SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0046/2017
Fecha: 25-Sep-2017
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0046/2017
Sucre, 25 de septiembre de 2017
SALA PLENA
Magistrado Relator: Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
Acción de inconstitucionalidad abstracta
Expediente: 10823-2015-22-AIA
Departamento: La Paz
En la acción de inconstitucional abstracta interpuesta por Norma Alicia Piérola Valdez de Gutiérrez, Diputada Nacional de la Asamblea Legislativa Plurinacional, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 2, 3 y 5 de la Ley que Declara de Necesidad y Utilidad Pública la Expropiación de Bienes Inmuebles para la Construcción de un Estadio en la ciudad Cochabamba –Ley 668 de 24 de marzo de 2015–, por ser presuntamente contrarios a los arts. 8.II, 56, 57, 109, 115.II, 272 y 321.II de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 8, 21.2, 25 y 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la acción
Por memorial presentado el 23 de abril de 2015, cursante de fs. 6 a 26 vta., la accionante expone los siguientes fundamentos:
I.1.1 Relación sintética de la acción
Una vez que el gobierno nacional, fue comunicado por la Asamblea General de la Organización Deportiva Suramericana (ODESUR), de que la ciudad de Cochabamba, fue elegida como sede de los Juegos Suramericanos de 2018, con la finalidad de garantizar la realización de dicho evento, promulgó la Ley que Declara de Necesidad y Utilidad Pública la Expropiación de Bienes Inmuebles para la Construcción de un Estadio en la ciudad Cochabamba; la misma que, en relación a sus arts. 2, 3 y 5, no cumple con las condiciones de validez constitucional para restringir el ejercicio del derecho a la propiedad privada y realizar la expropiación de uno o varios inmuebles para un fin específico, como es la construcción de un estadio, pues no se define sobre qué inmueble o inmuebles recae la declaración de necesidad y utilidad pública; además, esta declaración debe estar debidamente sustentada y respaldada con estudios de naturaleza social, económica-financiera y técnica, los mismos con los que no se cuentan al presente.
a) Los arts. 2 y 3 de la Ley 668 infringen las normas previstas por los arts. 57, 109 y 115.II de la CPE y los arts. 8, 21.2, 25 y 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
El Estado para imponer las restricciones o limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales, tiene que cumplir con las condiciones de validez constitucional, como los principios de reserva de ley, proporcionalidad, razonabilidad y reserva judicial; asimismo, para la restricción del derecho a la propiedad privada, las condiciones referidas son la causa legítima para la expropiación, la indemnización justa y el principio de legalidad. Ahora bien, la Ley 668 es una ley singular y para cumplir con las condiciones de validez constitucional, debe contener lo siguiente: a) La declaración de la causa expropiandi –de expropiación– (necesidad o utilidad pública); b) La identificación precisa del objeto de la expropiación (el o los inmuebles, refiriendo la extensión superficial que será afectada, ubicación, límites, el titular o titulares; c) El emplazamiento a los propietarios para que acrediten tal condición; y, d) El pago de una indemnización justa, que en el caso boliviano será determinado de acuerdo a la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública –Ley de 30 de diciembre de 1884–.
El art. 2 de la Ley 668 referida, no cumple con las condiciones mencionadas, pues no identifica con claridad y precisión la causa expropiandi; asimismo, no identifica los inmuebles a ser expropiados, no detalla su extensión superficial, límites o colindancias y tampoco –identifica– a sus propietarios ni realiza su emplazamiento, como un requisito sine qua non, para que presenten documentos que acrediten su condición de tal y hagan valer sus derechos.
El art. 3.I y II.1 y 2 de la Ley 668, no cumple con la condición de validez constitucional del principio de reserva de ley, según el cual la restricción o limitación al ejercicio de los derechos fundamentales debe ser definida por una ley en su sentido formal; por su parte, los arts. 57 de la CPE y 21.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, someten al principio de reserva de ley, la declaración de la necesidad o utilidad pública, lo que comprende la identificación clara y precisa en la ley, del inmueble o inmuebles a ser objeto de expropiación, su ubicación, la extensión superficial, los límites y colindancias y la identificación del o los propietarios; sin embargo, el art. 3, remite esas determinaciones a una Resolución Ministerial, dejando a la discrecionalidad del Órgano Ejecutivo definir los bienes inmuebles a los que alcanzará la declaratoria de necesidad o utilidad pública y que serán objeto de la expropiación, desconociendo así la ratio legis de los arts. 57 y 109 de la CPE y 21.2 y 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que brinda una garantía al titular del derecho a la propiedad privada frente a los actos arbitrarios de disposiciones en que pudiesen incurrir las autoridades públicas; en tal sentido, es en la ley que declara la necesidad o utilidad pública que deberá identificarse el bien o los bienes inmuebles que serán afectados mediante la expropiación, porque es con relación a los mismos que se hace esa declaración y se dispone la expropiación mediante una ley, como una restricción o limitación al ejercicio del derecho a la propiedad privada de sus titulares; por lo que la omisión que presenta la Ley impugnada impide verificar si esa restricción cumple con el principio de proporcionalidad, en el sentido de que no exista otra medida menos lesiva, pues no se puede verificar si los inmuebles a ser expropiados son los únicos que podrían permitir la construcción del estadio o al contrario existen otros que sí podrían ser útiles para ese cometido.
Por su parte, el art 3.II.3 de la Ley 668, infringe las normas previstas por el art 57 de la CPE y 21.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, pues no cumple la condición de validez constitucional referida a la indemnización justa para la expropiación, al otorgar la potestad al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda para imponer un valor de indemnización y si bien la norma prevé la posibilidad de la intervención de un tercer perito para que realice un avalúo técnico en caso de discordancia entre los montos de los avalúos presentados por el interesado y el Ministerio aludido; empero, este perito no obrará con libertad, objetividad e imparcialidad en la determinación del valor del inmueble y el precio justo de la expropiación, teniendo en cuenta los estándares mínimos internacionales referidos al lucro cesante y daño emergente, puesto que la norma demandada de inconstitucional le impone un límite al monto que vaya a determinar dicho perito a ser designado por el Colegio de Arquitectos y/o la Sociedad de Ingenieros de Bolivia, al establecer que su avalúo no podrá exceder en un 10% del avalúo presentado por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, obligándolo a convalidar el avalúo de esta entidad expropiante, desnaturalizando la esencia de la indemnización justa.
El art. 3.II de la Ley 668 no cumple con la condición de validez del principio de legalidad, en su componente de la garantía procesal, pues al fijar el procedimiento administrativo que la autoridad seguirá para realizar la expropiación, no prevé una vía o medio legal para que los propietarios de los inmuebles puedan ser previamente oídos con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, para reclamar la afectación de su derecho a la propiedad privada, conforme los arts. 115.II de la CPE y 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, respecto a las observaciones u objeciones que puedan tener con relación a la declaración de la causa de necesidad o utilidad pública para la expropiación; además, el procedimiento referido está exento de control de legalidad y no establece un recurso judicial contra los actos o determinaciones que adopte la autoridad expropiante, violando lo previsto por el art. 25 de la mencionada Convención.
b) Las normas previstas por el art. 3 de la Ley 668 desconocen los valores supremos del justo equilibrio, la equidad y la justicia
En el procedimiento del art. 3 de la Ley cuestionada, no se prevé la existencia de un balance correcto ni adecuado entre el interés general y el de los propietarios del bien a expropiarse, definiendo y concretando la proporcionalidad en los medios empleados por el Estado para restringir el derecho a la propiedad privada, pues en la determinación del avalúo, no se garantiza una justa indemnización al imponerse al tercer perito, criterios y parámetros para ello, lo que lesiona el valor supremo del justo equilibrio entre el interés general y el interés particular, en este caso de los propietarios, por lo que no se cumplen con las condiciones para proceder a la expropiación ya que pretenden que la misma autoridad que procederá a la expropiación (Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda) sea quien fije arbitrariamente el monto a cancelar, omitiéndose garantizar el equilibrio entre los intereses del propietario y la colectividad.
Otro valor restringido por el art. 3 de la Ley 668, es el de la equidad, previsto en el art. 8.II de la CPE, así como el principio de igualdad, pues para la cancelación del monto final del bien expropiado, no se considerará el avalúo que presente el propietario, sino que se tendrá en cuenta el que presente el Ministro referido, o en su caso el que defina el perito; empero, éste será similar al que diga dicho Ministro, por expresa determinación del art. 3.II.3 de dicha ley; agravándose según el punto 5, pues la indemnización a cancelar no será un monto equitativo y proporcional, ni constituye una correcta reparación a la afectación del derecho a la propiedad privada, al impedirse que el propietario pueda negociar la venta de su inmueble; por lo que las normas glosadas no prevén que se garantice la equidad entre la autoridad estatal que realizará la expropiación y los individuos que se verán afectados respecto a su propiedad privada, garantizando que ambos accedan a una igualdad de oportunidades a tiempo de determinarse el precio a pagar por el bien inmueble a expropiarse.
La indemnización que debe pagar el Estado al titular de la propiedad privada afectada con la expropiación, debe encuadrarse al valor supremo de la justicia, la que exige que en la determinación del monto indemnizatorio se tomen en cuenta los estándares mínimos internacionales referidos al daño emergente y el lucro cesante, para que se determine el valor comercial; valor que es lesionado por el art. 3.II.3 de la Ley cuestionada, pues para determinarse el monto de la indemnización, no se prevén procedimientos objetivos que determinen un justo y correcto avalúo, ni se hacen referencia a los elementos y factores de ponderación para lograr una indemnización justa; ya que si el avalúo presentado por el Ministro señalado, resulta ilegal y desproporcionado, el perito especialista no podrá hacer nada al respecto, sino que deberá determinar su avalúo final sobre la base del que presentó la indicada autoridad, incrementando solamente el valor hasta un máximo de 10% del que fue determinado por la autoridad expropiante, motivo por el que el avalúo y la indemnización no responderán a la aplicación de la justicia, sino simplemente a lo que diga y pretenda pagar el Ministro.
c) Las normas contenidas en los arts. 2 y 3 de la Ley 668 vulneran el derecho fundamental a la propiedad privada
Cuando se procede a la expropiación de una propiedad privada sin cumplir con las condiciones mínimas de validez, relativas al principio de reserva de ley, legalidad, proporcionalidad y pago de una justa indemnización, la medida de afectación deja de ser una restricción o limitación legal para convertirse en una violación del derecho a la propiedad privada de los propietarios de los bienes a ser afectados por la expropiación. El art. 2 de la Ley 668, declara de manera genérica e imprecisa de necesidad y utilidad pública, la expropiación de bienes inmuebles necesarios para la construcción de un estadio, incumpliendo con la condición de ser una ley clara, específica y previsible, al no definir qué inmuebles serán objeto de expropiación, sus límites, colindancias, ni señalar sus propietarios ni emplazarlos para que estén a derecho; por su parte, el art. 3 de la misma Ley, otorga facultades al Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda para que identifique los inmuebles a ser expropiados, así como su ubicación y superficies, acto que deberá realizar mediante una Resolución Ministerial, ello significa que en realidad la declaración de la causa de necesidad y utilidad pública de la expropiación será determinada recién mediante Resolución Ministerial y no mediante una ley como mandan los arts. 57 de la CPE y 21.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; además, las normas legales mencionadas no exponen los motivos de la necesidad o utilidad pública que justifiquen la limitación del derecho a la propiedad privada.
d) Las normas previstas por el art. 5 de la Ley 668 infringe el art. 321 de la CPE porque vulnera el principio de la previsibilidad del gasto público
El art. 5 de la Ley 668 infringe el art. 321 de la CPE, por vulnerar el principio de previsibilidad del gasto público, toda vez que, dispone que será el Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba el que procederá a la cancelación del monto de la indemnización, transfiriendo los recursos económicos necesarios al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, sin considerar que ese gasto público no está presupuestado por el referido Gobierno Autónomo Municipal, porque no se identificó previamente el inmueble a ser expropiado, la extensión superficial del mismo, su ubicación y menos se determinó el monto que deberá pagarse como indemnización justa, conforme lo previsto por los arts. 57 de la CPE y 21.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como los estándares mínimos internacionales para la determinación de esa justa indemnización. Al no estar consignado en una partida presupuestaria el monto económico que se debe cancelar, dará lugar a que dicho Gobierno tenga que realizar una serie de ajustes a su presupuesto de la gestión 2015, afectando la ejecución de los programas operativos y proyectos fijados con anterioridad y que posiblemente sean más urgentes para el Municipio.
e) El art. 5 de la Ley 668 infringe el art. 272 de la CPE
De acuerdo al art. 3 de la Ley 668, es el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda el encargado de realizar la expropiación hasta su conclusión y quien definirá el monto a pagarse por concepto de indemnización; empero, la efectivización de esa cancelación se derivará e impondrá al Gobierno Autónomo Municipal de Cercado de Cochabamba, sin considerar la planificación previa que tenga éste para la distribución equitativa de sus recursos financieros; por lo que el art. 5 de la mencionada Ley, infringe el art. 272 de la CPE, al desconocer la autonomía del referido Gobierno Municipal, en su elemento de la autonomía financiera, al imponerle la cancelación de esa indemnización sin que sea parte del proceso de expropiación, y sin que pueda determinar el respectivo pago en función a su disponibilidad económica y en atención a las verdaderas necesidades de la población cochabambina.
I.2. Admisión y citaciones
Por AC 0183/2015-CA de 11 de mayo, se admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta y se ordenó poner en conocimiento del representante de la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia, como órgano que generó la norma impugnada (fs. 28 a 35); determinación que fue cumplida el 7 de julio de 2015 (fs. 89).
I.3. Alegaciones de los personeros de los Órganos que generaron las normas impugnadas
Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante informe escrito cursante de fs. 182 a 190, manifestó que: 1) La expropiación es un instituto de derecho público de índole administrativo no jurisdiccional, está consagrado en la Constitución Política del Estado como un mecanismo imperativo y excepcional que limita el uso, goce y disfrute de la propiedad privada, previo cumplimiento de las condiciones establecidas por Ley y el pago de una indemnización justa; 2) El objeto de la Ley 668 está plenamente identificado y su objetivo es la construcción de un estadio en el municipio de Cercado-Cochabamba; 3) El art. 2 cumple con la ineludible declaración de "Necesidad y Utilidad Pública" (sic), pues el proyecto es parte de la infraestructura requerida para el desarrollo de la Décima Primera Versión de los Sudamericanos ODESUR (2018), misma que debe cumplir estándares internacionales, como contar con una capacidad mayor a 50.000 espectadores, ya que el actual estadio da cobertura a 32.000; 4) Su importancia esta descrita en la Ley 0037/2014 de 6 de mayo, emitida por el Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, que declara de prioridad e interés municipal la realización de los juegos suramericanos Cochabamba; 5) Su utilidad es manifiesta por los beneficios económicos que se generarán en el turismo, publicidad, ingresos, desarrollo de infraestructura moderna entre otros, aspectos descritos en el informe técnico MOPSV/VMVU/DGOU 26/2015 de 12 de marzo; 6) La Ley 668 cumple con el precepto previsto en el art. 57 de la CPE; 7) La Ley de Expropiación por causa de Utilidad Pública –Ley de 30 de diciembre de 1884–, la legislación posterior y la jurisprudencia, establecen que la identificación de los bienes pueden tener carácter genérico o específico, orientándose la Ley 668 a la primera opción; 8) La identificación del bien objeto de expropiación no está librada a la discrecionalidad del Órgano Ejecutivo, sino que debe responder a los fines del proyecto y un diseño técnico específico; 9) La declaración de utilidad pública es realizada mediante Ley 668, cumpliéndose la condición prevista en la Constitución Política del Estado; 10) El principio de reserva legal en la expropiación es cumplida por la Ley 668 en sus arts. 1, 2, 3.I en concordancia con el 158.3 de la CPE; 11) El procedimiento administrativo desarrollado en el art. 3 de la Ley 668 prevé las garantías para no incurrir en arbitrariedades y precautelar el resarcimiento al particular, contemplando que antes de la ejecución del proceso expropietario, la individualización de los bienes, estableciendo su ubicación, la superficie a ser afectada y el avalúo a través de una Resolución Ministerial, habilitando también las vías recursivas de los procedimientos administrativo y constitucional, si amerita, la notificación a los propietarios, el plazo de diez días para acreditar el derecho propietario y presentar el avalúo del inmueble, y en caso de desacuerdo se prevé una instancia neutral para la realización del avalúo técnico, con cuyo resultado se dispone el pago y se suscribe la minuta de transferencia, y solo en caso de no apersonamiento, renuencia u otras circunstancias previstas en la norma, se acude a la suscripción judicial, quedando condicionada la posesión y construcción al depósito del pago, dicho procedimiento es coherente con el mandato constitucional; 12) Los arts. 56 y 57 de la CPE, establecen límites al derecho propietario en el contexto de un sistema social y económico plural donde el interés general y colectivo prevalece frente al privado, porque lo hacen parte de éste; 13) En cumplimiento de la Ley 668 el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda implementó el procedimiento expropiatorio con la emisión de las Resoluciones Ministeriales de Identificación 97 y 98 de 15 de abril de 2015, por las que se identificaron como bienes inmuebles sujetos a expropiación el Club Hípico Nacional y la Clínica los Olivos S.A.; sólo la primera Resolución, fue recurrida hasta el recurso de revocatoria de acuerdo a la Ley 2341; 14) Los arts. 298.II y 302.I de la CPE, establecen las competencias exclusivas del nivel central del Estado, a la expropiación de inmuebles; y de los Gobiernos Municipales, al deporte; por lo que éstas atribuciones ejercidas de forma complementaria, permiten a ambas instancias a aunar esfuerzos que repercutan en políticas orientadas desde la norma constitucional; 15) “El Artículo 5” (sic), hace referencia a la suscripción de un Acuerdo Intergubernativo, que se desarrolla en el marco de lo dispuesto por la Ley 492 de 25 de enero de 2014; dicho acuerdo, fue suscrito el 9 de marzo de 2015, antes de la promulgación de la Ley 668, cuyo objeto es la transferencia por el nivel central del Estado, de un monto de Bs.32 192.022,21 (treinta y dos millones ciento noventa y dos mis veintidós 21/100 bolivianos), destinados al pago de la indemnización en los procedimientos de expropiación; el mismo que fue ratificado por el Concejo Municipal de Cochabamba mediante Resolución Municipal 7007/2015 de 9 de marzo, por lo que carece de fundamento la supuesta vulneración a la autonomía administrativa del Gobierno Autónomo Municipal de Cercado; y, 16) El art. 321 de la CPE, establece que la administración económica y financiera del Estado y de las entidades públicas se rige por su presupuesto, el presupuesto público es un instrumento de gestión que expresa la previsión de los ingresos y gastos de manera equilibrada, que puede ser modificada siempre que se respeten los procedimientos establecidos, por lo que no se vulnera el principio de previsibilidad que rige en materia presupuestaria, porque se puede ajustar el presupuesto conforme las necesidades no previstas que se presenten.
I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
El expediente fue sorteado el 13 de agosto de 2015; empero, por falta de consenso se procedió con un nuevo sorteo el 18 de diciembre de igual año, que fue dejado sin efecto y repuesto el 30 del mes y año indicados. Ante la falta de votos, suficientes para emitir el fallo, nuevamente se procedió con los sorteos de 4 de mayo de 2016, y 14 de julio de ese mismo año; los proyectos elaborados por los Magistrados relatores a su turno, no merecieron la aprobación mayoritaria, dando lugar a repetir dicho procedimiento por quinta vez el 24 de mayo de 2017; procediéndose a un nuevo sorteo, por falta de consenso, el 27 de julio de 2017; asimismo, mediante decreto constitucional de 20 de septiembre de 2017, se dispuso la suspensión de plazo para la emisión de la correspondiente resolución, a efectos de recabar documentación complementaria. A partir de la notificación con el proveído de 22 de septiembre de 2017, se reanudó dicho plazo, por lo que la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se pronuncia dentro del mismo.
II. CONCLUSIONES
Del análisis de los antecedentes procesales, se establece lo siguiente:
II.1. Normas cuya inconstitucionalidad se demanda
La accionante demanda la inconstitucionalidad de la Ley 668 de 24 de marzo de 2015 "Ley que declara de necesidad y utilidad pública la expropiación de bienes inmuebles para la construcción de un estadio en la ciudad de Cochabamba".
“Artículo 2. (DECLARACIÓN DE NECESIDAD Y UTILIDAD PÚBLICA). Se declara de necesidad y utilidad pública, la expropiación de los bienes inmuebles que sean necesarios para la implementación y construcción del proyecto mencionado en el Artículo 1 de la presente Ley.
Artículo 3. (IDENTIFICACIÓN DE PREDIOS Y PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACIÓN).
I. El Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, tendrá a su cargo la identificación y expropiación de los bienes inmuebles necesarios para la implementación del proyecto y construcción de un Estadio en el Municipio de Cercado del Departamento de Cochabamba.
II. La identificación de los predios y el procedimiento administrativo expropiatorio será el siguiente:
1. El Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, procederá a la identificación, ubicación y determinación de la superficie de los bienes inmuebles necesarios para la implementación del referido proyecto y su construcción;
2. Realizada la identificación, ubicación, determinación de superficie y avalúo de los bienes inmuebles, el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, emitirá la Resolución Ministerial correspondiente, misma que deberá ser notificada a los propietarios, quienes tendrán un plazo de diez (10) días hábiles a partir de su notificación, para acreditar su derecho propietario y presentar el avalúo de su inmueble. En caso de no responder a la notificación, se entenderá que el propietario se someterá al avalúo que determine esta cartera de Estado;
3. Si existiera discordancia entre el monto del avalúo presentado por el interesado y el avalúo presentado por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, al tercer día de la presentación del desacuerdo expreso del propietario o sin él, el Ministerio podrá solicitar al Colegio de Arquitectos de Bolivia y/o a la Sociedad de Ingenieros de Bolivia, para que designen un perito individual o colectivo que procederá a determinar el avalúo técnico correspondiente, el mismo que no podrá exceder en un diez por ciento (10%) del avalúo presentado por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda;
4. Determinado el monto indemnizable, se dispondrá el pago correspondiente y será notificado al titular del derecho propietario a objeto de suscribir el documento de transferencia a favor del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda;
5. En caso de inconcurrencia, renuencia a la suscripción del documento de transferencia, falta de acreditación del derecho propietario existente o ante conflicto de derecho propietario, gravámenes y/o restricciones, la o el Juez en materia Civil y Comercial, a solicitud Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, otorgará subsidiariamente la Minuta de Transferencia, previo depósito judicial, disponiendo la entrega del bien con auxilio de la fuerza pública si fuere necesario.
(...)
Artículo 5. (FINANCIAMIENTO). El pago del monto indemnizable por concepto de las expropiaciones realizadas en el marco de la presente Ley, será efectuado con recursos transferidos por el Gobierno Autónomo Municipal de Cercado del Departamento de Cochabamba al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, previo cumplimiento del procedimiento establecido en la Ley N° 492 de 25 de enero de 2014, de Acuerdos y Convenios Intergubernativos”.
II.2. Disposiciones constitucionales que se consideran lesionadas
"Artículo 8.
(...)
II. El Estado se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien.
(…)
Artículo 56.
I. Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que ésta cumpla una función social.
II. Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo.
III. Se garantiza el derecho a la sucesión hereditaria.
Artículo 57. La expropiación se impondrá por causa de necesidad o utilidad pública, calificada conforme con la ley y previa indemnización justa. La propiedad inmueble urbana no está sujeta a reversión.
(…)
Artículo 109.
I. Todos los derechos reconocidos en la Constitución son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección.
II. Los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por la ley.
(…)
Artículo 115.
(…)
II. El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones.
(…)
Artículo 272. La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones.
(…)
Artículo 321.
(...)
II. La determinación del gasto y de la inversión pública tendrá lugar por medio de mecanismos de participación ciudadana y de planificación técnica y ejecutiva estatal. Las asignaciones atenderán especialmente a la educación, la salud, la alimentación, la vivienda y el desarrollo productivo".
II.3 Disposiciones del Bloque de Constitucionalidad que se consideran vulneradas
Convención Americana sobre Derechos Humanos
"Artículo 8. Garantías Judiciales
1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:
a) derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal;
b) comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada;
c) concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa;
d) derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor;
e) derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley;
f) derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos;
g) derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable, y
h) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior
3. La confesión del inculpado solamente es válida si es hecha sin coacción de ninguna naturaleza.
4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos.
5. El proceso penal debe ser público, salvo en lo que sea necesario para preservar los intereses de la justicia.
(…)
Artículo 21. Derecho a la Propiedad Privada
(…)
2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley.
(...)
Artículo 25. Protección Judicial
1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
2. Los Estados Partes se comprometen:
a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;
b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.
(…)
Artículo 30. Alcance de las Restricciones
Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas".
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante cuestiona la constitucionalidad de los arts. 2, 3 y 5 de la Ley que Declara de Necesidad y Utilidad Pública la Expropiación de Bienes Inmuebles para la Construcción de un Estadio en la ciudad Cochabamba, por considerar que contradicen los arts. 8.II, 56, 57, 109, 115.II, 272 y 321.II de la CPE; y, 8, 21.2, 25 y 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
III.1. Naturaleza jurídica de la acción de inconstitucionalidad abstracta
Las acciones de inconstitucionalidad se encuentran normadas por el art. 132 de la CPE, la misma que indica que: “Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley”.
Por su parte, el art. 72 del Código Procesal Constitucional (CPCo), refiere que: “Las Acciones de Inconstitucionalidad son de puro derecho y tienen por objeto declarar la inconstitucionalidad de toda norma jurídica incluida en una Ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial que sea contraria a la Constitución Política del Estado, a instancia de las autoridades públicas señaladas en el presente Código”.
En su art. 73 esta norma procesal manifiesta que existen dos clases de acciones de inconstitucionalidad:
“a) Acciones de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.
b) Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales” (las negrillas son nuestras).
En el art. 74 del CPCo, se estipula que: “Están legitimadas y legitimados para interponer la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta la Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, cualquier miembro de la Asamblea Legislativa Plurinacional o de los Órganos Legislativos de las Entidades Territoriales Autónomas, las máximas autoridades ejecutivas de las Entidades Territoriales Autónomas, así como la Defensora o el defensor del Pueblo”.
“Conforme a las normas citadas precedentemente, la acción de inconstitucionalidad abstracta, es una acción constitucional de control correctivo o a posteriori, de las disposiciones legales vigentes, a través de la cual el Tribunal Constitucional Plurinacional, verifica la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales promulgadas, con los principios, valores, derechos fundamentales y normas orgánicas de la Constitución Política del Estado, con el objetivo de depurarla del ordenamiento jurídico en caso de comprobarse su incompatibilidad. A su vez se constituye en una acción directa, porque a través de ella la autoridad legitimada efectúa la impugnación sin que la supuesta incompatibilidad esté vinculada a la solución de un caso concreto.
En cuanto a los efectos de la sentencia el art. 78 del CPCo, señala que la esta podrá declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una Ley, Estatuto Autonómico, Carta Orgánica, Decreto, Ordenanza y cualquier género de resolución no judicial; la que declara la constitucionalidad hace improcedente una nueva demanda de inconstitucionalidad contra la misma norma, siempre y cuando se trate del mismo objeto o causa y se argumente los mismos preceptos constitucionales impugnados; la inconstitucionalidad por su parte tiene valor de cosa juzgada y sus fundamentos jurídicos serán de carácter vinculante y general, la inconstitucionalidad total de una norma legal impugnada tiene efecto abrogatorio sobre ella, la inconstitucionalidad parcial tiene únicamente efecto derogatorio de los artículos o parte de ellos sobre los que hubiera recaído la declaratoria de inconstitucionalidad y seguirán vigentes los restantes. La inconstitucionalidad de otros preceptos conexos o concordantes con la norma legal impugnada referidos en forma expresa, tendrán los mismos efectos que en lo principal (SCP 1984/2014 de 13 de noviembre).
III.2. Alcances del control de constitucionalidad normativo
Al respecto, la SCP 1984/2014 aludida, indicó: “…en cuanto a los alcances del control normativo posterior de constitucionalidad que ejerce a través del recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, señaló que: ’…abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control’, aclarando que el Tribunal Constitucional en: ‘…su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales objetadas´. Esto implica que a través del control normativo posterior de constitucionalidad se debe: verificar, si las disposiciones legales impugnadas son compatibles con las normas, el sistema de valores supremos, principios y derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política del Estado; interpretar la norma sometida a control y la norma constitucional desde y conforme a la Constitución Política del Estado; realizar un juicio relacional entre la norma legal impugnada y las normas constitucionales determinando el significado de la disposición legal sometida a control con la finalidad de mantener o retirarla del ordenamiento jurídico” (las negrillas nos corresponden).
III.3. Sobre la falta de fundamentación entre la norma impugnada de inconstitucionalidad y los preceptos constitucionales que se creen vulnerados
Al respecto, la SCP 0018/2015 de 4 de marzo, indicó: “El art. 202 de la CPE, señala que: ‘Son atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, además de las establecidas en la Constitución y la ley, conocer y resolver: 1. En única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales. Si la acción es de carácter abstracto, sólo podrán interponerla la Presidenta o Presidente de la República, Senadoras y Senadores, Diputadas y Diputados, Legisladores, Legisladoras y máximas autoridades ejecutivas de las entidades territoriales autónomas’. En armonía con el texto constitucional referido, el art. 24.I.4 del CPCo, dispone lo siguiente: ‘Las Acciones de Inconstitucionalidad, conflictos de competencia y atribuciones, consultas y recursos deberán contener: En las acciones de inconstitucionalidad, la identificación de la disposición legal y las normas impugnadas, así como las normas constitucionales que se consideran infringidas, formulando con claridad los motivos por los que la norma impugnada es contraria a la Constitución Política del Estado’.
En virtud al texto constitucional y legal referidos precedentemente, es factible sostener que, para considerar las acciones de inconstitucionalidad se debe establecer una clara y suficiente fundamentación entre el precepto normativo demandado de inconstitucional, en relación a las normas de la Constitución Política del Estado o del bloque de constitucionalidad, requisito que constituye condición habilitante para que esta jurisdicción despliegue el examen de constitucionalidad, exigencia que compele al accionante efectuar una carga argumentativa racional y suficiente, en la medida que el Tribunal Constitucional Plurinacional, adquiera convicción que las disposiciones normativas de cuya constitucionalidad se duda son efectivamente contrarias al orden constitucional vigente.
El requerimiento de una real fundamentación no debe ser suplida con una mera identificación de los preceptos constitucionales que se consideren infringidos y, tampoco se satisface con una simple transcripción literal de los textos normativos que se pretenden someter a examen de constitucionalidad; sino que, en la demanda de inconstitucionalidad se debe exponer de manera clara y suficiente, explicando en qué medida el contenido normativo demandado de inconstitucional infringe la Norma Suprema, lo que supone identificar si el texto normativo de carácter infraconstitucional que se pretende someter al contraste constitucional, admite una o más interpretaciones, precisando cuál de ellas es incompatible con la Norma Suprema del Estado y en qué medida, o en su defecto, establecer si el mismo no admite más de una interpretación y, que este sea manifiestamente adverso con el régimen constitucional imperante.
En el marco de los argumentos señalados precedentemente, también es imperioso señalar que, la carga argumentativa exigida en las acciones de inconstitucionalidad, debe limitarse al contraste constitucional, lo que impide que en la demanda de inconstitucionalidad se abunden en argumentos tendientes a buscar un control de legalidad, habida cuenta que, en virtud a lo dispuesto por el art. 196 de la CPE, el Tribunal Constitucional Plurinacional, se erige en un órgano que vela únicamente por la supremacía constitucional, a cuyo mérito, el parámetro de contraste se limita en el texto constitucional y las normas del bloque de constitucionalidad, conforme se tiene establecido en el art. 410 de la CPE; por consiguiente, esta jurisdicción, a tiempo de considerar las demandas de inconstitucionalidad, formuladas en cualquiera de sus modalidades, deberá ser riguroso en cuanto a la exigencia de la carga argumentativa.
El Tribunal Constitucional Plurinacional, con sustento en los preceptos legales establecidos en la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, que disciplinaba la exigencia de fundamentación de las acciones de inconstitucionalidad, normas que concuerdan con el precepto normativo contenido en el Código Procesal Constitucional, mediante AC 0193/2012-CA de 6 de marzo, precisó lo siguiente: ‘«...Por último, la ausencia de fundamentación, que es un elemento exigido por el inc. 3) de la norma citada, impedirá conocer los motivos por los que se considera inconstitucional la norma impugnada y la importancia de la misma en la resolución de la causa que origina el recurso»; entendimiento que fue complementado con la SC 0045/2004 de 4 de mayo, al establecer que: '…La expresión de los fundamentos jurídico-constitucionales es esencial, pues no es suficiente la mera identificación de las normas constitucionales que se considera estarían siendo infringidas …»'” (las negrillas son nuestras).
Por su parte, la SCP 0047/2015 de 26 de marzo, señaló: “El art. 24.I.4 del Código Procesal Constitucional (CPCo) dispone que las acciones de inconstitucionalidad deberán contener: ‘…la identificación de la disposición legal y las normas impugnadas, así como las normas constitucionales que se consideren infringidas, formulando con claridad los motivos por los que la norma impugnada es contraria a la Constitución Política del Estado’; tal antecedente legal que es plenamente compatible con el texto de la Constitución Política del Estado, nos permite advertir que para considerar las acciones de inconstitucionalidad se debe establecer una clara y suficiente fundamentación, precisamente sobre la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, es decir, que tales fundamentos deben cumplir con determinados requisitos, como el determinar el por qué la norma impugnada vulnera principios, valores o derechos fundamentales establecidos en la Ley Fundamental y la vinculación directa entre la norma impugnada y el precepto constitucional presuntamente vulnerado, cuya carga argumentativa debe ser lo suficientemente racional, suficiente y sólida para que genere convicción al Tribunal Constitucional Plurinacional de que tales normas deben ser sometidas a un test de compatibilidad con el texto de la Norma Suprema, el no lograr tal objeto, inviabiliza la posibilidad de que la jurisdicción constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo de lo solicitado.
En este sentido, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante la SCP 0538/2013 de 8 de mayo, al respecto establece que: ‘Se debe señalar que al interponerse una acción de inconstitucionalidad, cuyo objeto es que se declare una norma específica inconstitucional por supuestamente contraponerse a la Constitución Política del Estado y así la misma sea expulsada del ordenamiento jurídico vigente, no sólo basta con precisar cuál es la norma constitucional o normas constitucionales que supuestamente son vulneradas por la norma demandada de inconstitucional, ya que dicho aspecto por sí mismo, no es causal para que este Tribunal Constitucional Plurinacional, pueda ingresar a realizar la contrastación correspondiente, debiendo cumplirse en todo caso los requisitos exigidos, toda vez que se debe fundamentar la misma…’” (las negrillas fueron agregadas).
III.4. Análisis del caso concreto y el juicio de constitucionalidad
A los efectos de realizar el análisis de constitucionalidad de las normas cuestionadas, se desglosan de la siguiente manera:
Sobre los argumentos relativos a los arts. 2 y 3.I y II.1 y 2 de la Ley 668
En relación a los mencionados artículos que, según la accionante no cumplen con las condiciones de validez y contravienen los principios de reserva legal, proporcionalidad y razonabilidad, respectivamente; por omitir establecer con precisión la causa de la expropiación y no identificar el inmueble o inmuebles sobre los que recaerá esa medida, su ubicación, extensión, límites, colindancias y la identificación de los propietarios; dejando esa determinación a la discrecionalidad del Órgano Ejecutivo.
Nuestra Norma Suprema en su art. 298.II.26, establece como una de las competencias exclusivas del nivel central del Estado, la “Expropiación de inmuebles por razones de utilidad y necesidad pública, conforme al procedimiento establecido por Ley”; por su parte, el art. 57 prevé que: “La expropiación se impondrá por causa de necesidad o utilidad pública, calificada conforme con la ley y previa indemnización justa. La propiedad inmueble urbana no está sujeta a reversión”; a su vez, la jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 0693/2012 de 2 de agosto, en relación a la expropiación señaló que ésta fue: “…definida por la SC 1671/2003-R de 21 de noviembre, como: ‘…un instituto o procedimiento de derecho público mediante el cual el Estado, por razones de necesidad y utilidad pública (…), priva coactivamente a un particular de la titularidad de un bien obligándolo a transferir del dominio privado al dominio público la propiedad sobre el bien, previo cumplimiento de un procedimiento específico y el consiguiente pago de una indemnización’ misma que materialmente debe efectuarse previó pago de justiprecio (SC 1960/2010-R de 25 de octubre)”.
Siguiendo la posición doctrinal, Roberto José Dromi en su obra “Derecho Administrativo”, refiere que la expropiación “Es el instituto de Derecho público mediante el cual el Estado, para el cumplimiento de un fin de utilidad pública, priva coactivamente de la propiedad de un bien a su titular, siguiendo un determinado procedimiento y pagando una indemnización previa, en dinero, integralmente justa y única”[1]; asimismo, “Puede definirse la ‘expropiación’ como el medio jurídico en cuyo mérito el Estado obtiene que un bien sea transferido de un patrimonio a otro por causa de utilidad pública, previa indemnización”[2].
Bajo ese contexto, se tiene que la expropiación está considerada como un instrumento con el que cuenta el respectivo poder público, quien invocando el interés general puede imponer la transferencia de la propiedad privada, para la satisfacción de un interés público o de la colectividad; este poder público cuenta con el suficiente derecho para limitar, privar o retirar del dominio individual incorporando al patrimonio común, mediante justa indemnización, todos aquellos bienes que sean necesarios para satisfacer la utilidad pública.
La potestad expropiatoria sólo puede ser ejercida si existe una causa de utilidad pública o interés social que la legitime, en tal sentido, la declaración de la causa expropiandi es indispensable para proceder a cualquier expropiación. En la Ley cuestionada, claramente se hace constar que el objeto que persigue es: “…declarar de necesidad y utilidad pública la expropiación de bienes inmuebles para la implementación de proyecto y construcción de un Estadio en el Municipio de Cercado del Departamento de Cochabamba, establecer la identificación de los predios y el procedimiento aplicable de expropiación”; quedando así justificado el motivo o la causa de expropiación extrañada por la accionante, pues está señalada cual es la pretensión por el que se intenta la medida de expropiación de bienes del Municipio de Cercado, prevista en dicha ley, circunstancia por la cual no se tienen por incumplidas las condiciones de validez constitucional para proceder a restringir o limitar el ejercicio del derecho a la propiedad privada.
En relación al cuestionamiento relativo a la falta de identificación de los inmuebles que serán afectados con la expropiación dispuesta por la Ley 668 y las demás características que menciona la accionante, la doctrina extranjera, fija posición señalando que la calificación de utilidad pública de los bienes afectados al procedimiento expropiatorio, puede ser específica o genérica, lo que implica que puede referirse, tanto a un bien plenamente identificado, como a aquellos bienes que resulten necesarios para llevar a cabo una determinada obra de impacto o interés social, dejando que en el último supuesto, sea el Poder Ejecutivo –Órgano Ejecutivo en nuestro caso–, el que pueda complementar el acto legislativo, indicando cuáles son esos bienes necesarios para la materialización de la obra a realizar.
Al respecto, la posición doctrinaria asumida por Roberto José Dromi en su obra “Derecho Administrativo” nos indica que la “…declaración de utilidad pública puede ser específica o genérica (…). La declaración de utilidad pública se hará, en su caso, por ley, con referencia a bienes determinados. Cuando la calificación sea sancionada con carácter genérico, el PEN -Poder Ejecutivo Nacional- individualizará los bienes requeridos a los fines de la ley, con referencia a planos descriptivos, informes técnicos u otros elementos suficientes para su determinación. Cuando el órgano legislativo no determine individualmente el bien, corresponde hacerlo al PEN entre los genéricamente enumerados o dentro de la zona señalada. Ahora bien, tal determinación consiste en una individualización, y ésta no puede quedar totalmente librada al arbitrio del PEN, sino que debe realizarse dentro del marco referencial señalado por el PLN al efectuar la calificación. Exigir al Legislativo que individualice concretamente en todos los casos los bienes a expropiar, importa un imposible material que impediría la realización de obras de interés colectivo.
La delegación de la individualización de los bienes realizada por el órgano Legislativo al Ejecutivo no contraría preceptos constitucionales, siempre que se realice dentro de los límites prefijados por la ley de calificación”[3].
Además, para la determinación de los aspectos técnicos de los bienes inmuebles objetos de la expropiación, tales como su ubicación, extensión, límites y colindancias, así como la identificación de los propietarios, se precisa de un ámbito de examen y análisis mayor, que permita la intervención y participación activa de los personeros del Estado encargados de la identificación de los predios necesarios y los posibles afectados, tarea que se desarrollará en el marco regulatorio fijado por el procedimiento administrativo expropiatorio establecido en la misma Ley 668; por consiguiente, en coherencia con la posición doctrinaria y el argumento precedente, este Tribunal considera, en contraposición a lo expuesto por la accionante, que resulta un exceso el pretender que la Ley 668 consigne dentro de su contenido, las características técnicas extrañadas por la accionante; en tal sentido, es pertinente la determinación de que sea el Órgano Ejecutivo por medio del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, el que proceda a identificar los bienes necesarios para la implementación del proyecto de construcción de un estadio en el Municipio de Cercado, pues dentro del ámbito de sus competencias, cuenta con las facultades administrativas para ello, tal como lo prevé la jurisprudencia constitucional consignada en la DCP 0165/2016 de 14 de diciembre, la misma que haciendo referencia a la SCP 1714/2012 de 1 de octubre, dejó establecido que la facultad ejecutiva con la que cuenta, se encuentra: “Referida a la potestad de administrar la cosa pública, en el caso de las entidades territoriales autónomas será en el marco de las competencias exclusivas, compartidas o concurrentes. Esta facultad requiere de funciones de técnicas y administrativas, para ejecutar la ley y las normas reglamentarias. Entonces, respecto de esta facultad el órgano ejecutivo ya sea del nivel central como de los gobiernos autónomos está encargado de toda la actividad administrativa, de la gestión pública en el ámbito de sus competencias” (las negrillas son nuestras).
En conclusión, de la jurisprudencia mencionada se establece que al tener a su cargo toda la actividad administrativa, el hecho de haberse determinado que sea el Órgano Ejecutivo el encargado y responsable de individualizar los bienes a ser expropiados y sus demás características, no es evidente que se incumplan las condiciones de validez constitucional, relacionadas con los principios de reserva de ley, proporcionalidad, razonabilidad, máxime si esas facultades no fueron concedidas a la Asamblea Legislativa Plurinacional, recayendo las mismas en las entidades operativas del Órgano Ejecutivo; por todo lo expuesto, no resulta ser una discrecionalidad el hecho de que sea el Órgano Ejecutivo quien identifique los bienes y los aspectos técnicos mencionados, como tampoco resulta evidente la incompatibilidad denunciada entre los arts. 2 y 3.I y II. 1 y 2 de la Ley 668 con relación a los arts. 57, 109 y 115.II de la CPE y 8, 21.2, 25 y 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
En relación a los argumentos referidos al art. 3 de la Ley 668
Según la accionante art 3.II.3 de la Ley 668, infringe los arts. 57 de la CPE y 21.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, al no garantizarse una indemnización justa por la expropiación, dejando el avalúo al criterio y arbitrio del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, y ante una eventual discordia sobre el mismo, se restringe la imparcialidad del perito, cuyo avalúo técnico estará supeditado al realizado por la entidad ejecutante, no pudiendo exceder en un 10 % respecto de aquel; limitación que según la accionante desnaturaliza el concepto de indemnización justa y contravienen los valores del justo equilibrio, equidad y justicia, así como el principio de igualdad, poniendo en evidencia su incompatibilidad con los preceptos constitucional y convencional mencionados al exordio.
De acuerdo al art. 57 de la CPE, para la procedencia de la expropiación, se requiere de una expresa declaración de necesidad o utilidad pública y una previa indemnización justa; estos aspectos se consideran dos elementos de inexcusable cumplimiento dentro de la medida expropiatoria. En relación a la indemnización, la misma se constituye en un derecho del expropiado a percibir la misma, que se halla a cargo del expropiante como una forma de efectivizar su responsabilidad por el acto lícito que lleva a cabo; en tal sentido, es un derecho que emana por expreso mandato constitucional y se traduce en un requisito previo de la legitimidad del acto expropiatorio. Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha establecido que el Estado puede restringir los derechos a la propiedad contemplados en el art. 21 de la Convención, siempre que tal restricción responda a los intereses de la sociedad.
En ese sentido, la limitación al derecho propietario que importa la expropiación, en beneficio de los intereses de la sociedad, trátese de necesidad pública o interés público preferente, esa afectación está condicionada al pago previo de una compensación económica, la cual debe representar la restitución integral del valor económico del bien del cual le es privado; pues como señala Miguel Santiago Marienhoff en su Tratado de Derecho Administrativo, sostiene: “Una expropiación sin indemnización, o sin adecuada indemnización, no es otra cosa que una confiscación”[4]. Con relación a los alcances de la indemnización justa, el profesor de Derecho Administrativo Roberto José Dromi, señala que la misma, debe ser entre otros aspectos: “a) Objetivo. Lo que la cosa realmente vale para la generalidad en el mercado de los bienes de la especie; b) Justo. Supone que el expropiado debe recibir un valor equivalente a aquel del cual se lo priva, de modo actual e integral; c) Actual. Para fijar el valor del bien expropiado debe tomarse el que dicho bien tiene, en el momento de la desposesión, según el sistema del costo de reproducción o reposición, es decir considerando la suma que debe invertirse para obtener, al mismo tiempo, un bien igual al que se desapropia; y, d) Integral. Implica que el expropiado será resarcido de todo aquello que se lo priva, no pudiendo ser disminuida la indemnización por deducciones que lesionen ese principio".
Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al analizar y resolver el caso Salvador Chiriboga vs. Ecuador, señaló que en casos de expropiación, el pago de una indemnización constituye un principio general del derecho internacional, el cual deriva de la necesidad de buscar un equilibrio entre el interés general y el del propietario; por lo que para alcanzar el pago la calidad de una justa indemnización, ésta debe ser adecuada, pronta y efectiva; en tal sentido, de la jurisprudencia mencionada se advierte que en el ejercicio del poder público, el Estado que realice el trámite de expropiación debe cumplir con este requisito convencional de la justa indemnización.
Al respecto, la jurisprudencia nacional emanada del Máximo Tribunal de Justicia de nuestro país, a través del Auto Supremo 451/2013 de 30 de agosto, refiriéndose a la indemnización como un elemento material del coactivo acto unilateral del estado que incumbe la expropiación, señaló que: “…la competencia constitucional para adquirir el dominio sobre el bien desapropiado está subordinada a la condición de que el patrimonio de su propietario quede indemne, es decir, sin daño. Por dicho motivo una expropiación sin indemnización, o con indemnización injusta importa una confiscación o despojo carente de sustento jurídico y contrario a lo establecido constitucionalmente”.
Bajo esas consideraciones doctrinales y jurisprudenciales establecidas para determinar la justa indemnización dentro del trámite expropiatorio; este Tribunal considera que, el porcentaje fijado por el art. 3.II.3 de la Ley 668 en su parte in fine, para el avalúo técnico que deba realizar el tercer perito respecto del avalúo que presente el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, se constituye en una limitación a la determinación libre, objetiva e imparcial del verdadero valor del inmueble y consiguientemente del precio justo que le deba corresponder a la expropiación; situación de la cual deviene la incompatibilidad de la norma aludida, con los arts. 57 de la CPE y 21.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; pues como ya se tiene señalado, si bien es posible la restricción legal del derecho a la propiedad privada por parte del Estado; empero, esa posibilidad está sujeta, entre otros aspectos, a una previa indemnización, la misma que de ninguna manera será considerada justa, si se encuentra subordinada a un criterio unilateral que fije la entidad expropiante.
En definitiva, la frase: “…el mismo que no podrá exceder en un diez por ciento (10%) del avalúo presentado por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda…" que corresponde al art. 3.II.3 de la Ley 668; limita la labor del tercer perito en la determinación real y objetiva del justiprecio que les corresponderá por disposición constitucional, como indemnización a los propietarios de los bienes inmuebles que serán afectados en la implementación del proyecto y construcción del estadio en el Municipio de Cercado del Departamento de Cochabamba, por lo que dicha indemnización no será considerada justa desde ningún punto de vista, aspecto que al mismo tiempo lesiona el valor justicia, pues no existen ni se identifican reglas claras para una posible y adecuada afectación del derecho propietario en la forma como tiene señalada la frase aludida; así también, considerando que esa restricción no puede servir de parámetro para una correcta reparación a la afectación del derecho a la propiedad privada, se genera una incompatibilidad con el principio del justo equilibrio, pues las medidas empleadas para determinar el monto a indemnizar denotan la imposición de un criterio y una regla que evidencian un desbalance entre el interés general y el de los propietarios de los bienes a expropiarse, quienes resultan siendo los más perjudicados; asimismo, se advierte una contradicción con los principios de igualdad y el valor y principio a su vez de equidad: toda vez que, en la determinación final del monto indemnizatorio a cancelarse, no se tomará en cuenta el avalúo presentado por el propietario del bien a ser expropiado, sino que para ese cometido, sólo se considerará el avalúo presentado por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; en tal sentido, el monto que perciba el o los propietarios no reflejará el verdadero y justo valor que estima le corresponde por la afectación de su derecho fundamental a la propiedad privada, impidiendo con esa limitación a que pueda acceder a una equitativa y adecuada determinación del valor de su inmueble a expropiarse.
Finalmente, en relación al art. 3 de la Ley de referencia, la accionante añade que el procedimiento expropiatorio establecido por el art. 3.II de la Ley 668, no prevé mecanismos de reclamación o impugnación, ante la eventualidad de que el titular afectado, considere que sus derechos fueron lesionados, omisión que sería incompatible con el art. 115.II de la CPE y los arts. 8.1 y 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Al respecto, del procedimiento administrativo expropiatorio desarrollado en la Ley 668, se establece que el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, es el encargado de la identificación, ubicación y determinación de la superficie de los bienes inmuebles necesarios para la implementación del proyecto y construcción de un estadio; a tal efecto, una vez realizada esas actividades, emitirá una Resolución Ministerial con la que serán notificados los titulares de los bienes a expropiar, quienes al margen de acreditar su derecho propietario y presentar el avalúo de sus inmuebles, también podrán hacer las reclamaciones correspondientes en relación a las incidencias que pudieren presentarse en el proceso expropiatorio, tal como lo prevé la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública, –Ley de 30 de diciembre de 1884–; en cuyos arts. 4 y 14, se otorga a los afectados esa posibilidad, las mismas que serán resueltas por la misma entidad expropiante, en el marco de las atribuciones asignadas por la propia Ley 668 para proceder a la ejecución del proyecto identificado en el art. 1 de dicha Ley.
Asimismo, al haberse establecido en la presente Sentencia que, la limitación impuesta al perito dirimidor o tercer perito, impide una adecuada determinación objetiva del valor del inmueble, es posible cuestionar las divergencias que resulten del avalúo técnico que éste presente, en caso de que exista discordancia entre los montos que arrojen los avalúos de los propietarios y el que elabore el Ministerio mencionado; a tal efecto y dado que todo lo atinente a la expropiación, la declaración de necesidad y utilidad pública, así como la indemnización, devienen del ámbito público, se puede activar la vía administrativa, como ya se tiene indicado, para la reclamación concerniente al avalúo técnico, conforme al ámbito de aplicación de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública, en relación a la normativa prevista por la Ley de Procedimiento Administrativo; en ese sentido, este Tribunal no puede acoger el cargo de inconstitucionalidad expuesto por la accionante en relación al art. 3.II de la Ley 668, toda vez que el o los propietarios que resulten afectados con la medida expropiatoria, cuentan con los mecanismos de impugnación contra las Resoluciones o determinaciones que emita la autoridad expropiante.
En relación a los argumentos expuestos respecto al art. 5 de la Ley 668
La accionante refiere la supuesta incompatibilidad del art. 5 de la Ley 668, con los arts. 321 y 272 de la CPE, por resultar atentatorio al principio de previsibilidad del gasto público y la autonomía del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, al no estar presupuestado en dicho Municipio el monto de la indemnización, lo que dará lugar a que éste tenga que hacer una serie de ajustes a su presupuesto, pues se le impone cancelar ese monto sin tener participación en la expropiación y sin considerar su disponibilidad económica.
Conforme el entendimiento jurisprudencial desglosado en el Fundamento Jurídico III.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, se establece que en las acciones de inconstitucionalidad, se debe formular con claridad, los motivos por los que las normas impugnadas se consideran contrarias con la Norma Suprema; es decir, se debe exponer la suficiente carga argumentativa que denote el contraste entre el precepto normativo demandado de inconstitucional, en relación a las disposiciones de la Ley Fundamental o del bloque de constitucionalidad que se consideren infringidas; o lo que es lo mismo, exponer los suficientes fundamentos jurídico-constitucionales que demuestren de qué manera el contenido de la disposición impugnada vulnera las normas de nuestra Constitución Política del Estado.
En ese marco, este Tribunal no advierte que las aseveraciones expuestas por la accionante en su memorial de demanda, tengan una argumentación racional y suficiente, que denote la confrontación constitucional alegada respecto a la norma cuestionada de inconstitucional, como lo exige la previsión del art. 24.I.4 del CPCo; toda vez que ésta obvió expresar de manera lógica y coherente la forma en que supuestamente dicha normativa se contrapone a los preceptos del texto constitucional mencionados; además, revisado dicho actuado, tampoco se evidencia que esas alegaciones se encuentren debidamente sustentadas y respaldadas como para que pueda realizarse el debido contraste entre las normas infraconstitucionales y la Norma Suprema.
Finalmente, es necesario hacer notar que si bien la accionante identifica la disposición impugnada; sin embargo, no toma en cuenta que los cargos de inconstitucionalidad deben ser expresados con una suficiente fundamentación, de manera clara y precisa, explicando de forma motivada y coherente, cual o cuales son los motivos por el que considera que ésta vulnera preceptos, principios y/o valores de la Ley Fundamental; situación que corrobora la carencia de carga argumentativa en la presente acción de inconstitucionalidad planteada por la accionante; lo que impide emitir un pronunciamiento de fondo sobre el art. 5 de la Ley 668.
En ese sentido, y en relación a dicha norma, corresponde dejar establecido que si bien del análisis primigenio realizado por la Comisión de Admisión, de conformidad a la previsión del art. 27 del CPCo, se determinó admitir la presente acción de inconstitucionalidad abstracta; sin embargo, ello no obstante a que, una vez sorteada esa etapa, el pleno del Tribunal pueda arribar a una conclusión diferente, debido a que el referido análisis resulta provisional y puede cambiar al momento de realizarse el análisis de fondo de la indicada acción de inconstitucionalidad planteada; al respecto la SCP 0646/2012 de 23 de julio, señaló que: “…la Comisión de Admisión al admitir la acción realiza un análisis sobre el cumplimiento de requisitos de admisibilidad guiado necesariamente por el principio pro actione, de manera que al momento de conocer el fondo, no existe impedimento para que el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional pueda observar el incumplimiento de requisitos o condiciones que den mérito a un pronunciamiento de fondo de la problemática”; pues la expresión de los fundamentos jurídico-constitucionales es una condición vital para que el Tribunal realice el respectivo contraste constitucional entre las normas cuestionadas y los preceptos normativos contenidos en la Constitución Política del Estado, aspecto incumplido por la accionante.
POR TANTO
La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.1 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional: resuelve declarar:
1o LA CONSTITUCIONALIDAD de los arts. 2 y 3.I y II.1 y 2 de la Ley 668 de 24 de marzo de 2015.
2o LA INCONSTITUCIONALIDAD de la frase que señala: “...el mismo que no podrá exceder en un diez por ciento (10%) del avalúo presentado por el Ministerio de Obras Públicas, Servidos y Vivienda", inserta en el art. 3.II.3 de la referida Ley 668.
3o LA IMPROCEDENCIA de la acción de inconstitucionalidad abstracta en relación al art. 5 de la misma Ley.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
No interviene el Magistrado Dr. Macario Lahor Cortez Chávez, por ser de voto disidente.
Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA
Fdo. Tata. Efrén Choque Capuma
MAGISTRADO
Fdo. Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey
MAGISTRADO
[1] DROMI Roberto José “Derecho Administrativo”. 12ª edición, Editorial Ciudad Argentina. Buenos Aires-Madrid-México 2009, pág. 906.
[2] MARIENHOFF, Miguel Santiago. “Tratado de Derecho Administrativo” Tomo IV. Limitaciones a la propiedad privada en interés público. Policías. Poder de policía. Responsabilidad del Estado. Editorial “LA LEY”. Año 2011. Pág. 45.
[3] DROMI Roberto José “Derecho Administrativo” 12ª edición, Editorial Ciudad Argentina. Buenos Aires-Madrid-México 2009, pág. 909.
[4] MARIENHOFF, Miguel Santiago “Tratado de Derecho Administrativo” Tomo IV. Limitaciones a la propiedad privada en interés público. Policías. Poder de policía. Responsabilidad del Estado. Editorial “LA LEY”. Año 2011. Pág. 86