SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0575/2019-S1

El accionante alega que en su condición de Caballero Cadete de la UNIPOL, a consecuencia de un proceso disciplinario fue dado de baja definitiva sin derecho a reincorporación, por lo que planteó acción de amparo constitucional que le concedió en parte la tutela, disponiendo la institución académica policial su reincorporación al cuarto curso de dicha Universidad Policial, es así que al culminar sus estudios, se graduó, recibió su título en provisión nacional, y tras haber prestado funciones como Oficial de Policía, solicitó al Comandante General de la Policía Boliviana -ahora accionado-, su incorporación a la institución policial y al Escalafón Único del Personal de esa entidad; sin embargo, dicha autoridad, de manera ilegal e indebida mediante oficios Sgral. Cmdo. Gral. CITE 1601/18 de 16 de agosto y 1917/18 de 18 de septiembre, ambos de 2018, desestimó su petición, arguyendo que era en cumplimiento de la SCP 1039/2017-S3 de 10 de octubre, que en revisión el Tribunal Constitucional Plurinacional, revocó la tutela que le fue concedida por un Juez de garantías, decisión que le fue notificada después de su graduación como Subteniente de Policía, dejando sin valor su reincorporación a la UNIPOL a través de la Resolución de Recurso Jerárquico 353/2017 de 18 de noviembre, emitida por el Vicerrector de la mencionada unidad de formación académica, pero sin considerar que el título en provisión nacional, que le faculta a ejercer como funcionario policial, sigue surtiendo efectos, pues, la acción de amparo constitucional interpuesta con anterioridad, se refirió a la resolución jerárquica dentro del proceso disciplinario que se le siguió y no así respecto a la decisión de reincorporación para concluir sus estudios que fue una determinación propia de la UNIPOL.

Precisado el objeto procesal de esta acción tutelar, previo a su análisis conviene establecer el contexto fáctico del cual emerge la problemática planteada; en ese sentido, de los antecedentes descritos en las Conclusiones de este fallo constitucional, se tiene que el hoy impetrante de tutela, en su condición de Caballero Cadete de Cuarto año de la UNIPOL, mediante RA 112/2015 de 20 de noviembre, emitida por la Comisión de Régimen Disciplinario de dicha entidad académica, fue sancionado con la baja definitiva sin derecho a reincorporación (Conclusión II.1); determinación confirmada en Resolución de Recurso Jerárquico 023/2016 de 11 de febrero (Conclusión II.2); y, ante la interposición de acción de amparo constitucional contra ésta última Resolución, la Jueza de garantías emitió la Resolución 231/2016 de 3 de octubre, concediendo en parte la tutela, dejando sin efecto dicha Resolución de Recurso Jerárquico 023/2016, ordenando se emita una nueva (Conclusión II.3); en cumplimiento a esa decisión, el Vicerrector de la UNIPOL, dictó la Resolución de Recurso Jerárquico 402/2016 de 7 de noviembre, confirmando una vez más la RA 112/2015, ratificando la sanción de baja impuesta (Conclusión II. 4); sin embargo, la aludida Resolución dictada por la Jueza de garantías, en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, fue revocada mediante la SCP 1441/2016-S3 de 7 de diciembre, consecuentemente se denegó en todo la tutela solicitada (Conclusión II.5).

En forma posterior, el peticionante de tutela, interpuso otra acción de amparo constitucional, esta vez contra la Resolución de Recurso Jerárquico 402/2016, ante el Juez Público Mixto, Civil y Comercial, de Familia, de la Niñez y Adolescencia, de Partido del Trabajo y Seguridad Social y de Sentencia Penal Segundo de Arani del departamento de Cochabamba -constituido en Juez de garantías-, quien mediante la Resolución de 22 de agosto de 2017, le concedió en parte la tutela, determinado -entre otras-, dejar sin efecto la mencionada Resolución 402/2016, ordenando se emita una nueva, conforme a los fundamentos allí expuestos (Conclusión II.6); en cumplimiento a esa determinación, el Vicerrector de la UNIPOL dictó la Resolución de Recurso Jerárquico 0280/2017 de 31 de agosto, por el que dispuso la reincorporación del peticionante de tutela, argumentando que la decisión de dicho Juez de garantías era de cumplimiento obligatorio y su inobservancia sería considerada una desobediencia a resoluciones emitidas en acciones de defensa y de inconstitucionalidad, conforme lo establecido por el art. 179 bis del Código de Procedimiento Penal (CPP [Conclusión II. 7]).

Bajo ese antecedente, a través de la RA 175/2017 de 10 de octubre, el Consejo de la UNIPOL, resolvió: Primero, la reincorporación de Roberto Rogelio Montenegro Balderrama -hoy accionante-, al cuarto curso de formación profesional, octavo semestre; segundo, que, por el Jefe del Departamento de Seguimiento y Evaluación Académica de la Sub Dirección de la UNIPOL, previo análisis y valoración de los antecedentes académicos, se eleve informe técnico en el plazo de setenta y dos horas sobre la viabilidad, factibilidad y pertinencia de que el impetrante de tutela, defienda el tema de su modalidad de graduación (Conclusión II. 8), como consecuencia de esa decisión, el peticionante de tutela habría proseguido con sus estudios hasta concluirlos, realizando la defensa de su proyecto de grado -se asume como modalidad de titulación-, y por consiguiente, en acto público el Presidente del Estado Plurinacional hizo entrega de su Título como Oficial de Policía, y ya en esa condición, inclusive prestó servicios en el Comando Regional de la Policía de la Zona Sur del departamento de La Paz, desde el 11 a 29 de diciembre de 2017.  

No obstante lo suscitado, en grado de revisión el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 1039/2017-S3, resolvió revocar la Resolución de 22 de agosto de 2017, pronunciada por el Juez de garantías de “Arani”, y en consecuencia, denegó la tutela solicitada por el accionante (Conclusión II.9).

Ante ello, Edwin Belmonte Hurtado, Vicerrector de la UNIPOL en cumplimiento de la citada SCP 1039/2017-S3, emitió la Resolución de Recurso Jerárquico 353/2017 de 18 de diciembre, resolviendo: Primero, de conformidad a lo dispuesto por la SCP 1039/2017-S3 que revoca la Resolución de 22 de agosto de 2017 y deniega la tutela solicitada por el impetrante de tutela; como consecuencia de esa determinación constitucional, corresponde revocar la Resolución de Recurso Jerárquico 0280/2017, por el que se disponía la reincorporación del nombrado  a la UNIPOL, así como la RA 175/2017 que daba cumplimiento a dicha decisión; segundo, al haberse emitido la Sentencia Constitucional, la citada jurisprudencia es aplicable, ya que las resoluciones que dispusieron la reincorporación y consecuente egreso del peticionante de tutela, se originaron a partir del cumplimiento de la Resolución de 22 de agosto de 2017 emitida por el Juez de garantías, que ha sido revocada y lógicamente estas primeras corren igual suerte, asimismo, todos los actos consecuentes, en este caso, el de egreso de la UNIPOL; y, tercero, para que lo determinado surta sus efectos legales, corresponde elevar la presente decisión y la documentación enviada por la UNIPOL a conocimiento del Comando General de la Policía Boliviana, para que por la Dirección Nacional de Personal se tomen las previsiones (Conclusión II.10).

Ante ello, por memoriales de 9 y 23 de enero y de 28 de febrero, todos del 2018, -el accionante-, solicitó y reiteró al Comandante General de la Policía Boliviana “ALTA EN EL ESCALAFÓN DE LA POLICÍA BOLIVIANA” (sic), que se disponga su destino en algún lugar del territorio boliviano y se ordene que se proceda a continuar el procedimiento administrativo (Conclusiones II.11, II.12 y II.15); y por oficio E.O. 18/139 de 29 de enero de 2018, el Director Nacional de Personal de la Policía Boliviana, le hizo conocer que conforme al Informe Legal 0250/2018 de 25 de enero, se desestimó su petición, en mérito a la Resolución de Recurso Jerárquico 353/2017 emanada del Vicerrectorado de la UNIPOL, en cumplimiento a la SCP 1039/2017-S3, habiéndosele notificado el 4 de enero de 2018 (Conclusión II.13).

Asimismo, Faustino Alfonso Mendoza Arze, entonces Comandante General de la Policía Boliviana, a través de oficios Sgral. Cmdo. Gral. CITE 1601/18 de 16 de agosto y Sgral. Cmdo. Gral. CITE 1917/18 de 18 de septiembre, ambos de 2018 (Conclusiones II.16 y II.17), hizo conocer al impetrante de tutela, que realizada la valoración y análisis pertinente, su solicitud fue desestimada en cumplimiento a la Sentencia Constitucional supra citada, y que además, conforme informe legal 2610/2018, se tenía que no contaba con su file personal y no figuraba como personal activo en la Institución Policial en la base de datos de la Policía Boliviana, por lo que, debía estar a lo señalado por la Resolución de Recurso Jerárquico 353/2017, expedida por el Vicerrectorado de la UNIPOL en cumplimiento de la SCP 1039/2017-S3; siendo ésta la última decisión, la que es motivo de impugnación por el hoy peticionante de tutela, dado que -a su criterio-, con la desestimación asumida por el Comandante General de la Policía Boliviana, dicha autoridad habría anulado materialmente y de oficio el acto administrativo de graduación, adoptado por el Presidente del Estado Plurinacional en el que se le extendió su título en provisión nacional (como Oficial de Policía), negándose, según alega, a incorporarlo en la institución policial y en el escalafón único del personal de dicha institución, consideraciones que permiten establecer que la autoridad accionada en su condición de actual Comandante de la Policía Boliviana, tiene legitimación pasiva, calidad que se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos, y aquélla contra quien se dirige la acción; es decir, es la capacidad jurídica que tiene el funcionario público o persona particular para ser recurrido, en impugnación de un acto, decisión u omisión que supuestamente lesiona los derechos o garantías constitucionales de una persona, correspondiendo en el presente caso, ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada.

En ese contexto, corresponde establecer si el Comandante General de la Policía Boliviana actuó de manera indebida al desestimar la solicitud de reincorporación al Escalafón Único del Personal de la mencionada institución, y la asignación de destino en algún lugar del territorio del Estado Plurinacional; a ese efecto, es preciso contrastar los antecedentes de la causa con los argumentos expuestos en la determinación ahora cuestionada, a fin de definir la legalidad o ilegalidad de la respuesta otorgada por dicho Comandante General.

Enmarcado en el tema, conforme lo descrito ampliamente de forma ut supra, se tiene en lo esencial, que el accionante fue dado de baja definitiva sin derecho a reincorporación en la UNIPOL, decisión confirmada por Resolución de Recurso Jerárquico 023/2016, contra la cual el prenombrado presentó una primera acción de amparo constitucional que mereció la Resolución 231/2016, por la que la Jueza de garantías, concediendo en parte la tutela dejó sin efecto la misma, ordenando se pronuncie una nueva, en cumplimiento a dicha decisión el Vicerrector de la UNIPOL dictó la Resolución de Recurso Jerárquico 402/2016, confirmando la RA 112/2015 y ratificando la sanción impuesta; ante ese fallo, el impetrante de tutela, presentó una segunda acción de amparo constitucional, que mereció la Resolución de 22 de agosto de 2017, mediante la que el Juez de garantías le concedió en parte la tutela, anulado la Resolución de Recurso Jerárquico 402/2016 y otras relacionadas a la misma, estableciendo se emita otra; sin embargo, conforme ya se tiene advertido, ambas disposiciones de los Jueces de garantías, en revisión fueron revocadas por éste Tribunal Constitucional Plurinacional, en consecuencia se determinó denegar en todo la tutela solicitada.

De acuerdo al orden de análisis, en cumplimiento a la mencionada Resolución de 22 de agosto de 2017 -pronunciada en la segunda acción de defensa y mientras esta se encontraba en revisión antes éste Tribunal-, el Vicerrector de la UNIPOL, pronunció la Resolución de Recurso Jerárquico 0280/2017, mediante la cual no dilucidó el recurso jerárquico interpuesto por el peticionante de tutela, -conforme lo dispuso el Juez de garantías ordenando se emita nueva resolución (Conclusión II.6)- sino que de forma directa -alegando que el referido fallo del Juez de garantías era de cumplimiento inmediato, dispuso la reincorporación del impetrante de tutela a la aludida unidad de enseñanza policial, no obstante que dicha Resolución emitida por el Juez de garantías no dispuso la reincorporación precisamente, sino -se reitera- se dicte nueva resolución-, provocando se emita la RA 175/2017 mediante el cual, el Consejo de la ANAPOL, decidió la reincorporación del accionante al cuarto curso de formación académica y que el Jefe del Departamento de Seguimiento y Evaluación Académica de la Subdirección de la aludida institución, eleve informe técnico sobre la viabilidad, factibilidad y pertinencia de que el prenombrado defienda el tema de su modalidad de graduación; en mérito a ello, el impetrante de tutela prosiguió sus estudios, para posteriormente le sea extendido el correspondiente Título de Oficial de Policía.

Conforme a lo expuesto, es evidente que la decisión adoptada a través de la Resolución de Recurso Jerárquico 0280/2017, desencadenó la realización de otros actos administrativos con la participación de distintas instancias, siendo en consecuencia una verdad material irrefutable que el peticionante de tutela obtuvo un título profesional en la rama de su formación, conferida por autoridad competente e incluso llegó a ejercer la función policial por un breve periodo, es decir, existe un acto administrativo como consecuencia de otras actuaciones previas que dieron origen a que el prenombrado adquiera derechos, como consecución de actos administrativos realizados por UNIPOL de mutuo propio, generando estos a su vez un despliegue académico que el accionante habría cumplido en el marco del régimen académico de la UNIPOL. En ese contexto, sin bien éste Tribunal Constitucional Plurinacional, con posterioridad pronunció la SCP 1039/2017-S3, por la que en revisión, dispuso revocar la Resolución de 22 de agosto de 2017 emitida por el Juez de garantías, y en consecuencia denegar en todo la tutela concedida por dicha autoridad, lo que naturalmente implica que las cosas deben retrotraerse al estado inicial de la presentación de la acción de defensa, que en el caso concreto era la plena vigencia de la primigenia Resolución de Recurso Jerárquico 023/2016, esto porque en la primera acción de amparo constitucional, en revisión también se denegó la tutela mediante la SCP 1441/2016-S3; consecuentemente, era obligación de las autoridades competentes de la UNIPOL activar los medios administrativos correspondientes, para retrotraer los actuados a su estado inicial, no pudiendo advertirse que se haya cumplido plenamente con esa labor, por cuanto, si bien cursa la Resolución del Recurso Jerárquico 353/2017 pronunciada por Edwin Belmonte Hurtado, Vicerrector de la UNIPOL, mediante la cual, en observancia a la aludida Sentencia Constitucional Plurinacional, estableció revocar la Resolución de Recurso Jerárquico 0280/2017, por el que se dispuso la reincorporación del impetrante de tutela a dicha unidad de formación policial, así como la RA 175/2017, fijando además que al haber la mencionada Sentencia revocado la decisión del Juez de garantías se entiende que tanto la decisión de reincorporación y el acto de egreso de la ANAPOL corren igual suerte; sin embargo, no se tiene un pronunciamiento expreso y concreto emitido por la máxima instancia de la UNIPOL, que determine en forma expresa la situación del derecho adquirido de culminar la carrera, la consecuente acreditación académica y la modalidad de titulación que habrían sido cumplidas y vencidas legalmente por el peticionante de tutela; y tampoco se tiene similar pronunciamiento de autoridad competente por el que se hubiese dejado sin efecto legal el Título de Oficial de Policía otorgado al accionante, que no puede quedar en el limbo jurídico, y mientras las autoridades policiales no desplieguen actos administrativos correspondientes para revertir el mismo, queda claro que éste continua detentando dicho título y es un derecho adquirido, en tanto y en cuanto, no exista un pronunciamiento que suprima su valor legal a mérito de lo dispuesto por la SCP 1039/2017-S3.

En este punto del análisis efectuado, es preciso aclarar que lo referido precedentemente, no se trata del cumplimiento o sobrecumplimiento de las dos acciones de defensa planteadas con anterioridad, sino de actuaciones y resoluciones diferentes que vulneraron otros derechos y en base a supuestos fácticos distintos, convergiendo el reproche constitucional en la presente acción tutelar, en que la autoridad accionada, al negar la solicitud del impetrante de tutela de ejercicio de la función policial en base a su legítimo derecho deviniente del título en provisión nacional, así como su ingreso al Escalafón Único de Personal de dicha institución, no consideró la imposibilidad de retrotraer actos administrativos de forma genérica por una Resolución Jerárquica que no tiene ese alcance, así como tampoco la existencia de una verdad material vinculada a los efectos jurídicos, académicos y técnicos de la reincorporación que había sido dispuesta de mutuo propio por la UNIPOL, actos administrativos que no estaban vinculados ya a la denegatoria de la acción de amparo constitucional, sino que los derechos que como resultado de esos adquirió el peticionante de tutela, emergentes de la situación fáctica de haber culminado sus estudios y el trámite administrativo que devino en la emisión y otorgación del título en provisión nacional como oficial de la policía, generó consecuencias interdependientes que establecieron a su vez derechos (egreso y ejercicio como servidor público), mismos que no podían ser desconocidos y menos aún “dejados sin efecto” por una Resolución Jerárquica, pues, de hecho el título en provisión nacional no puede ser anulado por una resolución de una autoridad que no la confirió, teniendo esa posible anulación su propio procedimiento y requisitos, que no se advierte habrían sido activados en el presente caso, situación toda esta que fue soslayada deliberadamente por la autoridad ahora accionada a momento de negar las peticiones realizadas por el accionante.

Por lo expuesto, mientras no exista acto jurídico correspondiente, que revierta el título en provisión nacional como Oficial de Policía, conferido al impetrante de tutela, el mismo continua detentándolo, consiguientemente el no cumplir con la obligación de incorporar al prenombrado a la Policía Boliviana en mérito al mismo, es una actuación que en los hechos deriva en anular materialmente el acto administrativo por el que se le otorgó dicho título que acredita su formación profesional, vulnerando sus derechos fundamentales, deviniendo por ello los oficios Sgral. Cmdo. Gral. CITE 1601/18 y Sgral. Cmdo. Gral. CITE 1917/18, en carentes de respaldo, y por consiguiente lesivos a sus derechos, por tal motivo, respecto a este punto corresponde conceder la tutela de forma provisional, por infracción del derecho al trabajo y la aplicación objetiva del ordenamiento jurídico -principio de legalidad-.

         En cuanto a la presunta vulneración de los derechos al debido proceso en su componente a ser oído por un juez independiente, competente e imparcial, a la defensa, al empleo digno y a la igualdad, al no haber establecido el peticionante de tutela de manera fundamentada cómo habrían sido vulnerados los mismos, no corresponde pronunciarse al respecto.

Finalmente, en relación a la petición de pago de salarios devengados, no concierne a esta instancia constitucional el determinar tal situación, debiendo en su caso acudir el accionante a la instancia administrativa policial que corresponda, a efectos de que se establezca esa situación que es inherente a un procedimiento al interior de la entidad policial; y referente al pago de costas, tomando en cuenta la particularidad de la problemática planteada, al estarse concediendo la tutela en parte y de forma provisional a lo principal, no atañe disponer dicho pago, por lo que, respecto a estos dos puntos se debe denegar la tutela.