SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0836/2018-S3
Fecha: 10-Oct-2018
SALA TERCERA
Magistrado Relator: Orlando Ceballos Acuña
Acción de amparo constitucional
Expediente: 23568-2018-48-AAC
Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 002/2018 de 11 de abril, cursante de fs. 574 vta. a 582, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Adriana Stefani Brunner Martínez en representación de la Empresa International Mining Company Sociedad Anónima (IMCO S.A.) contra Juan Wilfredo Cossío Zapana, Eliseo Quispe Cáseres, Martha Cahuapaza Quispe, Bertha Lidia Vega Aranda, Fermín Vargas Campos y Lourdes Figueroa de Cárdenas; Alcalde y Concejales del Gobierno Autónomo Municipal de Yanacachi del departamento de La Paz.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 19 y 28 de marzo de 2018, cursantes de fs. 1, 107 a 128 vta.; y, 131 a 138, la empresa accionante a través de su representante manifestó:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El Campamento Minero de La Chojlla es una propiedad privada rural, que cuenta con registros debidamente saneados ante el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) y cumple con el pago de sus impuestos, si bien se encuentra dentro de la jurisdicción del Gobierno Autónomo Municipal de Yanacachi del departamento de La Paz, no es una comunidad y/o población civil como equivocadamente señala la Ley Municipal G.A.M.Y. 33/2017 de 11 de agosto.
Al interior del Campamento Minero mencionado, existen caminos de conectividad para el correcto desarrollo de las operaciones mineras, los que fueron abiertos con recursos de la empresa IMCO S.A., no siendo caminos vecinales.
Para precautelar el cabal funcionamiento de las mencionadas operaciones, además de evitar el “juckeo” de minerales y otros delitos relacionados, se tomó la determinación de implementar medidas de seguridad en la vía de acceso principal a través de un puesto de control, el cual se encuentra a un kilómetro del lugar de actividades y dentro de la propiedad privada de la empresa.
La Ley Municipal G.A.M.Y. 33/2017, que declaró servidumbre de paso al camino vecinal que une al municipio de Yanacachi con el Centro Minero de La Chojlla y las Comunidades de Kacapi, Chojlla, Takesi, Totorapata, Agrocafé y otros, vulneró derechos subjetivos de la empresa accionante.
El 29 de agosto de 2017, presentó recurso de revocatoria contra la Ley mencionada, expresando de forma fundamentada los agravios ocasionados a la empresa accionante, siendo respondido mediante Oficio con CITE: G.A.M.Y/M.A.E.-CE/123/2017 de 18 de septiembre, señalando que de acuerdo al art. 410.II.3 de la Constitución Política del Estado (CPE) una ley municipal está en el mismo nivel que una ley nacional y por lo tanto es de cumplimiento obligatorio.
Ante esta negativa, el 9 de septiembre del año aludido, presentó recurso jerárquico, exponiendo nuevamente los agravios que le producía la Ley Municipal precitada, y en respuesta, el Concejo de la mencionada entidad edil, emitió el Oficio con CITE: C.M.Y.092/2017 de 13 de septiembre, señalando que de acuerdo al art. 4 del Código Procesal Constitucional (CPCo) “…se presume la constitucionalidad de toda norma de los Órganos del Estado en todos sus niveles en tanto el tribunal constitucional plurinacional resuelva y declare su inconstitucionalidad” (sic).
La Ley Municipal en cuestión, al normar una conducta que no es general, abstracta y normativa, se constituye en un acto administrativo, permitiendo la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico; y, una vez agotados estos, acudir a la acción de amparo constitucional.
Con la emisión de la Ley referida, se vulneró los siguientes derechos: a) A la propiedad privada, porque de existir la imperiosa necesidad de constituir esta servidumbre de paso para unir las comunidades del lugar, previamente debe haber una indemnización al propietario; b) Al trabajo porque limita el desarrollo normal de la actividad minera afectando su seguridad al perder el control de la integridad de las instalaciones de la empresa; c) Al debido proceso en sus componentes del derecho a la defensa, con respecto al principio de impugnación porque antes de cualquier acción, debía escuchársela y darle oportunidad de presentar pruebas y de nombrar un defensor técnico para el resguardo de su derecho a la propiedad; y, d) En la fase de impugnación se vulneró el debido proceso en sus componentes motivación y fundamentación de las resoluciones y el derecho a la doble instancia, porque una vez interpuestos los recursos de revocatoria y jerárquico, el Alcalde y el Consejo del Gobierno Autónomo Municipal citado, en lugar de resolver las impugnaciones mediante resolución razonada y debidamente fundamentada, remitieron simples notas u oficios, que en esencia, no dieron respuesta de fondo a las impugnaciones planteadas.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
La empresa accionante a través de su representante denunció como lesionados sus derechos a la propiedad privada, al trabajo, al debido proceso en sus componentes a la defensa y a obtener una resolución debidamente fundamentada y motivada, así como a la “doble instancia”, citando al efecto los arts. 46, 115, 117, 119 y 180.II de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela, restableciendo los derechos y garantías vulnerados, disponiendo: 1) Dejar sin efecto la Ley Municipal G.A.M.Y. 33/2017, hasta que se fundamente su necesidad y el monto de la justa indemnización conforme a la normativa vigente; 2) Se declare nulos los Oficios con CITE G.A.M.Y./M.A.E.-CE/123/2017 y CITE: C.M.Y. 092/2017 emitidos por las autoridades demandadas; y, 3) Se ordene al Alcalde de la mencionada entidad edil abstenerse de realizar cualquier medida de hecho contra la empresa.
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías
Celebrada la audiencia pública el 11 de abril de 2018, según consta en acta cursante de fs. 560 a 574 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La empresa accionante a través de su representante ratificó el tenor íntegro de su memorial de amparo constitucional y ampliándolo señaló que: i) Determinó implementar en la vía de acceso principal a la propiedad privada, un portón de ingreso con la única finalidad de implementar un control de seguridad conforme la normativa vigente en el territorio boliviano y evitar el “juckeo” de mineral, el tráfico de sustancias controladas y otras actividades ilícitas que puedan ocasionar daño al departamento de La Paz e inclusive al Municipio de Yanacachi; ii) La Ley Municipal G.A.M.Y. 33/2017, después de una vaga exposición de motivos, en su art. 1 declaró servidumbre de paso al camino vecinal que une el Municipio precitado con el Centro Minero de La Chojlla y las comunidades Kacapi, Takesi, Totorapata, Agrocafé y otros que se encuentran ubicados en su propiedad; y que, si bien la Ley referida hizo mención del art. 260 del Código Civil (CC), no consideró que por disposición del indicado artículo la servidumbre de paso puede constituirse de dos formas: Por sentencia judicial o por acto administrativo, estableciendo la necesidad de contemplar una indemnización al propietario del fundo sirviente; y, iii) Debe concederse la tutela impetrada “…para que se deje sin efecto la mencionada ley municipal (…), hasta que se fundamente de igual manera su necesidad y el monto de la justa indemnización conforme los establece la normativa…” (sic).
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Juan Wilfredo Cossío Zapana, Eliseo Quispe Cáseres y Miguel Ángel Cahuchillo Huanca -no figurando este último entre los demandados-, Alcalde y Concejales del Gobierno Autónomo Municipal de Yanacachi a través del abogado de la referida entidad edil Jamil Oscar Luján Postigo, en audiencia señalaron lo siguiente: a) El Concejo Municipal de Yanacachi tiene atribuciones para sancionar leyes y el Órgano Ejecutivo para promulgar y hacer cumplir las mismas; b) La empresa IMCO S.A., inicialmente tenía 2 485 ha, más 4 768 m2 conforme a los datos del Folio Real, pero esta superficie sufrió fraccionamientos por determinación de su propietario que transfirió a favor de la empresa AGROTAKESI una superficie de 4 000 ha, y a la empresa Hidroeléctrica Boliviana S.A. una superficie de 3 294 ha más 8 137 m2; c) Desde 1992 la empresa accionante transfirió lotes de terreno a favor de sus trabajadores y posteriormente, ante los bajos precios de los minerales el señor Carlos Arturo Iturralde Ballivián -propietario de la empresa impetrante de tutela-, el 2007 ofreció al Municipio señalado la transferencia de predios que posteriormente se convirtieron en construcciones, zonas de equipamiento, campos deportivos, colegios, posta sanitaria, albergues y caminos vecinales, estando a cargo de su mantenimiento el Gobierno Autónomo Municipal precitado, dejando de llamarse “Campamento Minero”, dando lugar a la población La Chojlla, no solo por la transferencia efectuada a favor del ente edil aludido, sino por la efectuada a terceros; d) La Ley Municipal G.A.M.Y 33/2017 no afecta solo a la propiedad de la empresa solicitante de tutela, sino también a la de la Hidroeléctrica Boliviana S.A. y de AGROTAKESI; e) La tranca que se pretende retirar no se encuentra en la propiedad de la empresa peticionante de tutela, sino en la de AGROTAKESI, es por esta razón que tanto los médicos, profesores y enfermeros para trasladarse a la población de La Chojlla deben pasar por donde se encuentra el puesto de control y después recién llegan al predio de la empresa accionante; f) La acción de amparo constitucional no es la vía legal para cuestionar una ley municipal sino la acción de inconstitucionalidad al tratarse de varias propiedades; g) No existe libre transitabilidad a la población mencionada, debido al control que ejerce la empresa impetrante de tutela, poniendo condiciones de ingreso a las personas, movilidades e inclusive a la maquinaria que hace mantenimiento a propiedades del citado Municipio; y, h) La empresa Hidroeléctrica Boliviana S.A., presentó una acción de amparo constitucional contra la mencionada Ley Municipal, tutela que fue concedida, debido a que en sus arts. 1 y 2 solo se refieren a la afectación a la propiedad de la empresa accionante.
Tomando la palabra el Alcalde de la mencionada entidad edil, en audiencia dijo que en 1991 la empresa impetrante de tutela “levantó las manos” por la caída de los precios de los minerales y entregó todo el yacimiento a los trabajadores como parte de un convenio en la que estos últimos entregan los minerales a la empresa IMCO S.A. y esta se compromete a dotarles de energía eléctrica como al pago de beneficios sociales.
Son veintisiete años que ellos viven en el campamento donde construyeron sus viviendas y el Gobierno Autónomo Municipal a su cargo, por efecto de la donación de terrenos hizo el arreglo de la red vial, la instalación de alcantarillado, la refacción y creación de colegios; la empresa solicitante de tutela no deja ingresar libremente a los médicos y profesores para efectuar su trabajo, tampoco a los comunarios para transportar los productos que cosechan, siendo testigo de esta restricción el asesor del Ministerio de Gobierno.
Fermín Vargas Campos, Lourdes Figueroa de Cárdenas, Martha Cahuapaza Quispe y Bertha Lidia Vega Aranda, miembros del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Yanacachi, no presentaron informe alguno, ni asistieron a la audiencia pese a sus notificaciones cursantes de fs. 176, 211, 324 y 361.
I.2.3. Intervención de los terceros interesados
La empresa Hidroeléctrica Boliviana S.A., en audiencia a través de su representante Bismark Blanco Quispe señaló que existe perjuicio ante la vulneración de los derechos y garantías de la empresa, adhiriéndose a los fundamentos expuestos por la parte accionante, pidió se conceda la tutela.
La empresa AGROTAKESI S.A. representada por Wilzon Condori Portuguez en virtud al “…testimonio poder No. 818/2017 de fecha 20 de noviembre de 2017 suscrito, por ante la Notaria de Fe publica No.038 a cargo y responsabilidad del Dr. Antonio Calderón López (…) en fotocopia simple…” (sic), a través de su abogado en audiencia señaló que: 1) El Folio Real solo reconoce a IMCO S.A., como propietaria de los terrenos; 2) Los documentos privados que presentó el Alcalde de una supuesta transferencia resultan nulos al no haberse observado las formalidades que exige las normas civiles y comerciales para una donación; y, 3) De acuerdo a la factura del pago de luz, se evidencia que IMCO S.A. paga estos servicios para el distrito minero privado.
En audiencia se presentó el Secretario General de los Trabajadores Mineros de Chojlla, quien señaló que no permitirán este tipo de atropellos por parte del empresario minero y que el puesto de control tiene que desaparecer.
I.2.4. Resolución
El Juez Público de Familia Decimocuarto de la Capital del departamento de La Paz, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 002/2018 de 11 de abril, cursante de fs. 574 vta. a 582, concedió la tutela solicitada, dejando sin efecto la Ley Municipal G.A.M.Y. 33/2017, disponiendo el libre tránsito de los comunarios por las vías y/o caminos de la empresa minera, sin el retiro de las trancas ya instaladas en su propiedad, en base a los siguientes fundamentos: i) La Ley referida, afecta un derecho fundamental subjetivo y se asimila a un acto administrativo y no a una ley propiamente dicha, al no regular una conducta en abstracto y de alcance general, al tratarse de una norma destinada únicamente para la empresa IMCO S.A., correspondiendo su atención a través de la presente acción tutelar; ii) Al tratarse de una ley municipal para constituir una servidumbre de paso de carácter administrativo y afectar una propiedad privada, debe contemplar una justa indemnización de acuerdo a lo establecido en el Código Civil, previa declaración de necesidad y utilidad pública, al no haber procedido de esa forma se vulneró el derecho de propiedad de la empresa referida; iii) La decisión de la servidumbre de paso debe emerger de un debido proceso, en el que se respete el ejercicio de la defensa, a ser oído por la autoridad y la posibilidad de hacer uso de los recursos de impugnación; iv) Retirar las trancas de control de una propiedad privada, no tiene relación ni justificación alguna con la imposición de servidumbre de paso, e incide en el desarrollo de la actividad minera y la seguridad del patrimonio de la empresa impetrante de tutela; y, v) El recurso jerárquico debió ser respondido en el fondo y con la debida fundamentación, congruencia y motivación.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa Folio Real con Matrícula 2.11.3.01.0000053, en cuyos asientos A.1 y A.2 de titularidad sobre el dominio, la empresa minera IMCO S.A. -accionante- figura como propietaria de un inmueble denominado “La Chojlla”, con una superficie de 24 854 768,07 m2; cuyas colindancias son: Al norte con las comunidades Chaco, Pichu, Sirupaya, Florida; al este con Quisno y Kapapi; al sur con Yanacachi, y al oeste con Chojlla y Chaco del departamento de La Paz (fs. 4 y vta.).
II.2. Mediante Ley Municipal G.A.M.Y. 33/2017 de 11 de agosto de 2017, el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Yanacachi del departamento de La Paz -autoridades codemandadas- cuyo artículo primero, declaró “…servidumbre de paso al camino vecinal que une el municipio de Yanacachi con el centro minero de la chojlla y las comunidades de Kacapi, Chojlla, Takesi, Totorapata, Agrocafe, Takesi y otros que se encuentran ubicados en la propiedad de la I.M.C.O.” (sic), en su artículo segundo estableció que la ley permitirá garantizar la libre transitabilidad de las y los habitantes del municipio citado y sus comunidades, estableciendo en su parágrafo I, que una vez promulgada se procederá al retiro de las trancas de control en el camino vecinal ubicado en la propiedad de la empresa solicitante de tutela (fs. 52 a 54 vta.).
II.3. A través de memorial presentado el 29 de agosto de 2017, Carlos Arturo Iturralde Ballivián en representación de la empresa peticionante de tutela, interpuso recurso de revocatoria contra la Ley Municipal precitada (fs. 55 a 61 vta.).
II.4. Por Oficio CITE: G.A.M.Y/M.A.E.-CE/123/2017 de 18 de septiembre, dirigida al representante de la empresa IMCO S.A. Juan Wilfredo Cossio Zapana, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Yanacachi -autoridad codemandada- respondió al escrito señalando el alcance de una ley municipal y el procedimiento para su modificación (fs. 62).
II.5. Cursa memorial presentado el 9 de septiembre de 2017, mediante el cual, el representante de la empresa accionante interpuso recurso jerárquico contra la Ley Municipal aludida (fs. 63 a 69 vta.).
II.6. Consta Oficio CITE: C.M.Y. 092/2017 de 13 de septiembre, emitido por el Concejo Municipal de Yanacachi, dirigido al representante de la empresa impetrante de tutela a través del cual le indicaron que de acuerdo al art. 4 del CPCo se presume la constitucionalidad de toda norma de los órganos del Estado en todos sus niveles, en tanto el Tribunal Constitucional Plurinacional resuelva y declare su inconstitucionalidad (fs. 70).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La empresa accionante a través de su representante alega la vulneración de sus derechos a la propiedad privada, al trabajo, al debido proceso en sus componentes a la defensa y a obtener una resolución debidamente fundamentada y motivada, así como a la “doble instancia”, debido a que tras la emisión de la Ley Municipal G.A.M.Y. 33/2017 de 11 de agosto que dispuso la servidumbre de paso en una porción de su terreno, interpuso recurso de revocatoria y ante su rechazo presentó recurso jerárquico, sin embargo las autoridades demandadas desestimaron la misma sin considerar la imposibilidad de afectación del derecho de un particular a través de una Ley, dada la inexistencia de declaración de necesidad y orden de justa indemnización al propietario del terreno perjudicado.
En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si los argumentos son evidentes a efectos de conceder o denegar la tutela impetrada.
III.1. Sobre la fundamentación y motivación de las resoluciones como componente del debido proceso. Jurisprudencia reiterada
Al respecto, la jurisprudencia constitucional refirió que la fundamentación y motivación realizada a tiempo de emitir una determinación, debe exponer con claridad los motivos que sustentaron su decisión, entre otras la SC 0863/2007-R de 12 de diciembre, estableció que: “…la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.
(…)
Finalmente, cabe señalar que la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aún siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas” (las negrillas nos corresponden).
Por su parte, la SCP 0450/2012 de 29 de junio remarcó: “La jurisprudencia señaló que el debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales, jurisdiccionales y administrativas, y constituye una garantía de legalidad procesal prevista por el constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales o administrativas. Abarca un conjunto de derechos y garantías mínimas que garantizan el diseño de los procedimientos judiciales y administrativos, entre sus elementos se encuentra la fundamentación y motivación de las resoluciones, a las que toda autoridad a cargo de un proceso está obligada a cumplir, no solamente a efectos de resolver el caso sometido a su conocimiento, sino exponiendo de manera suficiente, las razones que llevaron a tomar cierta decisión, así como las disposiciones legales que sustentan la misma, es decir, debe llevar al convencimiento que se hizo justicia, tanto a las partes, abogados, acusadores y defensores, así como a la opinión pública en general; de lo contrario, no sólo se suprimiría una parte estructural de la resolución sino impediría que las partes del proceso conozcan los motivos que llevaron a dicha autoridad a asumir una determinación, lo que no implica que dicha motivación contenga una exposición ampulosa y sobrecargada de consideraciones y citas legales, basta con que ésta sea concisa pero clara y satisfaga todos los aspectos demandados. El tratadista mexicano Javier Alba Muñoz indicó que el debido proceso debemos entenderlo como: ‘…el razonamiento mediante el cual se da la explicación lógicamente razonable del porqué el acto de autoridad tiene su apoyo en la disposición legal…’ (ALBA MUÑOZ, Javier, Contrapunto Penal, Cárdenas Editor y Distribuidor, México, 1998, p. 7)” (las negrillas son nuestras).
III.2. Análisis del caso concreto
De la revisión de los antecedentes adjuntos al expediente, se evidencia, que de acuerdo al Folio Real con Matrícula 2.11.3.01.0000053, asientos A.1 y A.2 de titularidad sobre el dominio, la empresa accionante figura como propietaria de un inmueble denominado “La Chojlla”, con una superficie de 24 854 768,07 m2 (Conclusión II.1); en tal merito, el Consejo del Gobierno Autónomo Municipal de Yanacachi, Sud Yungas del departamento de La Paz, promulgó la Ley Municipal G.A.M.Y. 33/2017, declarando servidumbre de paso el camino vecinal que une el Municipio de Yanacachi con el Centro Minero de La Chojlla y las comunidades de Kacapi, Chojlla, Takesi, Totorapata, Agrocafé y otros, que se encuentren ubicados al interior de la propiedad de IMCO S.A. (Conclusión II.5); aspecto por el que la parte accionante, interpuso recurso de revocatoria contra la Ley referida (Conclusión II.3); que fue respondido a través del Oficio CITE: G.A.M.Y/M.A.E.-CE123/2017 de 18 de septiembre por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Yanacachi, fundamentando el alcance de la Ley precitada y el procedimiento para su modificación (Conclusión II.4); por lo que la citada empresa interpuso recurso jerárquico (Conclusión II.5); resuelto por Nota CITE: C.M.Y. 092/2017 de 13 de septiembre, en el que el Concejo de la entidad edil señalada, comunicó al representante de la empresa peticionante de tutela, que de acuerdo al art. 4 del CPCo se presume la constitucionalidad de toda norma de los órganos del Estado en todos sus niveles, en tanto el Tribunal Constitucional resuelva y declare su inconstitucionalidad (Conclusión II.6).
Ahora bien, de la problemática planteada por el impetrante de tutela a través de esta acción tutelar, se tiene que el acto denunciado como lesivo constituye la emisión de la Nota con CITE: C.M.Y. 092/2017 por la que en su oportunidad el Consejo del Gobierno Autónomo Municipal de Yanacachi rechazó el recurso jerárquico presentado por el precitado con el fundamento de que el acto presuntamente lesivo -Ley Municipal G.A.M.Y. 33/2017- goza de presunción de constitucionalidad.
Previamente a ingresar al fondo de la problemática planteada, corresponde resolver la observación de las autoridades demandadas, quienes sostienen que contra la Ley Municipal G.A.M.Y. 33/2017, no procede la interposición de un amparo constitucional sino una demanda de inconstitucionalidad; al respecto, se hace necesario recordar que conforme a la jurisprudencia de este Tribunal, el control normativo de constitucionalidad constituye un mecanismo para impugnar la constitucionalidad de normas con contenido normativo de alcance general, en ese entendido, la SCP 0093/2015 de 6 de octubre, entre otras, determinó que: “No obstante de lo anterior, en el control normativo de constitucionalidad, la facultad impugnativa está restringida únicamente sobre preceptos que cumplan con las características de normatividad, generalidad y abstracción, lo que significa la expresión de la potestad de enjuiciar una disposición normativa con abstracción de hechos concretos; así, la norma impugnada debe tener un ámbito de aplicación con alcance para toda la población y no así para determinadas personas”. En ese entendido, la SCP 0082/2017 de 27 de noviembre estableció que “En el marco del entendimiento anterior, es menester asumir que la Sala Plena de este Tribunal Constitucional Plurinacional, estableció que las demandas de inconstitucionalidad deben ser promovidas contra normas que cumplen con los requisitos de generalidad y abstracción; es decir, sobre preceptos que tienen carácter normativo y de aplicación general, pero no así sobre normas con alcance particular destinadas a resolver un problema en concreto” (las negrillas son nuestras).
Ahora bien, en el presente caso, de la lectura de la Ley Municipal G.A.M.Y. 33/2017 se advierte que tiene por objeto la constitución de una servidumbre de paso sobre la propiedad privada de la empresa accionante, por lo que, si bien la misma se constituye en una Ley emitida en observancia de los requisitos formales para su emisión; sin embargo, en el contenido de la misma no se advierte el carácter normativo de generalidad y abstracción propio de una ley, aspecto que impediría el análisis de su contenido y consecuente contraste con la norma constitucional a través de una acción de control normativo, es decir por vía de la acción de inconstitucionalidad abstracta o concreta, situación que deviene en la posibilidad de activar los mecanismos administrativos de impugnación -recurso de revocatoria y jerárquico- del contenido de la norma en razón a su afectación particular, y una vez agotada esta, la activación de la acción de amparo constitucional como el mecanismo procesal idóneo para resolver presuntas lesiones de derechos emergente de la resolución de tales vías.
En atención a lo anteriormente mencionado, es posible de manera inicial concluir que la Ley Municipal G.A.M.Y. 33/2017 al establecer como materia de su contenido la constitución de una servidumbre de paso sobre el inmueble de un particular -empresa IMCO-, determinó la afectación particular sobre los intereses del administrado, situación que hace posible la impugnación de la referida Ley a través del recurso de revocatoria y jerárquico como efectivamente realizó la citada empresa, agotando de esta manera la vía administrativa a objeto de acudir a esta jurisdicción a través de la acción de amparo constitucional.
En ese entendido, del contenido del recurso jerárquico presentado por la empresa accionante, se advierte la exposición de los motivos de su reclamo relacionados con: a) El campamento minero de la Chojlla constituye propiedad privada y no una comunidad; b) Los caminos construidos al interior de la mina no son vecinales, por el contrario fueron realizados por la empresa IMCO S.A. sin participación del Municipio; c) Es ilegal la disposición de retirar el puesto de control instalado por que se encuentra al interior de su propiedad y cumple el fin de evitar el transporte ilegal de sustancias controladas, explosivos y robo de minerales; y, d) La emisión de la Ley Municipal G.A.M.Y. 33/2017 afecta su derecho sobre su propiedad emergente de la imposición de servidumbre al margen de los medios previstos por la Norma Suprema y las leyes, pretendiendo consolidar una acción expropiatoria sin el pago de un justo precio.
Dicho reclamo mereció por parte de las autoridades demandadas la emisión de la Nota con CITE: C.M.Y. 092/2017 que de forma escueta se limita a citar el art. 4 del CPCo refiriendo la presunción de constitucionalidad de la Ley recurrida en calidad de acto administrativo por su contenido particular.
Al respecto, conforme a la jurisprudencia transcrita en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, el derecho a la fundamentación y motivación de las resoluciones debe ser entendido como la obligación de exponer las razones de la decisión asumida, citando los motivos en los que se sustenta la misma y el valor otorgado a los medios de prueba, debiendo exponerse los mismos de forma concisa y clara, además de considerarse que dicha exposición no debe consistir en una mera relación de los documentos ni limitarse a realizar una mención de los requerimientos de las partes, sino contener una estructura de forma y fondo que permita comprender los motivos de la decisión que se toma.
En ese entendido, la respuesta otorgada por los demandados al recurso jerárquico de la empresa ahora accionante denota la falta de resolución del fondo del mencionado recurso, ya que no analizó, consideró ni resolvió las cuestiones reclamadas, emitiendo al contrario un elusivo pronunciamiento respecto a la presunción de constitucionalidad antes citada, pese a que como se tiene expuesto por el contenido de la mencionada Ley, esta es suceptible de reclamación por los recursos administrativos previstos por la norma en atención al alcance particular de la misma.
En consecuencia, en lugar de solamente hacer referencia al art. 4 del CPCo, los demandados debieron resolver el fondo de las cuestiones planteadas en el marco de lo previsto por las prerrogativas administrativas emergentes de la impugnación de un acto administrativo revisable y revocable por su presunta afectación a los intereses de un particular; lo cual permite advertir la falta de fundamentación y motivación de la Nota CITE: C.M.Y. 092/2017.
En relación a la denunciada lesión del derecho de propiedad, corresponde precisar que si bien es cierto que art. 283 de la CPE, establece que los gobiernos autónomos municipales están constituidos por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; que el art. 302.22 de la Norma Suprema, establece la facultad exclusiva de los gobiernos autónomos municipales de establecer servidumbres de paso por razones de orden técnico, jurídico y de interés público, y que el art. 16.4 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, otorga facultades y competencia a los Consejos Municipales para dictar Leyes Municipales y Resoluciones. Sin embargo, cabe hacer énfasis en la última parte del art. 302.22 de la CPE que establece que para constituir una servidumbre de paso debe haberse observando el procedimiento establecido por Ley, delimitando de esta manera la facultad legislativa al establecimiento de un procedimiento de servidumbres, norma que debe ser cumplida por el ejecutivo municipal en la determinación de casos particulares, es decir en la constitución de servidumbres emitiendo disposiciones impugnables, aspecto que debe ser considerado por el Gobierno Autónomo Municipal de Yanacachi.
Ahora bien, respecto a las limitaciones al derecho de propiedad, la DCP 0155/2016 de 1 de diciembre, precisó: “La SCP 0121/2012 de 2 de mayo, que analizó el contenido esencial del derecho de propiedad sostuvo: ‘…Por su parte, es imperante además precisar que este núcleo esencial del derecho fundamental de propiedad, genera a su vez obligaciones negativas tanto para el Estado como para particulares que se traducen en las siguientes: a) Prohibición de privación arbitraria de propiedad; y, b) Prohibición de limitación arbitraria de propiedad’” (las negrillas son nuestras).
En ese entendido, uno de los aspectos tratados por la citada Declaración Constitucional Plurinacional es la expropiación, precisando al respecto que: “De acuerdo al ya citado art. 57 de la CPE, ‘la expropiación se impondrá por causa de necesidad o utilidad pública, calificada conforme con la ley y previa indemnización justa’; por su parte, el art. 302.I.22 de la misma Norma Suprema, al asignar a los gobiernos municipales, la facultad de expropiar bienes inmuebles en su jurisdicción, por razones de utilidad y necesidad pública municipal, prescribe expresamente que este instituto se ejecutará ‘…conforme al procedimiento establecido por Ley…’, norma de la que se puede inferir de forma concomitante con el primer precepto mencionado, que el órgano deliberante, será responsable de emitir una ley que prevea las condiciones y requisitos generales, que justifiquen la expropiación de inmuebles por las dos causales mencionadas (utilidad o necesidad) públicas, así como el procedimiento que será aplicado para este cometido; correspondiendo al órgano ejecutivo, disponer la expropiación de inmuebles previa declaratoria de este órgano sobre la causal que justifica su aplicación; pero de ningún modo, será función del órgano legislativo aprobar por ley y caso por caso, cada expropiación programada, porque se trata de una labor directamente vinculada con la gestión municipal, ámbito en el cual este órgano no es competente, ante su condición de órgano fiscalizador; lo contrario, supondría la pervivencia de esta institución jurídica bajo la concepción jurídica contenida en la extinta Ley 2028, en que el Concejo Municipal como máxima autoridad del gobierno municipal, era competente para disponer la expropiación de inmuebles”.
En ese mismo sentido, la limitación al derecho de propiedad por la constitución de servidumbres debe considerar las atribuciones de los órganos de la entidad territorial autónoma, aspecto que implica que la determinación del procedimiento así como las condiciones y requisitos generales corresponden a ser dispuestas a través de una Ley como facultad del ente deliberante en el marco de lo previsto en el art. 302.22 de la Norma Suprema, no siendo permisible que a través de este mecanismo legislativo se prevean de forma particular la imposición de servidumbres sobre determinados bienes, correspondiendo por el contrario que sea el órgano ejecutivo en el ejercicio de sus competencias que prevea la constitución de servidumbres en casos particulares; en ese entendido, siendo que en el caso que nos ocupa las autoridades demandadas no consideraron tales aspectos a tiempo de resolver el fondo de la decisión impugnada por medio del recurso jerárquico, emitiendo por el contrario una respuesta elusiva de la consideración de fondo, se advierte también la lesión del derecho a la propiedad de la empresa accionante.
Por otro lado, el hecho de emitir una decisión elusiva de la consideración de fondo del recurso jerárquico del accionante impide el efectivo ejercicio de su derecho a la impugnación o doble instancia, en atención a constituir una restricción de la consideración de los aspectos recurridos, estando este derecho íntimamente vinculado con el ejercicio de la defensa; al respecto, la SCP 0275/2012 de 4 de junio, se refirió a la vinculación existente entre derecho a la defensa, la garantía de la impugnación y la doble instancia, señalando que: “…La garantía de la doble instancia admite el disenso con los fallos, permitiendo que una autoridad distinta de la inicialmente competente, investida además de otra jerarquía administrativa, pueda evaluar, revisar, compulsar y en definitiva corregir los defectos insertos en la decisión inicial, dando lugar de ésta manera a un irrestricto acceso a la justicia, aspecto íntimamente relacionado con el derecho a la defensa.
La eventualidad de impugnar un fallo desfavorable, posibilita que el administrado, reclame aspectos específicos que considera injustos a sus pretensiones, fundamentando en qué grado estas omisiones o distorsiones han afectado sus derechos. El responder en segunda instancia todos los agravios denunciados es obligación ineludible de la instancia de alzada materializar los derechos”.
De lo mencionado se constata que al no haberse resuelto el fondo del recurso jerárquico de la empresa accionante, los demandados también lesionaron los derechos de la prenombrada a la doble instancia vinculada con la defensa, aspectos que conllevan a la concesión de la tutela impetrada.
En consecuencia, el Juez de garantías, al haber concedido la tutela solicitada, aunque con diferente alcance, actuó en forma correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 002/2018 de 11 de abril, cursante de fs. 574 vta. a 582, pronunciada por el Juez Público de Familia Decimocuarto de la Capital del departamento de La Paz; y en consecuencia, CONCEDER la tutela impetrada, dejando sin efecto la Nota CITE: C.M.Y. 092/2017 de 13 de septiembre, disponiendo que el Consejo del Gobierno Autónomo Municipal de Yanacachi resuelva en el fondo del recurso jerárquico presentado por la empresa IMCO S.A., observando los fundamentos jurídicos del presente fallo constitucional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
CORRESPONDE A LA SCP 0836/2018-S3 (viene de la pág. 14).
Orlando Ceballos Acuña
MAGISTRADO
MSc. Brigida Celia Vargas Barañado
MAGISTRADA
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0836/2018-S3
Sucre, 10 de octubre de 2018