SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0930/2019-S4

De acuerdo a los argumentos expuestos en la demanda de acción de amparo constitucional que se revisa, la accionante a través de sus representantes legales considera que sus derechos a la posesión agraria; a la irretroactividad de la ley; a la propiedad y a la igualdad fueron lesionados; toda vez que, las autoridades demandadas, a través de una arbitraria e incorrecta interpretación de los arts. 398 y 399 de la CPE, convalidaron el recorte de su propiedad, ejecutado el INRA, inobservando que la constitucionalización de 5 000 ha como superficie máxima de la propiedad agraria, encontraba una restricción en su aplicación respecto a aquellos predios, cuyos derechos de posesión y de propiedad se hubieran constituido con posterioridad a la vigencia de la nueva Constitución Política del Estado; por lo que, quedaban a salvo los fundos cuya posesión y propiedad eran de existencia anterior a su promulgación, lo que obstante suceder en su caso, no fue debidamente compulsado, emitiéndose un fallo agroambiental en apartamiento de los precedentes jurisprudenciales constitucionales y agroambientales respecto al tema.

El problema formulado por la accionante a través de sus representantes legales, se resume en que –a su criterio–, el contenido normativo del art. 399.I de la CPE, respecto a los límites de la propiedad agraria, estatuidos en 5 000 has por el art. 398 superior, fue aplicado en su predio de manera retroactiva por el INRA, no obstante de que la posesión que ejerce sobre él, es anterior a la puesta en vigencia de la Ley Fundamental; motivo por el cual, no debió ser afectada su superficie; aspectos que no obstante haber sido denunciados ante las autoridades ahora demandadas, no fueron debidamente compulsados, emitiéndose el fallo agroambiental que consolidó el arbitrario recorte de la superficie del fundo “La Esperanza”, de su propiedad.

Inicialmente, corresponde recordar que, conforme establecimos en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, por mandato del art. 123 de la CPE, la ley solamente dispone para lo venidero y no tiene efecto retroactivo; es decir, que sus efectos solo operan después de la fecha de su promulgación y por ende no surten efectos hacia atrás en el tiempo; a no ser que se trate de materia penal, laboral o de corrupción; asimismo, determinamos que en mérito a la naturaleza jurídica del principio de irretroactividad, se estatuye la prohibición de que una ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia, salvo cuando converjan situaciones especiales que favorezcan al destinatario de la norma como a la consecución del bien común; consecuentemente, arribamos a la conclusión de que el principio de irretroactividad de la ley, no se contrapone con los cambios legislativos o mutaciones normativas tampoco implica el desconocimiento de situaciones jurídicas definidas ni la lesión de derechos adquiridos.

En el caso que nos ocupa, la parte accionante considera que el Tribunal Agroambiental, avaló la aplicación retroactiva del art. 399.I con relación al art. 398 final, ambos de la CPE, efectuada por el INRA durante el proceso de saneamiento de su predio “La Esperanza”, hecho que derivó en el recorte ilegal de 4 926.3370 ha de su superficie, no obstante de que el ente administrativo reconoció el cumplimiento de la FES en la totalidad del fundo y que, además de ello, su derecho posesorio es anterior a la puesta en vigencia de la nueva Ley Fundamental.

En el marco de las políticas de Estado de distribución y redistribución equitativa de la tierra, el constituyente, previó un límite máximo de superficie sobre el cual pudiera afirmarse un derecho de propiedad o un derecho posesorio, respecto a tierras en áreas agrarias con vocación de producción, estableciendo en el art. 398 in fine de la CPE, que su extensión no podría exceder de las 5 000 ha; previsión que emerge a su vez, de la garantía del Estado de evitar el latifundio en favor de unos cuantos y permitir que, a la luz de los valores de igualdad, solidaridad y bienestar común, se garantice el acceso a la tierra a todos por igual.

En armonía con dicho postulado normativo y a efectos de precautelar derechos de posesión y propiedad constituidos con anterioridad a la puesta en vigencia de la Ley Fundamental promulgada el 7 de febrero de 2009, se estatuyó en el art. 399.I de la CPE que: “Los nuevos límites de la propiedad agraria zonificada se aplicarán a predios que se hayan adquirido con posterioridad a la vigencia de esta Constitución. A los efectos de la irretroactividad de la Ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a Ley”.

Ahora bien, de acuerdo a los razonamientos expuestos en los Fundamentos Jurídicos precedentes fallo constitucional, los derechos de posesión y propiedad agraria, se configuran como meran expectativas y no como derechos consolidados, mientras no sean reconocidos a través de una Resolución Suprema, Resolución Administrativa o Título Ejecutorial, pronunciados con posterioridad al proceso de saneamiento efectuado por el INRA; es decir, que alcanzan la calidad de derechos consolidados y oponibles ante terceros y ante el propio Estado, únicamente con la emisión de los referidos documentos, a través de los cuales, el Estado, los reconoce y; consecuentemente, se obliga a su protección.

Dicho de otra forma, los nuevos límites de la posesión y propiedad agraria, establecidos en 5 000 ha por el art. 398 de la CPE, serán aplicables, conforme determina el art. 399 del mismo cuerpo normativo, a todos aquellos predios que al 7 de febrero de 2009, no contaran con una Resolución Suprema, Resolución Administrativa o Título Ejecutorial que, emergente del proceso de saneamiento ejecutado por el INRA, reconozca su efectividad material y su legalidad; infiriéndose como lógica consecuencia, que aquellos procesos de saneamiento que culminaron con la correspondiente emisión de la referida Resolución Suprema, Resolución Administrativa o Título Ejecutorial, emitidos con fecha anterior al 7 de febrero de 2019, no sufrirán alteración alguna en su extensión, aun cuando ésta supere el nuevo límite establecido a través del citado art. 398 de la Norma Suprema; consecuentemente, no resulta evidente que el contenido normativo previsto en el art. 399.I constitucional, en lo que refiere a la aplicación de los nuevos límites para aquellos predios que se hubieran adquirido con posterior a la vigencia de la nueva Constitución Política del Estado, desconociera los derechos de posesión y propiedad agraria adquiridos con anterioridad a su puesta en vigor; toda vez que, conforme señalamos de manera reiterada, la adquisición de estos, se completa, materializa y cobra vigencia con la emisión de los correspondientes documentos antes señalados, expedidos por el propio Estado.

En este contexto y del análisis de los antecedentes procesales, se evidencia que la parte accionante, formuló demanda contenciosa administrativa ante el Tribunal Agroambiental, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS 1299/2017, mediante la cual el INRA, efectuando una errónea interpretación de los arts. 397 y 398 de la CPE, recortó arbitrariamente la superficie del predio “La Esperanza”; aspecto que habiendo sido analizado por las autoridades ahora demandadas, originó la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª 62/2018, mediante la cual, establecieron que la Constitución Política del Estado y las normas vigentes en materia agraria (Ley 1715, DS 29215 y Ley 477, determinan que el derecho de posesión agraria puede reconocerse legalmente hasta una extensión máxima de 5 000 ha, y que en el caso particular, a partir del proceso de saneamiento, se demostró que la accionante, ejercía posesión legal y cumplía la FES sobre la totalidad del predio mesurado; es decir, 9 926.3370 ha; no obstante, en aplicación del art. 398 constitucional, se le reconocieron las 5 000 ha, declarándose tierra fiscal las restantes 4 926.3370 ha, al no haberse demostrado la existencia de antecedente o documentación idónea que acredite el derecho propietario sobre el referido fundo, conforme se evidencia de la Ficha Catastral cursante en la carpeta de saneamiento, en la cual únicamente se hace mención a la presentación del Certificado de Asentamiento, Declaratoria de Herederos e Información Verbal; extremo que se reafirma a través del Informe en Conclusiones, en el cual, en el acápite referido al relevamiento de información en campo, se realiza un detalle de los documentos aportados por los interesados, que permiten establecer con absoluta claridad que éstos no cuentan con antecedente de derecho propietario.

En esta línea, las autoridades agroambientales ahora demandadas, finalizan la argumentación de su fallo, citando la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª 17/2018 de 10 de mayo, que a partir de la valoración integral del art. 399.I de la CPE, razonó que: “…corresponde que el derecho de posesión sea reconocido hasta el límite de 5 000 ha, ya que este e funda en el reconocimiento del derecho de propiedad sobre la tierra, siempre que cumpla la Función Social y Económico Social y sea anterior a la promulgación de la L. 1715, en los términos del art. 397 de la CPE”; por lo que, el ente administrativo, efectuó una correcta aplicación de los preceptos constitucionales previstos en los arts. 397 y 398 de la Ley Fundamental.

Tales fundamentos, no se apartan de la esencia normativa del art. 399 superior, pues conforme determinamos en el Fundamento Jurídico anterior, el sentido teleológico de esta norma, estatuye que los derechos de posesión y propiedad agraria, constituidos con posterioridad al 7 de febrero de 2009, previo proceso de saneamiento ejecutado por el INRA y posterior emisión de la correspondiente Resolución Suprema, Resolución Administrativa o Título Ejecutorial, no podrán exceder de 5 000 ha de superficie; y que, la irretroactividad de la Ley, expresamente descrita en la segunda parte del mismo postulado constitucional, se refiere exclusivamente a aquellos derechos posesorios o de propiedad que hubieran sido adquiridos, previo proceso de saneamiento, a través de Resolución Suprema, Resolución Administrativa o Título Ejecutorial, emitidos con anterioridad al 7 de febrero de 2009, aun cuando comprendan una superficie mayor a las 5 000 ha; extensión que ya no podrá ser afectada ni alterada al haberse consolidado con antelación a la puesta en vigor del nuevo texto constitucional, conforme sucede en el presente caso, en el cual, el INRA, habiendo culminado el proceso de saneamiento, dictó la Resolución Administrativa RA-SS 1299/2017; por la cual, reconoció el derecho propietario en favor de la accionante sobre una extensión de 5 000 ha, conforme dispone el art. 399 con relación al 398, ambos de la CPE, declarando el excedente de 4 926.3370 ha, como tierra fiscal, al ser excedentarias de la superficie máxima prevista en la Ley Fundamental.

En mérito a los argumentos previamente expuestos, se evidencia que los derechos reclamados a través de la presente acción tutelar no fueron lesionados, habida cuenta que, respecto al derecho a la posesión y propiedad, conforme se ha establecido en el Fundamento Jurídico precedentes, éstos se consolidad y materializan, a partir de la emisión de la correspondiente Resolución Suprema, Resolución Administrativa o Título Ejecutorial, con posterioridad a la ejecución del proceso de saneamiento; es decir, que en el presente caso, al inicio de dicho procedimiento y hasta la emisión de la Resolución Administrativa RA-SS 1299/2017, dichos derechos no eran firmes ni oponibles, constituyéndose en meras expectativas, habiendo alcanzado su efectividad, recién el 27 de octubre de 2017, con posterioridad al 7 de febrero de 2009, en que se promulgó el nuevo texto constitucional que, en su art. 398 con relación al 399, instituyó los nuevos límites de la propiedad agraria en 5 000 ha; por consiguiente, este reconocimiento de derecho propietario, posterior a la puesta en vigencia de la Ley Fundamental, no podía exceder el límite en ella previsto, conforme razonaron las autoridades ahora demandadas.