SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0230/2017-S3

La Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio 001/2003 de 31 de enero, dispuso entre otros, la ejecución de saneamiento del predio Cerámica San Luis S.R.L., emitiéndose el Informe en Conclusiones Saneamiento de Oficio (SAN-SIM) Titulado 294/2013 de 2 de septiembre, el cual señaló que: a) “…la posesión anterior a la promulgación de la Ley 1715…” (sic), lo que significa que esta es legal y en conformidad con lo estipulado en la mencionada Ley debe titularse como propiedad privada; b) Fue cumplida la Función Económico Social (FES) calificándola como propiedad empresarial; y, c) El precio por hectárea fue establecido en Bs0,10.- (diez centavos de boliviano), monto que se aplicó a la superficie de 100,1792 ha, mismas que se consolidarán vía adjudicación; y por consiguiente, sugirió que se pronuncie resolución suprema anulatoria de título ejecutorial para emitir uno nuevo individual sobre 19,4077 ha; asimismo, se dicte resolución administrativa de adjudicación, expidiéndose título ejecutorial individual por 100,1792 ha.

El informe citado supra fue aprobado por el Director Departamental a.i. del INRA Tarija, no existiendo observaciones ni denuncias cuando se realizó la socialización; posteriormente, se expidió el informe de cierre y se procedió a la remisión de las carpetas de saneamiento ante la Dirección Nacional del INRA, constando que correspondían 100,1792 ha al predio Cerámica San Luis S.R.L., tal como consta en la ficha de cálculo de la FES.

Los Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental -ahora demandados- emitieron la Sentencia Agroambiental Nacional S2^a 092/2016 de 13 de septiembre, declarando improbado el recurso contencioso administrativo, bajo los siguientes fundamentos: a) Respecto a que el Informe Técnico-Legal DGS-JVR-TJA 047/2015 no cumplió con el art. 266.IV del DS 29215 al sugerir la corrección del Informe en Conclusiones Saneamiento de Oficio (SAN-SIM) Titulado 294/2013, se advierte que ese precepto detalla cuatro opciones, entre las cuales se encuentra la anulación de obrados, pero aquellas no son imperativas sino facultativas, no siendo evidente lo denunciado por la sociedad accionante; b) En relación a que debió efectuarse una inspección directa en el predio, conforme prevé el   art. 160 inc. b) del señalado Decreto Supremo, se tiene que la aplicación de este artículo “…no está condicionada a un informe o auto emitido por la autoridad administrativa; puesto que esta norma al igual que el artículo 266.V del Decreto Supremo es una norma facultativa que otorga una posibilidad a la autoridad administrativa, empero, en ningún caso representa una condición imperativa” (sic); y, c) En cuanto a los medios de prueba que desvirtuarían el presunto incumplimiento de la FES antes de la promulgación de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria y la posesión ilegal del predio, los Magistrados hoy demandados no emitieron pronunciamiento alguno.

En ese sentido, la Sentencia Agroambiental Nacional S2^a 092/2016 interpretó arbitrariamente el art. 266.IV del DS 29215 que determina: “…Como resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento, se podrá disponer: (a) la anulación de actuados de saneamiento por irregularidades, graves faltas o errores de fondo; (b) la convalidación de actuados de saneamiento, por errores u omisiones subsanados; (c) La prosecución de los procesos de saneamiento objeto de controles de calidad, supervisión y seguimiento, y asimismo, la aplicación de medidas correctivas o reforzamiento en programas de capacitación u otros que ameriten el caso; y, (d) el inicio de procesos administrativos, civiles o penales para los funcionarios responsables” (sic). En ese orden, realizando una interpretación gramatical de este precepto, se advierte que la frase “podrá disponer” significa que la autoridad administrativa optará por una de las cuatro opciones de acuerdo a cada caso particular, sin que se trate de la concesión de un poder discrecional a la administración para decidir lo que mejor le convenga, toda vez que  en el Estado constitucional, es válida la actuación de los poderes públicos, cuando está precedida por una norma que habilite su competencia, ya que de lo contrario, la misma es nula de conformidad al art. 122 de la CPE, por lo que si la Sentencia hoy impugnada alega que habiendo consecuencias regladas, la autoridad administrativa puede innovar, ello importaría que “…los poderes públicos serían competentes para hacer todo lo que no les estuviese prohibido…” (sic); pero rechazando lo anteriormente referido, la conclusión expuesta en el Informe Técnico-Legal DGS-JRV-TJA 047/2015 no está prevista en el artículo analizado, ni es válida pues “…’Aplica[r] medidas correctivas’ es opuesto a ‘sugerir corregir’…” (sic), en razón a que esta última no constituye un acto de imposición sino una simple proposición.

Asimismo, el contenido del art. 266.IV inc. c) del DS 29215, vincula la aplicación de medidas correctivas a los “programas de capacitación”, teniendo que el Informe en Conclusiones Saneamiento de Oficio (SAN-SIM) Titulado 294/2013 no coincide con lo anterior, debido a que fue producido en el curso del proceso de saneamiento en etapa conclusiva, ni tampoco se enmarca a “otros programas que ameriten el caso”. El Informe Técnico-Legal DGS-JRV-TJA 047/2015 no tendría sustento aunque concurra el hipotético caso de que “aplicar medidas correctivas” sea normativamente igual a “sugerir corregir”, ya que este último aspecto concierne enmendar una equivocación; entonces, cuando los errores son subsanados, el art. 266.IV del señalado Decreto Supremo atribuye una consecuencia jurídica diferente a la “aplicación de medidas correctivas” como es la convalidación de actuados -según el inc. b) de ese artículo-; por tanto, para que dicho Informe tuviese sustento tendría que concluir con la convalidación de los actuados de saneamiento; en consecuencia, no es posible interpretar aquella norma de tal forma que autorice a la Dirección Nacional del INRA -hoy demandada- a “sugerir correcciones”.

El art. 266.IV del DS 29215 establece cuatro alternativas como resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento; sin embargo, la Dirección Nacional del INRA -ahora demandada- determinó el control de calidad de una forma no prevista en el procedimiento, lesionando sus etapas y provocando la indefensión del administrado; toda vez que, los medios de defensa se tornan inaplicables, denunciando que la referida Dirección Nacional concluyó el control de calidad fuera del procedimiento al “sugerir corregir”; empero, al mismo tiempo sostuvo su continuación que dio lugar al pronunciamiento de la RS 16201, pese a que de su contenido se deduce la anulación de actuados sin reposición, ya que no se resolvió conforme a la previsión del artículo antes citado, continuando de facto el proceso como si se hubiese aplicado el señalado Decreto Supremo en su art. 266.IV inc. c) y el sentido del inc. a). Por consiguiente, el Informe Técnico-Legal DGS-JRV-TJA 047/2015 que devino de la incorrecta aplicación de procedimiento, se tornó invencible en sede administrativa, debido a que no se constituye en una resolución administrativa impugnable según el art. 76.IV de la referida normativa, puesto que no define derechos propietarios.

La Sentencia Agroambiental Nacional S2^a 092/2016, refirió que la Guía de Verificación de la FES determina que esta se efectuará de acuerdo al art. 160 y a la Disposición Transitoria Primera del DS 29215 en los casos que fueron detectados posteriormente al trabajo de campo y antes de la resolución final del proceso agrario, pudiendo recurrirse a la inspección in situ según el caso, por lo que la aplicación del artículo mencionado no está condicionado a un informe o auto pronunciado por la autoridad administrativa, siendo que el precepto es facultativo y no representa una condición imperativa; no obstante, la citada Resolución interpretó arbitrariamente el referido artículo que establece: “Si existiera denuncia o indicios de fraude en el cumplimiento de la FES, se realizará una investigación de oficio recurriendo a: (a) información anterior, actual o posterior al relevamiento de información de campo, mediante el uso de instrumentos complementarios; e, (b) inspección directa en el predio” (sic), resultando suficiente la lectura del texto para inferir que la consecuencia jurídica usa leguaje imperativo y no dispositivo; de igual manera, la palabra se “realizará” una inspección de oficio, no concede un poder discrecional sino que este término trabaja con el operador deóntico obligatorio, por lo que es imperativa y su inejecución no está permitida al INRA de manera lícita, de igual forma al usarse la locución “e inspección directa”, no existe disyunción, resultando que la señalada institución no puede evitar la inspección del predio.

Ahora bien, el art. 159 del DS 29215 prevé que: “El INRA verificará de forma directa en cada predio, la FES, siendo ésta el principal medio de prueba y cualquier otra es complementaria” (sic), por lo cual no puede concluirse que la misma norma determine que para comprobar el fraude en el cumplimiento de la FES, no deba existir verificación directa y que esta sea carente de valor probatorio, de lo contrario, el mencionado Decreto Supremo resultaría antimónico consigo mismo; por tanto, el precepto citado y el art. 160 de la señalado normativa, establece que el incumplimiento y el cumplimiento de la FES se verifica en campo.

Efectuando una interpretación teleológica del art. 160 del DS 29215, se advierte que el INRA no puede excluir discrecionalmente la inspección directa al predio, en mérito al valor otorgado a la FES por la Constitución Política del Estado en sus arts. 393 y 397.I, por lo que puede denotarse que el art. 160 del mencionado Decreto Supremo incluyó las frases “realizará” y “e”, dando cumplimiento al mandato constitucional. De igual manera, el precepto en análisis garantiza el derecho a la defensa, ya que para ser aplicado debe existir una denuncia o indicios de fraude y no así un hecho comprobado e irrevisable, y ante ello, para que el juzgador sustente su resolución, el ordenamiento dispone la comprobación de aquella denuncia e indicios dentro de un debido proceso, ordenando la realización de una investigación de gabinete y de campo, de lo contrario, despojaría de sustento racional al art. 160 del referido Decreto Supremo, tal como lo hizo la Sentencia refutada, al argumentar que la investigación no es una condición imperativa; es decir, que establece la posibilidad de sancionar el fraude en el cumplimiento de la FES, sin previamente demostrar la existencia de este extremo.

En relación a la Guía de Verificación de la FES, se evidencia que la misma se remite al art. 160 del DS 29215, el cual determina la realización de una inspección directa en el predio; entonces, cuando esa Guía expresa que: “…se podrá recurrir para fines de investigación a la inspección in situ de acuerdo a la necesidad del caso concreto” (sic), no otorga una atribución discrecional al INRA, sino que debe aplicarse su consecuencia jurídica como lo es la investigación de oficio, recurriendo a la nombrada inspección (art. 160 del indicado Decreto Supremo); así, la referida Guía no puede condicionar la interpretación del Decreto Supremo mencionado, pues la validez de este no depende de ella, sino de la Constitución Política del Estado, de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria y de la Ley de Reconducción de la Reforma Agraria, debiendo interpretarse la citada Guía, de conformidad a lo establecido por estas normas y no a la inversa como alega la Sentencia Agroambiental Nacional S2^a 092/2016.

En resumen, la aplicación incorrecta del art. 160 del DS 29215, le privó de la garantía de inspección directa del predio, incumpliéndose la etapa de procedimiento, despojando a esta de valerse de un medio de prueba que es fundamental para hacer valer su derecho dentro del proceso de saneamiento. Por consiguiente, se tiene que los arts. 160 y 266.IV del referido Decreto Supremo garantizan el debido proceso, pero la interpretación arbitraria de la que fueron objeto provocó que estos sean inútiles para el ejercicio del derecho a la defensa a través del recurso contencioso administrativo, lo cual es directamente imputable a las autoridades que dictaron la Sentencia Agroambiental Nacional S2^a 092/2016, por cuanto asumieron que tales artículos conferían potestades discrecionales; concluyendo que de subsanarse el error incurrido por los nombrados, el Tribunal Agroambiental, si considera pertinente, aplicará los mencionados artículos del modo establecido por el ordenamiento jurídico, como normas con consecuencias y amplitud tasadas, logrando la reconducción del procedimiento de saneamiento de acuerdo al art. 266.IV del indicado Decreto Supremo, y que las denuncias de fraude en el cumplimiento de la FES sean verificadas con una inspección directa en el predio de conformidad al art. 160 de la norma citada, porque de ser así el administrado -entidad hoy accionante- tendría la oportunidad de asumir efectivamente su defensa dentro de un debido proceso.

Finalmente, la Sentencia hoy impugnada, no valoró el análisis multitemporal que evidenció la actividad antrópica antes del 18 de octubre de 1996, habiéndose realizado el monitoreo de 15 de agosto de 1988 hasta el 21 del mismo mes de 1996, documentos que cuentan con la fe probatoria asignada por los arts. 1287 y 1289 del CC y demuestran la conjunción de posesiones de anteriores propietarios y poseedores, de conformidad a los arts. 88, 92.II y 100 del citado Código, lo cual es un medio de descargo en relación a la presunta posición ilegal del predio; asimismo, de la parte resolutiva de  aquella Sentencia, se concluye que esta emitió un pronunciamiento de fondo respecto al cumplimiento de la FES de su parte -se entiende de la sociedad accionante-, siendo que precisamente se produjeron las referidas pruebas para demostrar tal extremo, conforme a lo previsto por el art. 13 del DS 29215; por lo tanto, los Magistrados hoy demandados no pueden soslayar su valoración, pues son medios de prueba que fundamentan el recurso contencioso administrativo respecto a la existencia de posesión del predio, deduciendo de ello que el resultado de la Sentencia Agroambiental Nacional S2^a 092/2016 tendría un sentido diferente si hubiese valorado la señalada documentación.