SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1147/2019-S2

“…en el presente caso, si bien es cierto que, se acreditó el desarrollo de actividad forestal con autorizaciones de uso y aprovechamiento de recursos forestales maderables, otorgadas como derecho forestal por la autoridad competente – ABT (fs. 2672 a 2698) habiendo sido verificadas por el INRA durante el relevamiento de información en campo (fs. 1457 a 1462), así como el hecho de que estuvieren conforme al plan de uso de suelo (uso forestal múltiple y uso forestal múltiple limitado); no es menos cierto que, no corresponde su reconocimiento como superficie afectivamente aprovechada  para el cumplimiento de la función económico social en el predio, pues los beneficiarios sólo alcanzaron a demostrar la condición jurídica de  poseedores, siendo que las normas, establecen que su reconocimiento sólo es  posible en predios que acrediten antecedente en título ejecutorial o proceso agrario en trámite.”

Consecuentemente, el INRA, al no reconocer las actividades forestales desarrolladas en el predio “Cabeceras del Prado”, por carecer  de antecedente en título ejecutorial o proceso agrario en trámite, aplicó correctamente el art. 170 del DS 29215, lo cual, no significa de ningún modo, que hubiera interpretado sesgadamente el art. 2 parágrafos III y VIII de la Ley 1715,  modificada por Ley 3545, como arguye el demandante”.

“Bajo este entendimiento, se infiere que, la autoridad demandada no ha vulnerado las garantías constitucionales reconocidas  por el art. 3 parágrafo I de la Ley 1715, modificada por la Ley Nro. 1715, modificada por la Ley 3545, pues realizó una adecuada  y correcta valoración sobre el cumplimiento de la función económico social en el predio “Cabeceras del Prado”, plasmada en el Informe en Conclusiones  de fecha 25 de agosto de 2016 actuando en apego a las normas  dispuestas  en los arts. 170 del DS 29215, 2 parágrafos III y VIII de la Ley 1715 modificada por Ley 3545, y siguiendo la línea jurisprudencial marcada por este Tribunal, aplicable al caso; razón por la cual. El argumento sustentado por la parte actora, queda desacreditado, por carecer el mismo de fundamentación fáctica y jurídica

Para realizar un adecuado análisis de contexto respecto de lo decidido por el Tribunal Agroambiental sobre la consideración negativa en éste caso de la actividad forestal desarrollada en el predio en función a lo establecido por el art. 170 del DS 29215, al igual que en su momento lo hizo el INRA, en el marco de lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo, es fundamental tomar en cuenta la existencia de dos regímenes diferentes  que implican la otorgación de derechos de parte del Estado, por entidades distintas y en base a normas diferentes en las que si bien el derecho propietario solo corresponde al régimen agrario, no puede dejarse de lado la connotación de estos dos regímenes porque si bien el caso se presenta en el marco del régimen agrario, no puede considerarse éste sin tomar en cuenta que está vigente el régimen forestal así como la obligación estatal de conservación de los bosques naturales en áreas de vocación forestal.

Este es un aspecto insuficientemente considerado por el Tribunal Agroambiental probablemente por esta circunstancia, lo que no resta la responsabilidad que tenia de indagar incluso de oficio al respecto en atención al carácter social de la materia establecido en el art. 3 del DS 29215, específicamente en lo que se refiere a los inc. g) y o); disposición aplicable en la vía jurisdiccional conforme establece el art. 2.II de la citada norma y el principio de verdad material así como la prevalencia de la justicia material sobre la formal, en cuyo caso, en el marco de lo expresado en el Fundamento Jurídico III.1, la Sentencia Agroambiental Plurinacional Sª2ª 56/2018, no logró cumplir con una de las finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho al debido proceso en sus elementos de una resolución fundamentada y motivada cual es el de lograr el convencimiento de la parte demandante  de que la resolución judicial no es arbitraria, cuando tanto el INRA como posteriormente el Tribunal Agroambiental coinciden en no dar valor legal alguno a la actividad forestal desarrollada y verificada en el predio por la inexistencia de título ejecutorial o proceso agrario en trámite o antecedentes  en cualquiera de estas dos condiciones de legitimación al interior del proceso de saneamiento, pero no se hace mayor esfuerzo sobre todo en la instancia de control judicial para trasladar esta situación a una investigación de fondo respecto a esta condición o cualidad del interesado que en este caso es fundamental para determinar si la actividad forestal desarrollada en el predio correspondía o no ser considerada como cumplimiento de la función económico social (FES) en la misma en el marco del punto analizado anteriormente.

Además, la existencia cierta de actividad forestal desarrollada en el predio en cuestión,  fue explícitamente manifestada y expresada por la Sentencia  Agroambiental Plurinacional Sª2ª 56/2018; es decir, no expresa ninguna duda sobre la existencia de la misma en el predio, ni sobre la existencia de autorizaciones de uso y aprovechamiento de recursos forestales maderables otorgados por autoridad competente, ni que las mismas estuvieren sobre tierras con dicha vocación; entonces, el único elemento fundamental a identificar para dar o no curso a lo demandado resultó, si en efecto el INRA obró correctamente respecto de la consideración negativa de la documentación presentada como antecedente de derecho propietario.

De esta manera y en el marco del Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, además de todo lo ya manifestado, se observa que con relación a la valoración de la prueba, se advierte una omisión arbitraria de la misma cuando a partir de una inadecuada consideración de la documentación presentada por la parte hoy accionante respecto del derecho de propiedad alegado y su aparente antecedente en procesos agrarios en trámite, no es  considerada dicha prueba para someterla a un proceso de reposición de expediente, según  los antecedentes analizados y esto se hace más evidente aún con la insustancial e irrespetuosa “respuesta” del Instituto Nacional de Reforma Agraria al requerimiento de información complementaria por parte de este Tribunal, en los términos descritos en las conclusiones II.3.1, II.3.2 y II.3.3, de la presente sentencia, puesto que el Director Nacional de esta entidad, además de remitir un “Informe” sin ninguna documentación adjunta como se requirió, se limitó a remitir su respuesta a un informe no adjunto y a describir  disposiciones legales, cuando la información solicitada es clara y tenía la finalidad de obtener más información sobre la forma de proceder de forma general en casos como el presente y de manera particular cómo se procedió en este caso respecto de la documentación que manifiesta la parte accionante habría sido entregada durante el proceso de saneamiento.

En este sentido, la “respuesta” del INRA descrita en el punto II.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, ratifica de manera clara que el INRA actuó de manera arbitraria respecto a ésta documentación y desde luego, como se pudo advertir del contenido del acto considerado lesivo, el Tribunal Agroambiental que tuvo la oportunidad de revisar todos los antecedentes del proceso de saneamiento, no cumplió a cabalidad con su rol de control jurisdiccional al no advertir que la entidad administrativa ejecutora del proceso de saneamiento de tierras, emitió la resolución final de saneamiento sin contar con un respaldo fehaciente y fidedigno respecto de la documentación presentada por los hoy accionantes durante el proceso de saneamiento de tierras arguyendo antecedentes en procesos agrarios en trámite que si bien pueden no identificarse físicamente en algunos archivos de  la entidad, existe todo un proceso de investigación y búsqueda interna e incluso externa, mucho más  profunda y detallada contenida en el procedimiento de reposición de expedientes dispuesto en el DS 29215 concordante con el art. 42 de la Ley 3545 y por ende con  el texto actual de la Disposición Final Décimo Cuarta, parágrafos III, IV y V de la Ley 1715; en todo cuanto corresponda, que de ninguna manera podía el INRA obviar en casos como el presente, debiendo promover y ejecutar de oficio dicho procedimiento, para que a la conclusión del mismo, no quede ninguna duda ni al interesado ni a la administración pública, sobre la existencia o inexistencia de antecedentes agrarios en favor del entonces demandante hoy accionante.

Lo expresado, muestra que el Tribunal Agroambiental, se limitó en este punto  de la consideración de la actividad forestal desarrollada en el predio a ratificar la decisión del INRA que por lo expresado resulta una decisión arbitraria por  omitir considerar y valorar adecuadamente, la documentación referida a las compras de personas beneficiarias aparentemente en dotaciones de tierras efectuadas ante los entonces juzgados agrarios móviles, cuya relevancia constitucional está por una parte en la relación que tiene la condición del interesado para la consideración o no de la actividad forestal desarrollada en su predio conforme al art. 70 del DS 29215, pero además en la certeza jurídica que deben revestir las decisiones jurisdiccionales más allá incluso de lo que pueda disponerse dependiendo del resultado de la aplicación del procedimiento de reposición de dichos expedientes, lo cual sumado a la necesidad de explicitar de manera pedagógica y clara una cabal comprensión y explicación de las connotaciones de derechos correspondientes a diferentes regímenes, es fundamental para los usuarios de la función judicial única constitucionalmente establecida, pues limitarse a describir y transcribir normas al menos en campos tan especializados como el forestal y el agroambiental, sin explicar su sentido y naturaleza y menos proyectar el efectivo cumplimiento de los mismos repercute en la insatisfacción ciudadana frente al servicio judicial otorgado por el Estado y la activación muchas veces innecesaria de mecanismos y acciones jurisdiccionales que podrían no ser los adecuados para resolver los problemas subyacentes que deberían resolverse preventivamente en las instancias administrativas respectivas.

La falta de consideración de estos aspectos en la resolución del proceso contencioso administrativo, permitió mantener una decisión arbitraria del INRA en relación a la documentación presentada por los hoy accionantes; este razonamiento busca simplemente materializar el principio de verdad material que permite efectivizar la finalidad y objetivo de la justicia tanto especializada como constitucional cual es precautelar derechos violentados que desde luego, se constituye en algo fundamental para  la consideración o no de la actividad forestal en el predio conforme lo demandado en la presente acción y las autoridades jurisdiccionales, debieron advertir la importancia del análisis del mismo puesto que constituye el elemento central para que el INRA asuma la real condición de los beneficiarios del proceso de saneamiento y en consecuencia emita una resolución final de saneamiento debidamente fundamentada y motivada y que otorgue certeza judicial a los administrados.

De lo manifestado precedentemente, se concluye que en casos en los que como el presente, se identifica en campo actividad forestal con las debidas autorizaciones de entidad competente, existiendo documentación original o aparentemente original y legítima, aunque no existan datos inmediatos de la existencia de proceso agrario en trámite o título ejecutorial emitido, siendo fundamental este aspecto para determinar la existencia o no de derecho propietario en el área en el marco de lo establecido por el art. 170 del DS 29215, corresponde eliminar toda duda tanto en la parte beneficiaria o interesada como en la entidad ejecutora del proceso en relación a dicha documentación y ello solo es viable previo sometimiento a un procedimiento exhaustivo de investigación institucional con participación del directo interesado y en el marco de lo establecido en el DS 29215, arts. 455 al 463, en relación al art. 42 de la Ley 3545 que definió el texto actual de la Disposición Final Décimo Cuarta, parágrafos III, IV y V de la Ley 1715, despejando de esta forma, cualquier posibilidad de duda, puesto que se trata de documentos antiguos que responden a entidades ahora inexistentes y funcionarios y autoridades que hace muchos años atrás dejaron de serlo, además de que en materia agraria, es de conocimiento general y público que el año 1992 se intervinieron las entidades encargadas de llevar adelante el proceso de Reforma Agraria en el país y el proceso de colonización (ex CNRA y ex INC) entre otras cusas, debido a la falta de información adecuada respecto de la situación de la tenencia de la tierra, existiendo titulaciones dobles, triples, etc, así como mucha documentación fraguada que genera muchos problemas en materia de propiedad rural y es uno de los motivos para que se hubiere implementado el proceso de saneamiento de la propiedad agraria mediante la Ley 1715, del Servicio Nacional de Reforma Agraria, más conocida como ley INRA; por lo que existe esta previsión legal en el reglamento agrario cuya aplicación debiera dar mayores certezas en cuanto a la existencia o no de documentación de propiedad antigua que desde luego, por sí sola no significará nada sino junto a la verificación en campo del cumplimiento o no de la función social y/o económico social.

Finalmente, será la entidad competente, la que luego de someter la documentación presentada al  trámite de reposición verifique si corresponde o no y de ratificarse la situación de inexistencia de antecedente en proceso agrario en trámite, tomar en cuenta lo establecido en el presente fallo,  puesto que al tratarse de dos regímenes diferentes, estos tampoco podrían perjudicarse entre sí por inexistencia de antecedente agrario, en caso de tener la tierra calidad de fiscal, siempre que no existan derechos sobrepuestos, en cuyo caso corresponderá realizar una debida ponderación en el marco de las normas vigentes, ello en atención a la obligación estatal de garantizar la conservación de los bosques naturales en áreas de vocación forestal así como derechos colectivos específicos que pudieran existir en el área.

Tampoco advierte que la decisión emitida hubiere vulnerado el derecho de acceso a la justicia de la parte accionante, puesto que tuvo la oportunidad de demandar el control de legalidad de la resolución emitida por el INRA, una vez notificado con ésta, exponer sus argumentos y obtener oportunamente la decisión de la justicia especializada que a la vez le permitió activar esta jurisdicción.