupos vulnerables son aquellos que por sus condiciones sociales, económicas, culturales o psicológicas pueden sufrir maltratos contra sus derechos humanos. Dentro de éste conjunto se encuentran insertas las personas de la tercera edad, personas con capacidades diferentes, mujeres, niños, pueblos indígenas, entre otros así reconocidos por la Norma Suprema. El concepto de vulnerabilidad se aplica a aquellos sectores o grupos de la población que por su condición de edad, sexo, estado civil y origen étnico, se encuentran en condición de riesgo que les impide incorporarse al desarrollo y acceder a mejores condiciones de bienestar. Así, el Estado, mediante “acciones afirmativas” busca materializar la igualdad (reconocida formalmente en los textos constitucionales y legales, pero que no se materializa en la realidad) y la equidad, por lo que establece políticas que dan un trato preferencial a determinados grupos sociales (minorías étnicas o raciales, personas con capacidades diferentes, mujeres, menores de edad, adultos mayores); para el acceso a determinados derechos, bienes o distribución de ciertos recursos o servicios, con el fin de mejorarles su calidad de vida y compensar, en alguna forma, los perjuicios, la discriminación y/o exclusión de las que fueron víctimas en el pasado.

En ese sentido, la SC 0993/2010-R de 23 de agosto, se refirió a la discriminación positiva, estableciendo que: “…se debe entender que una cosa es la igualdad supuesta que existe en los textos, tales como el reconocimiento de la igualdad entre hombres y mujeres en el texto constitucional; sin embargo, de esa igualdad formal, existe una igualdad material, que no es efectiva, porque las mujeres, los ancianos, y los niños o niñas, se encuentran materialmente en desventaja dentro de nuestra realidad social. Así pues, diremos que se entiende a la discriminación positiva, como el conjunto de normas políticas, sociales o económicas que se insertan dentro del ordenamiento jurídico, para así, tratar de reparar injusticias, que son producto de la misma sociedad y de su naturaleza. De esta forma se trata de encontrar un equilibrio mediante un marco legislativo; esto significa ‘tratar con desigualdad, en favor de un grupo que se encuentra en desventaja y por tanto en una situación desigual y desfavorable’”.

Ahora bien, la Ley Fundamental reconoce derechos aplicables para determinados grupos sociales, sin que ello signifique el desconocimiento a la igualdad que propugna la Norma Suprema, sino que por el contrario, tales derechos tienen como meta el lograr materializar la anhelada igualdad de oportunidades y de calidad de vida, entre todos los bolivianos, y en el caso específico de los adultos mayores, a través de los artículos 67 y 68 de la CPE, que establecen que las personas de la tercera edad, tienen derecho a una vejez digna con calidad y calidez humana; a una renta vitalicia de vejez, a la protección, atención, recreación, descanso y ocupación social, de acuerdo con sus capacidades y posibilidades; prohibiendo y sancionando toda forma de maltrato, abandono, violencia y discriminación.

Ésta protección específica, se encuentra vinculada al cuidado especial que merece la condición física y mental de las personas de la tercera edad, circunstancias que constituyen a éste sector poblacional, en un grupo de resguardo reforzada, debido la vulnerabilidad a la que son susceptibles en consideración de las condiciones aludidas, que les significan la imposibilidad de dar una respuesta adecuada o proporcional a situaciones de agresión. Es bajo éste razonamiento, que la jurisprudencia constitucional debe brindar protección fortalecida a los derechos de éste grupo poblacional, especialmente en lo relacionado con el derecho a la salud, seguridad social y alimentación que se encuentran íntimamente ligados a su supervivencia.

         Bajo éste enfoque, en mérito a la constitución axiomática, se tiene que la materialización del paradigma del “vivir bien”, implica un control plural de constitucionalidad reforzado en relación a grupos o sectores poblacionales en situación de “vulnerabilidad material”. En ese contexto, debe tomarse en cuenta que en circunstancias donde se denuncian actos que son lesivos o limitan a derechos fundamentales que atañen a personas de la tercera edad; en virtud a las características de nuestro modelo de Estado Constitucional de Derecho,  que además se identifica como plurinacional e intercultural, todo individuo y con mayor razón los servidores públicos, tienen el deber de asegurar la consolidación de los principios, valores y garantías constitucionales, a través de una ponderación reforzada, que emane del paradigma de favorabilidad para aquellos sectores poblacionales que son considerados de atención prioritaria (como los adultos mayores), armonizado con el modelo del “vivir bien”.

En ese orden de ideas, el cumplimiento del “vivir bien”, instituido por la Constitución Política del Estado, como un principio ético-moral de la sociedad plural, conforme se ha dejado fundado en anteriores fallos; tiene varias acepciones, entre ellas: “vivir en paz”, “vivir a gusto”, “convivir bien”, “llevar una vida dulce”, que involucra el aspecto biológico, humano y espiritual; entendiendo la vida como una integralidad que explica la convivencia armónica entre el ser humano y la naturaleza, mediada por esa espiritualidad. Su cumplimiento, se encuentra estrechamente ligado a derechos fundamentales de significativa importancia, como son la vida, un hábitat y vivienda, la alimentación, entre otros; por cuanto, en casos como en el que se examina, donde el pronunciamiento de la autoridad administrativa, sobre lo peticionado por el administrado, tiene incidencia directa sobre la alimentación de un grupo de personas de la tercera edad, debe actuarse con la mayor celeridad posible, a efectos de viabilizar una respuesta (sea positiva o negativa) sobre el fondo de la problemática, pues también de manera indirecta se encuentra comprometido el derecho a la alimentación de los adultos mayores, quienes estaban siendo beneficiados por la “Canasta alimentaria para la tercera edad por una vida digna” (establecida por Ley Departamental 72, de 23 de enero de 2013, promulgada por la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija); máxime si se considera que la Ley que estableció dicho beneficio, tenía por finalidad garantizar al sector de adultos mayores, una alimentación que reúna los requisitos mínimos nutricionales (por consecuencia una calidad de vida con dignidad), que se vio suspendida o menoscabada por la falta de un pronunciamiento fundado de la entidad demandada, ante la medida asumida (precintado) sobre los productos que se constituían en esa garantía de acceso a la alimentación de personas de la tercera edad, que eran socorridos por la dotación de los productos cuestionados.

Estos factores, son un llamado a las autoridades administrativas y servidores públicos, quienes se encuentran compelidos a ponderar y contrastar, los principios, derechos y garantías constitucionales, respecto de las reglas formales que son aplicables al caso, a efecto de materializar el “vivir bien”; pues cuando las decisiones implican el interés de sectores poblacionales vulnerables, no puede dejarse en desprotección a los agraviados, pues su deber recae en asegurar la observancia de esos derechos, principios y garantías que incluye la Ley Fundamental (que por el sólo hecho de estar contenidos en ella gozan de primacía constitucional respecto de las normas legales- reglas, contenidas en las leyes formales o materiales, códigos sustantivos o procesales, disposiciones reglamentarias en general, etc.); factores que dejan descubierto el deber de todo individuo, servidor público (autoridades administrativas) y jueces, de dar atención prioritaria y asegurar el cumplimiento de derechos, principios y garantías constitucionales que involucren así sea indirectamente a sectores poblacionales de protección prioritaria.

La directa aplicabilidad de todos los derechos fundamentales, consagrada en el art. 109.1 de la CPE, significa un cambio esencial en el rol tanto del juez como de las autoridades administrativas e implica el uso de un criterio esencial de definición denominado: interpretación desde y conforme la Constitución, de manera que la labor y desempeño de los servidores públicos, debe estar guiada por pautas o criterios hermenéuticos que aseguren que su decisión garantice el respeto a los derechos fundamentales que son de aplicación directa, más aún cuando de su decisión dependa la resolución de controversias que involucren a sectores poblacionales de protección prioritaria, por lo que no se puede prolongar la incertidumbre, generada tras la falta de un pronunciamiento sobre el fondo de problemáticas que involucran intereses constitucionales de personas de la tercera edad.

De los antecedentes que cursan en el expediente, así como lo expuesto por las partes; se tiene que la problemática que se plantea, se encuentra referida a que funcionarios del SENASAG, tras una inspección y de forma ilegal, a su criterio, procedieron al precintado de productos de la canasta alimentaria para la tercera edad y cierre de las oficinas de distribución, sin que a la fecha la entidad demandada se haya pronunciado sobre numerosas notas, con los descargos pertinentes y solicitudes para el levantamiento de la medida impuesta; pues si bien existieron respuestas, éstas no resolvieron la situación de la empresa accionante, sino que prolongaron la incertidumbre, perjudicando también a los adultos mayores que se beneficiaban con los productos en cuestión.

Ahora bien, en cuanto al derecho a la petición, efectivamente la empresa  accionante, solicitó en primera instancia conocer si existió o no un informe sobre los descargos que hizo llegar al SENASAG, posteriormente hizo la observación de otros aspectos que también se referían al precintado de los productos de la canasta alimentaria de la tercera edad, solicitando el 22 de agosto del 2014, de manera concreta el desprecintado de los alimentos cuestionados, solicitud que fue reiterada el 2 del mencionado mes y año; el 11 de septiembre de la misma gestión, se solicitó el desprecintado de los productos no observados, finalizando (la empresa accionante) con la solicitud del reprocesamiento de los alimentos retenidos (Conclusiones II.3, II.4, II.6, II.8; II.11 y, II.13).

En esos antecedentes y de conformidad a la jurisprudencia constitucional desarrollada en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo, se ha acreditado el cumplimiento de los requisitos para que éste Tribunal Constitucional Plurinacional, ingrese al análisis de fondo acerca de la vulneración del derecho a la petición por cuanto existen solicitudes concretas y escritas, que no han sido respondidas materialmente y en tiempo razonable (conforme se analiza en el párrafo subsiguiente); asimismo, se ha evidenciado, que dentro del caso, el SENASAG únicamente ha procedido al levantamiento de las actas de retención (que se constituyen en actos de carácter preparatorio y no definitivo) (Conclusión II.1) y la emisión de notas que son documentos no susceptibles de impugnación. Más allá de ello, considerando el informe elaborado por el SENASAG- Cochabamba (nunca puesto a conocimiento de forma material ante éste Tribunal), que fue referido en el informe de la autoridad demandada, se tiene que dicho documento, pese a ser un acto administrativo (no emitido por el ente demandado), se constituye en una opinión o sugerencia que puede o no ser considerada por la autoridad administrativa, razón por la que dicho acto, igualmente, no es susceptible de impugnación, ni puede considerarse como una posición firme que haya asumido el SENASAG; causales por las que se procede al análisis de fondo de la problemática esbozada.