SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0839/2015-S2
Fecha: 20-Ago-2015
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0839/2015-S2
Sucre, 20 de agosto de 2015
SALA SEGUNDA
Magistrado Relator: Juan Oswaldo Valencia Alvarado
Acción de amparo constitucional
Expediente: 10100-2015-21-AAC
Departamento: Potosí
En revisión la Resolución 02/2015 de 12 de febrero, cursante a fs. 117 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Juan Efraín Quispe Orgaz en representación legal de la empresa “Sociedad Consultora y Constructora Multidisciplinaria Riego - Med S.R.L.” contra Félix Gonzales Bernal, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Potosí.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
Por memorial presentado el 9 de febrero de 2015, cursante de fs. 33 a 42, el representante de la empresa accionante expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
En representación legal de la empresa ahora accionante, suscribió con el Gobierno Autónomo Departamental de Potosí, contrato administrativo GAP-RPA-007/2010 de 15 de octubre, para la elaboración del estudio “TESA” “Mejoramiento Tecnológico Centros Productivos Escara, Payaquilama, Chaquí y Ñuqui”, por un costo de Bs133 660.- (ciento treinta y tres mil seiscientos sesenta bolivianos); que fue resuelto ilegalmente a través de la Resolución de contrato de 26 de marzo de 2014, dictada por el Gobernador hoy demandado, decisión que fue impugnada mediante recurso de revocatoria dentro del plazo de veinte días previsto por el art. 65 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA).
Añade que, ante la falta de un fallo expreso, fundado y motivado que resuelva el recurso de revocatoria, encontrándose abierto el plazo para la interposición del recurso jerárquico respectivo, conforme a la última parte del citado art. 65 de la LPA, concordante con el art. 122 del Reglamento de la Ley aludida, planteó dicho medio de impugnación, dando lugar a la emisión de la Resolución Administrativa (RA) 134/2014 de 30 de octubre, que rechaza el indicado recurso; abriéndose en consecuencia la vía de la acción de amparo constitucional para la protección inmediata de sus derechos, al no ser necesaria la interposición del proceso contencioso administrativo previamente, para la defensa de los derechos fundamentales de la empresa que representa.
Enfatiza que, la decisión impugnada suprimió el derecho al debido proceso en su dimensión garantía jurisdiccional en el elemento de interpretación constitucionalmente válida, habiéndose efectuado una incorrecta aplicación del art. 3.II, inc. d) de la LPA y de la Disposición Primera de las Disposiciones Adicionales del Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003, resultando claro conforme a normativa y a la jurisprudencia aplicables, que toda declaración, disposición o decisión de la administración pública, es un acto administrativo; por lo que en el caso en particular, la Resolución de contrato de 26 de marzo de 2014, dictada por la autoridad demandada, es un acto administrativo; siendo por ende, impugnable conforme a los arts. 56 de la LPA y 116 del aludido Decreto Supremo.
Indica que, de acuerdo a lo expresado supra, la empresa a la que representa cuestionó el acto administrativo, constituido por la Resolución de contrato antes mencionada, a través del recurso de revocatoria; y, ante la falta de pronunciamiento a este recurso, formuló el jerárquico que fue rechazado con el sesgado argumento que no existiría recurso ulterior a la decisión de Resolución de contrato, compeliendo más bien a la empresa afectada acudir a la jurisdicción ordinaria mediante el planteamiento del proceso contencioso administrativo y no así formular, según se alegó erróneamente, el recurso de revocatoria y peor aún el jerárquico; afirmando incorrectamente que el Gobierno Autónomo Departamental de Potosí no estaría sujeto a la Ley de Procedimiento Administrativo, en mérito supuestamente a lo previsto en el art. 3 de la misma norma. Aspectos que demuestran que el recurso jerárquico no fue considerado en el fondo, debido a una incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico al no considerarse el método de interpretación sistemático en relación al art. 3.II, inc. d) de la LPA y de la Disposición Primera de las Disposiciones Adicionales del DS 27113, al considerar que cuando se refieren al sistema de control gubernamental aluden a la Contraloría General del Estado (CGE) como órgano rector del control gubernamental y no así a los gobiernos autónomos departamentales; demostrando claramente que el indicado Gobierno Autónomo Departamental, no se encuentra dentro de las excepciones de no aplicabilidad de la Ley de Procedimiento Administrativo y el DS 27113.
Finalmente, resalta que la Ley de Procedimiento Administrativo y el referido Decreto Supremo, constituyen normas marco para la administración pública, donde se encuentran inmersos los gobiernos autónomos departamentales, encontrándose abrogadas todas las disposiciones reglamentarias de las anteriormente denominadas prefecturas de departamento para impugnaciones de resoluciones; demostrando la aplicabilidad de la normativa referida, en el marco de lo señalado; y, no de la forma en que lo hizo la autoridad demandada rechazando su recurso jerárquico, indicando que el Gobierno Autónomo Departamental se encontraría dentro de las excepciones de aplicación de la misma.
Estima lesionado el derecho al debido proceso, en su elemento de interpretación constitucional válida, citando al efecto los arts. 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela que impetra, ordenando: a) Se deje sin efecto la RA 134/2014, disponiendo que el Gobernador demandado, dicte un nuevo fallo que resuelva el recurso jerárquico “…tomando en cuenta la Ley 1341 de Procedimiento Administrativo y el Reglamento a la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo y de esta manera se restablezca el Derecho al Debido Proceso en su dimensión como Garantía Jurisdiccional, en su elementos interpretación constitucionalmente válida…” (sic); y, b) La imposición de costas, daños y perjuicios conforme a los arts. “128 y 129” de la Ley Fundamental; “51 a 57” del Código Procesal Constitucional (CPCo).
La audiencia pública de consideración de la presente acción de defensa, se realizó el 12 de febrero de 2015, según consta en el acta cursante de fs. 103 a 117, produciéndose los siguientes actuados.
El representante de la empresa accionante ratificó íntegramente los argumentos contenidos en la demanda tutelar; enfatizando que, la RA 134/2014 que rechazó su recurso jerárquico, entendió que la decisión de Resolución de contrato que dictó la autoridad demandada sería inimpugnable, y “soberana que nadie la puede tocar”; olvidando que el proceso contencioso administrativo, al que se alega debería acudir la empresa accionante, es un mecanismo regulado por la vía jurisdiccional, no así por la vía administrativa, no habiéndose considerado que todo acto administrativo es impugnable, razón por la que compelía conocer inicialmente el recurso de revocatoria planteado y posteriormente el jerárquico que fue rechazado ilegalmente. Resaltó por otra parte que la entidad que está exenta de la normativa administrativa, es la CGE; empero, el Gobernador demandado utilizó dicho argumento como causal para no ingresar al fondo del recurso jerárquico interpuesto, no siendo ello un error excusable, toda vez que “…ellos saben que la normativa del procedimiento administrativo se regula en la gobernación…” (sic), realizando una incorrecta interpretación de las normas pertinentes, inobservando el método sistemático que debía emplearse al efecto. Finalmente, aclaró que no se pretende discutir si la empresa que representa incumplió o no el contrato suscrito con la Gobernación, sino la imposibilidad de impugnar la Resolución que declaró la inobservancia del mismo, impidiendo acudir a la vía administrativa de reclamo mediante el rechazo del citado recurso jerárquico, a través de una interpretación errónea de la normativa, lo que provocó graves perjuicios para la empresa que fue castigada por tres años, motivando la pérdida de proyectos y el daño consiguiente a su imagen y currículum.
En uso de su derecho a la réplica manifestó que la vía correcta para reclamar una resolución de contrato es la administrativa a través de la presentación de los recursos de revocatoria y jerárquico. Por otra parte recalcó que la acción de amparo constitucional se halla dirigida a impugnar la decisión que rechazó el recurso jerárquico interpuesto contra la Resolución de incumplimiento de contrato.
Félix Gonzales Bernal, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Potosí, ahora demandado, brindó informe oral en audiencia, a través de su abogado y del Director Jurídico Departamental de la entidad señalada, indicando que: 1) La cláusula vigésima del contrato de consultoría para el “Mejoramiento Tecnológico Centros Productivos Escara Payaquilama, Chaquí y Ñuqui”, instituye la extinción del contrato, previendo que operará por cumplimiento del mismo ante la ejecución normal del proyecto; pero también por resolución del referido contrato a requerimiento de la entidad por causas atribuibles al consultor, entre ellas, por inobservancia del plazo establecido; teniendo además la naturaleza de ser un contrato administrativo, sobre el que la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia, a través de la modulación de sus fallos, interpretando el art. 775 del Código de Procedimiento Civil (CPC) ha señalado que deben ser atendidos por tribunales especializados; empero, como no existen todavía los mismos, es el órgano indicado el que debe considerarlos “mediante trámites especiales que atienda esta clase de contratos administrativos; es decir, los hechos conflictivos que vayan a nacer de esos contratos” (sic), siendo esa la vía a la que debía recurrir la parte accionante en defensa de sus derechos; 2) No se puede desconocer a través de una acción de amparo constitucional un contrato administrativo; siendo su finalidad verificar la vulneración de derechos fundamentales, no “el de desconocer un contrato”; 3) Previamente a la Resolución del contrato, existe una especie de aviso que se realiza a la empresa, teniendo la misma quince días para contestar, subsanar y alegar; sin embargo, la parte accionante no hizo nada, denotando que desde el inicio de la suscripción del contrato GAP-RPA-007/2010, existieron problemas que tuvieron como consecuencia precisamente su Resolución, ante el incumplimiento del plazo de su ejecución; 4) El recurso jerárquico formulado por la empresa accionante, efectúa mención a cada momento de la ejecución del proyecto de consultoría; la RA 134/2014 establece las razones por las que se resolvió la contratación, singularizando la normativa pertinente que sustenta la razón por la que no podía considerarse en el fondo el medio de impugnación señalado; 5) La acción de defensa pone en debate una situación de interpretación, “la parte accionante puede tener su interpretación, nosotros también” (sic); considerando la Gobernación Autónoma Departamental de Potosí que, lo expresado en la Resolución administrativa cuestionada, es correcto y debe tomarse en cuenta que conforme se indicó anteriormente, antes de emitir la decisión de resolución del contrato, se intentó resolver la situación, no siendo atribuible a la Gobernación que la empresa accionante no hubiera subsanado los aspectos correspondientes que le compelían en relación a un proyecto que beneficia a la sociedad; y, 6) Desde el momento de la publicación de una convocatoria hasta la firma del contrato con una empresa, son actos netamente impugnables que tienen un procedimiento administrativo para su cuestionamiento como para la resolución dentro de los diversos recursos que establece la Ley de Procedimiento Administrativo; empero, ante la suscripción del contrato administrativo se deja de lado la aplicación de dicha normativa al estar en juego intereses del Estado, deviniendo la necesidad de acudir a la jurisdicción correspondiente al tratarse de un contrato de naturaleza administrativa.
La Sala Familiar, de la Niñez y Adolescencia del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí, constituida en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 02/2015 de 12 de febrero, cursante a fs. 117 vta., por la que concedió la tutela solicitada, ordenando la nulidad de la RA 134/2014, determinando que el Gobernador demandado dicte nueva resolución fallando en el fondo del recurso jerárquico interpuesto ante dicha autoridad, “…sea a la normativa vigente y fallando en el fondo del recurso interpuesto.” (sic).
La decisión descrita supra no expresa fundamentación alguna, reduciéndose únicamente en su contenido a la parte dispositiva referida y a “VISTOS” redactado en ocho líneas, identificando a la acción de defensa presentada y a las partes accionante y demandado, indicando que “…los demás antecedentes acompañados a la presente Acción, los fundamentos expuestos y las disposiciones legales pertinente, estando debidamente fundamentado por las partes el recurso de Acción de Amparo Constitucional, con el voto uniforme del señor Vocal convocado Dr. Wilfredo Ramos Quispe para dirimir el voto disidente, este Tribunal dicta la siguiente Resolución” (sic).
No obstante lo expresado en el párrafo precedente, se evidencia del contenido del acta de la audiencia de consideración de la acción tutelar que los vocales Oscar Azurduy Uzin y Wilfredo Ramos Quispe, quienes suscribieron la Resolución 02/2015, al ser sus votos conformes en relación a la concesión de la tutela pretendida -disidente la posición del vocal Pastor Ismael Molina Quintana, quien fundamentó su posición a fin de denegarla-; motivaron su determinación en la exposición de motivos que les tocó realizar a su turno, sustentándola conforme a lo siguiente: i) Los arts. 1 y 2 de la LPA explican claramente su objeto y el ámbito de aplicación; señalando que el art. 2 supra referido, se encuentra dentro del mismo el Poder Ejecutivo que comprende la Administración Nacional, Administraciones Departamentales y otras, estando inmerso lógicamente, el Gobierno Autónomo Departamental; consecuentemente debe darse aplicación a esa normativa para resolver los recursos planteados; es decir, primero el recurso de revocatoria y posteriormente el jerárquico; normativa que fue obviada por el demandado, bajo el sustento erróneo que la Gobernación que preside, no se encontraría inmersa dentro de esa aplicación; ii) La presente acción de amparo constitucional no “…está tratando el recurso por cumplimiento, o por no cumplimiento…” (sic) del contrato administrativo GAP-RPA-007/2010, suscrito por la empresa accionante y el Gobierno Autónomo Departamental de Potosí; la pretensión final es que se resuelva el recurso jerárquico formulado contra la decisión que resolvió el incumplimiento del contrato conforme a normativa legal; iii) La RA 134/2014, sin ingresar en los fundamentos expuestos en el recurso jerárquico, rechazó el mismo sin considerar la impugnación contenida en dicho medio de defensa; inobservando el procedimiento administrativo al cual el Gobernador demandado debía ceñir sus actos en relación a la Ley de Procedimiento Administrativo y el DS 27113; y, iv) Conforme a lo expuesto, se vulneró el derecho al debido proceso, a la motivación y fundamentación con relación a la acción, en cuanto al pronunciamiento del recurso jerárquico.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:
II.1. Por nota D.GAP 890 de 26 de marzo de 2014, dirigida a Juan Efraín Quispe Orgaz, representante de la empresa “Sociedad Consultora y Constructora Multidisciplinaria Riego - MED S.R.L.”; el Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Potosí, Félix Gonzalo Bernal indicó que ante los incumplimientos de la empresa en relación a la consultoría del proyecto estudio “TESA” “Mejoramiento Tecnológico Centros Productivos Escara, Payaquilama, Chaqui y Ñuqui”, pese a haberse notificado previamente la carta de intención de resolución de contrato para la subsanación de observaciones existentes en su ejecución, se determinaba la resolución del contrato de servicio de consultoría indicado, en mérito a la cláusula vigésima, numeral 2.1, incs. a) y d); es decir, por causas atribuibles al contratista, por incumplimiento en su realización dentro del plazo establecido y por suspensión en la provisión de la consultoría sin justificación (fs. 8).
II.2. Mediante decreto departamental 048/2014 de 26 de marzo, suscrito por la autoridad demandada, se resolvió declarar incumplido el contrato GAP-RPA-007/2010 de 15 de octubre, del estudio “TESA” “Mejoramiento Tecnológico Centros Productivos Escara, Payaquilama, Chaqui y Ñuqui” por parte de la empresa hoy accionante, por causas insertas en la cláusula vigésima, numeral 2.1, incs. a) y d) del indicado contrato (fs. 9 a 11).
II.3. El 16 de abril de 2014, Juan Efraín Quispe Orgaz, representante de la empresa accionante, formuló recurso de revocatoria contra la Resolución de contrato de 26 de marzo de 2014, sustentando el mismo en el art. 64 de la LPA, alegando la ilegalidad de la decisión de resolución del contrato ante la falta de causa al efecto, y la ausencia del requisito que debe tener un acto administrativo, de acuerdo al art. 28 inc. b) de la Ley aludida; denotándose que el demandado no tenía los antecedentes y hechos que demuestren con documentación respaldatoria la determinación asumida al momento de emitirla. Impidiéndole también formular los descargos correspondientes, en lesión del derecho a la defensa (fs. 12 a 18 vta.).
II.4. Ante la falta de pronunciamiento en relación al recurso de revocatoria descrito en la Conclusión II.3, el ahora representante de la empresa accionante, interpuso recurso jerárquico el 29 de mayo de 2014, advirtiendo el silencio administrativo negativo por parte del Gobernador demandado, de acuerdo a los arts. 17.III y 65 de la LPA; 72 y 122 del DS 27113, abriéndose el plazo para la formulación del recurso jerárquico pertinente, según la última parte del citado art. 65 de la mencionada Norma, concordante con el art. 122 del DS 27113. En ese mérito, sustentó su recurso en la infracción de los arts. 16 inc. h); 17.I y 28 inc. b) de la LPA; 24, 115.II y 117.I de la CPE, en la resolución del contrato GAP-RPA-007/2010 suscrito, siendo falso que se hubiera incumplido la cláusula sexta del mismo, lesionándose su derecho a la defensa; no habiéndose resuelto su recurso de revocatoria, mediante una decisión debidamente fundamentada y motivada, incurriendo en silencio administrativo negativo en desmedro del derecho a la fundamentación y motivación que le asistía, por lo que solicitó revocar la denegación inmotivada del recurso de revocatoria, así como la resolución de contrato de 26 de marzo de 2014, por contener vulneraciones flagrantes al ordenamiento jurídico administrativo, constitucional, y a los derechos y garantías fundamentales (fs. 19 a 24).
II.5. A través de la RA 134/2014 de 30 de octubre, la autoridad demandada, rechazó el recurso jerárquico planteado por la empresa hoy accionante, confirmando el decreto departamental 048/2014 que declaró el incumplimiento al contrato de prestación de servicios de consultoría descrito supra, por no estar contemplado el recurso jerárquico en el procedimiento establecido, no correspondiendo ingresar a su consideración de fondo. El fallo descrito en la presente Conclusión efectúa en su primer considerando un resumen de antecedentes y del recurso jerárquico interpuesto por la empresa impetrante de tutela, identificando los agravios contenidos en dicho medio impugnativo; estableciendo en el segundo considerando, los siguientes fundamentos, entre otros: a) En relación a los recursos de revocatoria y jerárquico interpuestos contra la decisión de resolución de contrato, los contratos suscritos por el Gobierno Autónomo Departamental de Potosí tienen naturaleza administrativa, conforme al art. 81 del DS 181 de 28 de junio de 2009, sometiéndose por ende las partes firmantes, a las reglas del Derecho Administrativo y no así a las del Derecho Civil; b) La facultad rescisoria unilateral de la administración por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, es una prerrogativa irrenunciable de la administración pública, pudiendo ejercer tal competencia de manera directa sin intervención previa del órgano judicial, estando el Gobierno Autónomo Departamental de Potosí, facultado a resolver contratos, sea por causas atribuibles a los contratistas o por causas de fuerza mayor o caso fortuito, cuando el interés económico lo aconseje; c) La resolución de contrato con la empresa accionante se encuentra plenamente respaldada por los informes presentados por la Secretaría Departamental de Desarrollo Agropecuario y Seguridad Alimentaria, toda vez que, el estudio “TESA”, debía ser entregado el 11 de febrero de 2011, habiéndose realizado la corrección de observaciones recién el 12 de marzo de 2013, con un retraso de cuatrocientos cincuenta y nueve días; d) La cláusula décima sexta no sólo faculta a la Gobernación a resolver el contrato, sino que le obliga a proceder en ese sentido; e) La revocatoria de la resolución de contrato no es viable legalmente al no existir recurso ulterior ante la resolución citada, sino más bien que al haberse agotado la vía administrativa la empresa puede acudir a instancia de la justicia ordinaria a través de la interposición del proceso contencioso administrativo; y, no plantear erróneamente recurso de revocatoria y menos aún recurso jerárquico; f) En virtud al art. 3 de la LPA, esta norma se aplica a todos los actos de la administración pública, salvo excepción contenida en Ley expresa, no estando dentro de su ámbito de aplicación los regímenes agrario, electoral y del sistema de control gubernamental, que se regirán por sus propios procedimientos concordante con la Disposición Primera de las Disposiciones Adicionales del DS 27113; y, g) Conforme a los argumentos de interés legal, los recursos de revocatoria y jerárquico no pueden ser planteados, toda vez que el procedimiento de resolución de contrato fue cumplido por la Gobernación, en mérito a la cláusula vigésima del contrato administrativo; no constando recurso administrativo ulterior al trámite de resolución de contrato, siendo inaplicables al caso la Ley de Procedimiento Administrativo y el señalado Decreto Supremo (fs. 25 a 31).
II.6. La RA 134/2014, descrita en la Conclusión precedente, fue notificada a la empresa accionante el 11 de noviembre de 2014 (fs. 32).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La empresa accionante a través de su representante, denuncia la vulneración del derecho al debido proceso, en su elemento de interpretación constitucional válida, alegando que el 26 de marzo de 2014 se resolvió ilegalmente el contrato administrativo suscrito con el Gobierno Autónomo Departamental de Potosí para la elaboración del estudio “TESA”, “Mejoramiento Tecnológico Centros Productivos Escara, Payaquilama, Chaquí y Ñuqui”; por lo que planteó recurso de revocatoria que no obtuvo una respuesta fundamentada y motivada, incurriéndose en silencio administrativo negativo, lo que motivó a plantear recurso jerárquico de acuerdo a la última parte del art. 65 de la LPA, concordante con el art. 122 del Reglamento de la Ley aludida; medio de impugnación que fue resuelto por la RA 134/2014 de 30 de octubre, rechazándolo bajo el fundamento incorrecto que el Gobierno Autónomo Departamental de Potosí no se encontraría bajo la Ley de Procedimiento Administrativo, efectuando una errónea aplicación del art. 3.II inc. d) de la misma y de la Disposición Primera de las Disposiciones Adicionales del DS 27113; sin considerar que al tratarse la Resolución de contrato de 26 de marzo de 2014, en un acto administrativo definitivo era susceptible de impugnación a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, no estando el Gobierno Autónomo Departamental de Potosí dentro de las excepciones de no aplicabilidad de la normativa administrativa mencionada.
En consecuencia, compele en revisión verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.
III.1. Del debido proceso administrativo
El art. 115.II de la CPE, prevé: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”. Por su parte, el art. 117.I de la misma Norma Suprema, señala: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. Nadie sufrirá sanción penal que no haya sido impuesta por autoridad judicial competente en sentencia ejecutoriada”. Disposiciones constitucionales que concluyen que ninguna persona puede ser susceptible a una sanción sin que previamente no se le hubiera otorgado la posibilidad de defenderse, presentar pruebas de descargo y ejercer su derecho a la defensa debidamente. En ese marco de ideas se pronunció este órgano de constitucionalidad definiendo al debido proceso como el derecho de toda persona: “…a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar ...” (SC 0418/2000-R de 2 de mayo); “…comprende ‘el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales’, a fin de que ‘las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos…’" (SC 1276/2001-R de 5 de diciembre).
Compele resaltar que este derecho citado de manera genérica supra, no sólo es aplicable a los procesos judiciales sino también en general a toda la esfera sancionadora; al respecto, la SC 0731/2000-R de 27 de julio, precisó que: “…las garantías del debido proceso no son aplicables únicamente al ámbito judicial, sino que deben efectivizarse en todas las instancias en la que a las personas se les atribuya -aplicando un procedimiento previsto en la Ley- la comisión de un acto que vulnere la normativa vigente y es obligación ineludible de los que asumen la calidad de jueces, el garantizar el respeto a esta garantía constitucional”. En coherencia con lo referido, la SC 0281/2010-R de 7 de junio, indica que: “…el derecho al debido proceso no solamente es exigible dentro de los procesos judiciales, sino que también abarcan a los procesos administrativos, jurisprudencia que no contradice los principios constitucionales; y que por lo tanto, es compatible con la Constitución vigente…”.
En igual sentido, la Corte Constitucional de Colombia, estableció que: “El artículo 29 de la Carta Política dispone que el debido proceso debe observarse en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, es decir que obliga no solamente a los jueces sino también a los organismos y dependencias de la administración pública.
El debido proceso administrativo consiste en que los actos y actuaciones de las autoridades administrativas deben ajustarse no sólo al ordenamiento jurídico legal sino a los preceptos constitucionales. Se pretende garantizar el correcto ejercicio de la administración pública a través de la expedición de actos administrativos que no resulten arbitrarios y, por contera, contrarios a los principios del Estado de derecho. Ello en virtud de que ‘toda autoridad tiene sus competencias definidas dentro del ordenamiento jurídico y debe ejercer sus funciones con sujeción al principio de legalidad, a fin de que los derechos e intereses de los administrados cuenten con la garantía de defensa necesaria ante eventuales actuaciones abusivas, realizadas por fuera de los mandatos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes’”[1].
III.2. Sobre los actos y contratos administrativos
El art. 27 de la LPA, respecto al acto administrativo, señala: “Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo”.
A su vez, el art. 28 de la Ley citada, indica: “Son elementos esenciales del acto administrativo los siguientes:
a) Competencia: Ser dictado por autoridad competente;
b) Causa: Deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable;
c) Objeto: El objeto debe ser cierto, lícito y materialmente posible.;
d) Procedimiento: Antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos, y los que resulten aplicables del ordenamiento jurídico;
e) Fundamento: Deberá ser fundamentado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignado, además, los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo; y,
f) Finalidad: Deberá cumplirse con los fines previstos en el ordenamiento jurídico”.
Sobre el acto administrativo, la jurisprudencia constitucional a través de la SCP 0249/2012 de 29 de mayo, determinó lo siguiente: “Según el tratadista argentino Agustín Gordillo, acto administrativo es toda declaración unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales. Para Antoño Abruna, constituye una declaración que proviene de una administración pública, produce efectos jurídicos y se dicta en ejercicio de una potestad administrativa.
(…)
La jurisprudencia constitucional por su parte, entre otras, en la SC 0107/2003 de 10 de noviembre, señaló que: ‘Acto administrativo es la decisión general o especial de una autoridad administrativa, en ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellas. El pronunciamiento declarativo de diverso contenido puede ser de decisión, de conocimiento o de opinión. Los caracteres jurídicos esenciales del acto administrativo son: 1) La estabilidad, en el sentido de que forman parte del orden jurídico nacional y de las instituciones administrativas; 2) La impugnabilidad, pues el administrado puede reclamar y demandar se modifique o deje sin efecto un acto que considera lesivo a sus derechos e intereses; 3) La legitimidad, que es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente; 4) La ejecutividad, constituye una cualidad inseparable de los actos administrativos y consiste en que deben ser ejecutados de inmediato; 5) La ejecutoriedad, es la facultad que tiene la Administración de ejecutar sus propios actos sin intervención del órgano judicial; 6) La ejecución, que es el acto material por el que la Administración ejecuta sus propias decisiones. De otro lado, la reforma o modificación de un acto administrativo consiste en la eliminación o ampliación de una parte de su contenido, por razones de legitimidad, de mérito, oportunidad o conveniencia, es decir, cuando es parcialmente contrario a la ley, o inoportuno o inconveniente a los intereses generales de la sociedad’.
En resumen, el acto administrativo es una manifestación o declaración de voluntad, emitida por una autoridad administrativa en forma ejecutoria, es de naturaleza reglada o discrecional y tiene la finalidad de producir un efecto de derecho, ya sea crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva frente a los administrados. Goza de obligatoriedad, exigibilidad, presunción de legitimidad y ejecutabilidad; es impugnable en sede administrativa y sujeta a control jurisdiccional posterior cuando se trata de actos administrativos definitivos, lo que no implica que aquellos actos administrativos no definitivos no puedan ser cuestionados; sin embargo, en este último caso, se lo hará en ejercicio del derecho de petición consagrado en el art. 24 de la CPE, y solamente de manera preventiva” (las negrillas nos corresponden).
Por otra parte, en relación a los contratos administrativos, corresponde señalar que éstos son acuerdos de voluntades entre la administración pública y las personas individuales o colectivas privadas; por los que, se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas particulares y concretas con el fin de satisfacer necesidades de la colectividad, mediante la ejecución de obras, provisión o suministro de bienes y prestación de servicios públicos. Es así que, la necesidad de la administración pública, de contratar con terceros determinados servicios para atender sus necesidades de funcionamiento, origina los contratos administrativos, diferenciados de los contratos civiles, en mérito a los sujetos intervinientes, el objeto y la causa de los mismos. Resultando claro que la resolución de un contrato administrativo, por incumplimiento de una de las partes suscribientes, sea por parte del contratante o contratista, constituye un acto administrativo definitivo; sujeto a la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, como medios de impugnación que aseguran el derecho a la doble instancia y que propenden al respeto de los derechos tanto de la persona individual o particular, como de la administración pública.
III.3. De los recursos de revocatoria y jerárquico como medios de impugnación en sede administrativa
Efectuadas las precisiones precedentes, corresponde referirse a los recursos de revocatoria y jerárquico como medios de impugnación en sede administrativa. Al respecto, el art. 56 de la LPA, establece que: “I. Los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente, siempre que dichos actos administrativos a criterio de los interesados afecten, lesionen o pudieren causar perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses legítimos. II. Para efectos de esta Ley, se entenderán por resoluciones definitivas o actos administrativos, que tengan carácter equivalente a aquellos actos administrativos que pongan fin a una actuación administrativa” (las negrillas son nuestras). “No proceden los recursos administrativos, contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se tratare de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión” (art. 57 de la LPA).
Sobre el particular, la SCP 2009/2012 de 12 de octubre, señaló: “…recurso es: ‘…el medio por el cual se acude a un juez o a otra autoridad con una demanda o petición para que sea resuelta, y en sentido restringido, es un remedio administrativo específico por el que se impugnan solamente actos administrativos a objeto de defender derechos subjetivos o intereses legítimos’. Concluyendo, que la finalidad del recurso administrativo, es restablecer un derecho que se considera infringido a consecuencia del acto administrativo impugnado.
Por su parte, la SCP 0249/2012 de 29 de mayo, haciendo alusión a los mecanismos de impugnación de los actos administrativos y a las normas contenidas en el DS 27113, al respecto concluye que: “De manera general, la Ley de Procedimiento Administrativo prevé el sistema de impugnación contra los actos administrativos, basado en dos recursos, como son el de revocatoria y el jerárquico, el primero de ellos a ser presentado ante la autoridad que emitió la resolución impugnada previo cumplimiento de condiciones y plazos establecidos en la norma, y en caso de obtenerse una decisión desfavorable, ya sea por la emisión de una resolución, o bien por la omisión en su pronunciamiento dentro del plazo estipulado, entonces queda abierta la vía del recurso jerárquico, el que deberá ser presentado ante la misma autoridad que resolvió el recurso de revocatoria, a efectos de que ésta, remita el mismo ante la autoridad competente para su conocimiento y resolución.
III.4. Análisis del caso concreto
Lo expuesto en los Fundamentos Jurídicos precedentes es aplicable a la problemática de exégesis en la que se advierte que el representante de la empresa accionante denuncia la lesión de su derecho al debido proceso; conforme a los hechos fácticos debidamente precisados en el presente apartado.
Al respecto, se debe tomar en cuenta que el punto central de la presente demanda de amparo constitucional, es el rechazo del recurso jerárquico contenido en la RA 134/2014, emitido por el Gobernador demandado, respecto a la impugnación de la Resolución del contrato administrativo GAP-RPA-007/2010 de 15 de octubre, suscrito por el Gobierno Autónomo Departamental de Potosí y la empresa “Sociedad Consultora y Constructora Multidisciplinaria Riego - Med S.R.L.”; por supuestas causas atribuibles al contratista en relación a la inobservancia del plazo para la provisión de la consultoría referente al estudio “TESA” “Mejoramiento Tecnológico Centros Productivos Escara, Payaquilama, Chaquí y Ñuqui”. Decisión que inicialmente fue sujeta a recurso de revocatorio y ante el silencio administrativo negativo en el que incurrió la parte contratante, fue sujeta a recurso jerárquico.
Ahora bien, la tutela buscada por la parte accionante en relación al derecho al debido proceso, deriva de la supuesta aplicación errónea de la normativa sobre la que se sustentó el rechazo del recurso jerárquico aludido, toda vez que el Gobernador demandado afirmó que el Gobierno Autónomo Departamental de Potosí no se encuentra dentro de los casos de aplicabilidad de la Ley de Procedimiento Administrativo y del DS 27113; inobservando, según el impetrante de tutela que al emerger la problemática de un contrato administrativo y la resolución del mismo, al constituirse en un acto administrativo definitivo era susceptible de impugnación a través de los recursos de revocatoria y jerárquico.
Precisados dichos antecedentes, compele señalar que efectivamente la RA 134/2014 impugnada en la presente acción de defensa rechazó el recurso jerárquico formulado por el representante de la empresa hoy accionante, confirmando el decreto departamental 048/2014 de 26 de marzo, que declaró el incumplimiento del contrato de prestación de servicios de consultoría GAP-RPA-007/2010. Fallo que se sustentó de acuerdo a lo detallado en la Conclusión II.5 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, en la improcedencia del recurso jerárquico, al no estar la Gobernación Autónoma Departamental de Potosí, dentro de los alcances de la Ley de Procedimiento Administrativo y de su Decreto Reglamentario -DS 27113-, por lo que afirmó, no era viable una consideración de fondo sobre el mismo.
Ahora bien, debe tenerse presente que el art. 2 de la LPA, establece el ámbito de aplicación de dicha normativa, señalando que:
“I. La Administración Pública ajustará todas sus actuaciones a las disposiciones de la presente Ley. A los efectos de esta Ley, la Administración Pública se encuentra conformada por:
Regulando el art. 3, las exclusiones y salvedades en el ámbito de aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo, en concordancia con la Disposición Primera de las Disposiciones Adicionales del Decreto Reglamentario de la misma; previendo: “I. La presente Ley se aplica a todos los actores de la Administración Pública, salvo excepción contenida en ley expresa. II. No están sujetos al ámbito de aplicación de la presente Ley: a) Los actos de Gobierno referidos a las facultades de libre nombramiento y remoción de autoridades; b) La Defensoría del Pueblo; c) El Ministerio Público; d) Los Regímenes agrario, electoral y del sistema de control gubernamental, que se regirán por sus propios procedimientos; e) Los Actos de la Administración Pública, que por su naturaleza, se encuentren regulados por normas de derecho privado; y, Los procedimientos internos militares y de policía que se exceptúen por ley expresa” (las negrillas nos pertenecen).
De las normas glosadas, se concluye sin lugar a dudas que los gobiernos autónomos departamentales, en relación específicamente, a los contratos administrativos que suscribe con los sujetos individuales o personas colectivas privadas, se hallan circunscritos a la Ley de Procedimiento Administrativo y a su Decreto reglamentario; no siendo cierto, conforme afirmó la RA 134/2014 cuestionada en la acción tutelar que, el art. 3 de la LPA y la Disposición Primera de las Disposiciones Adicionales del DS 27113, establezcan que las gobernaciones autónomas departamentales se hallen exentas de su aplicación; cuestión que fue sustentada según manifestó el demandado, en que no serían sujetos de dicha normativa, los regímenes agrario, electoral y del sistema de control gubernamental; de los que no forman parte claramente las entidades departamentales señaladas. Razones por las que no resulta lógico ampararse en una supuesta comprensión del Gobierno Autónomo Departamental como parte del sistema de control gubernamental, que es ejercido por la Contraloría General del Estado, conforme a lo previsto por la Ley de Administración y Control Gubernamentales.
En mérito a lo expuesto, los fundamentos contenidos en la RA 134/2014, que motivaron el rechazo del recurso jerárquico presentado por la empresa accionante, imposibilitando su consideración de fondo; ciertamente, se sustentaron en una aplicación errónea de la normativa citada supra, en clara lesión del derecho al debido proceso administrativo, que le asistía como parte suscribiente del contrato de prestación de servicios de consultoría que firmó conjuntamente el Gobierno Autónomo Departamental de Potosí; contrato administrativo que al sujetarse al régimen de contratación del Estado, debía observar y respetar los valores y principios contenidos en las normas administrativas en su resolución, por el supuesto incumplimiento de una de sus cláusulas de parte de la empresa contratista, ahora impetrante de tutela.
Lo expuesto, motiva a confirmar la concesión de la tutela inicialmente decidida por el Tribunal de garantías, que pese a no expresar debidamente su fundamentación en la Resolución 02/2015, no pudiendo cumplirse la misma con los argumentos vertidos en su fundamentación de votos desarrollada en la audiencia de consideración de la acción de defensa; concluyeron correctamente que se vulneraron los derechos fundamentales del administrado, en el caso, el debido proceso, por cuanto, acorde a lo expresado en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el demandado olvidando que la resolución de contrato es un acto administrativo que manifiesta la voluntad de la administración en relación a no continuar con la ejecución del contrato administrativo suscrito, debía sujetarse al orden jurídico y al respeto de las garantías y derechos de la empresa accionante; asegurando el ejercicio del derecho a la doble instancia, resolviendo en el fondo el recurso jerárquico formulado por la misma.
Por lo desarrollado, se concluye que el Tribunal de garantías al haber concedido la tutela solicitada por el representante de la empresa accionante, actuó en forma correcta.
POR TANTO
1° CONFIRMAR la Resolución 02/2015 de 12 de febrero, cursante a fs. 117 vta., pronunciada por la Sala Familiar, de la Niñez y Adolescencia del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí; y, en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada por el representante de la empresa accionante, en iguales términos que el Tribunal de garantías, conforme a los Fundamentos Jurídicos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
2° Llamar la atención al Tribunal de garantías, por haber emitido la Resolución 02/2015, que resolvió inicialmente la presente acción de amparo constitucional, sin fundamentación alguna en desmedro del debido proceso que asiste a las partes intervinientes en una acción constitucional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Juan Oswaldo Valencia Alvarado
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA
[1] Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T-1021/02.
I.1. Contenido de la demanda
I.1.1. Hechos que motivan la acción
I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
I.2.1. Ratificación de la acción
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
I.2.3. Resolución
El texto constitucional, reconoce en el art. 180.II, al principio de impugnación, en virtud al cual, toda decisión judicial, debe ser reclamada ante el superior en grado, a efecto de subsanar los errores de fondo o vicios de forma en que hubiere incurrido el inferior y los repare. Empero, ese principio no debe entenderse de manera restrictiva, respecto a que sólo resultaría aplicable a la vía ordinaria donde se produce una decisión judicial; sino, también al ámbito administrativo, en el cual, los actos de la administración pública producen efectos jurídicos generales o particulares y emergen de un procedimiento que cuenta con etapas procesales” (las negrillas nos pertenecen).
En conclusión, contra los actos administrativos definitivos, puede recurrirse tanto en la vía administrativa como en la jurisdiccional, siendo viable la interposición de los recursos administrativos como del recurso contencioso administrativo.
Una vez agotadas las vías de impugnación administrativas, la resolución definitiva adquiere firmeza en la vía administrativa o causa estado, quedando expedita la vía constitucional, en caso de que el administrado considere que sus derechos fundamentales y/o garantías constitucionales no hubieren sido reparados en sede administrativa, o bien si así prefiere acudir a la vía jurisdiccional.
El acto administrativo definitivo adquirirá firmeza a todos los efectos, en caso que el afectado hubiere actuado negligentemente, dejando vencer el término para la presentación de los recursos y acciones correspondientes, caso en el que su derecho de impugnación queda precluido, y por lo tanto, no procede ningún recurso ulterior” (las negrillas son nuestras).
a) El Poder Ejecutivo, que comprende la administración nacional, las administraciones departamentales, las entidades descentralizadas o desconcentradas y los Sistemas de Regulación SIRESE, SEREFI y SIRENARE; y,
a)
b)Gobiernos Municipales y Universidades Públicas.
b)
II. Los Gobiernos Municipales aplicarán las disposiciones contenidas en la presente Ley, en el marco de lo establecido en la Ley de Municipalidades.
II.
III. Las Universidades Públicas, aplicarán la presente Ley en el marco de la Autonomía Universitaria.
III.
IV. Las entidades que cumplan función administrativa por delegación estatal adecuarán necesariamente sus procedimientos a la presente Ley” (las negrillas son nuestras).
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve: