SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0013/2021-S4

En cuanto a la legitimación procesal en las acciones populares, cabe resaltar que su faceta activa es amplia, al punto de permitirse que cualquier persona natural o jurídica a título individual o en representación de la colectividad, sin necesidad de presentar poder notariado, pueda interponer la acción, siempre y cuando el objeto de la demanda sea la lesión de derechos e intereses difusos y colectivos; en el primer caso, pudiendo ser presentada por cualquier persona sin restricción alguna; y en el segundo; es decir, cuando se pretende una tutela de derechos e intereses colectivos, la presentación deberá efectivizarla cualquier persona que pertenezca a la colectividad afectada, o por otra a su nombre, sin necesidad de mandato expreso. En ese sentido se explicó en la SC 1018/2011- de 22 de junio.

        En cuanto a la legitimación pasiva, la normativa procesal constitucional estableció de manera general que es posible activar la acción popular contra la autoridad pública que asume el acto, resolución u omisión ilegal que amenaza, restringe o suprime los derechos o intereses colectivos o difusos; o contra la persona particular que incurre en los hechos ilegales, acciones y omisiones que amenazan que restringen los señalados derechos.

Si bien la legitimación pasiva es la coincidencia que se da entre las autoridades públicas que asumieron el acto, resolución u omisión ilegal o personas individuales o colectivas que incurrieron en acciones u omisiones ilegales, que restringen o suprimen los derechos colectivos o intereses difusos, y aquellas contra las que se dirige la acción; sin embargo, en este mecanismo constitucional popular revestido de carácter informal, se concibe una legitimación pasiva flexible, debido que no es infrecuente encontrarse ante supuestos de difícil y confusa identificación de los responsables en la violación a derechos colectivos e intereses difusos desde el inicio del proceso, en cuyo caso, es suficiente la exposición clara de los hechos en la demanda; a partir de la cual, el juez o tribunal de garantías y las salas constitucionales así como este Tribunal podrá deducir desde el inicio del proceso hasta el último momento de la fase de ejecución de sentencia, quiénes son las autoridades o personas responsables de la vulneración de derechos difusos y colectivos; y por tanto, los legitimados pasivos; por lo que, no está permitido en ningún caso, inadmitir, rechazar o suspender la audiencia de acción popular por falta de precisión de la legitimación pasiva; permisión que responde a que la amenaza o lesión de derechos o intereses colectivos o difusos, que son objeto de protección de esta acción tutelar, tiene un interés social relevante; por lo que, es deber de la justicia constitucional reconducir la legitimación pasiva, determinando qué servidores públicos son responsables a partir de sus competencias establecidas en la Constitución Política del Estado y la ley. En ese sentido se comprendió en la SCP 0707/2018-S2 de 31 de octubre.

A partir de dichos postulados, y analizada como fue la problemática planteada en la presente acción de defensa, si bien, no en calidad de legitimados pasivos y tampoco como terceros interesados; sin embargo, resulta necesario aplicar un efecto extensivo en el cumplimiento de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional para poder materializar la protección de los derechos colectivos demandados de vulnerados.

En ese sentido y partiendo de lo previsto por el art. 9.5 de la CPE, el Estado en sus diferentes niveles, tiene obligaciones y competencias respecto al derecho a la salud, al establecer que sus fines y funciones esenciales, además de los que determina la Constitución Política del Estado y la ley, son las de garantizar el acceso de las personas a la educación, salud y trabajo; y es por esa razón que dicho ente se encuentra en el deber de garantizar la inclusión y el acceso a la salud de todas las personas, sin exclusión ni discriminación alguna; y, en algunos casos inclusive al extremo de tener que aplicar, cuando corresponda, acciones afirmativas, otorgando una tutela reforzada a integrantes de grupos de atención prioritaria; esto por imperio de lo previsto por el art. 18.II de la CPE; tarea que deberá cumplir, como se señaló en los Fundamento Jurídicos precedentes, a través de todos sus niveles, promoviendo políticas públicas orientadas a mejorar la calidad de vida, el bienestar colectivo y el acceso gratuito de la población a los servicios de salud, ante la obligación indeclinable de garantizar y sostener este derecho que debe ser satisfecho de forma ininterrumpida, continuada y progresiva; y de manera concurrente entre el nivel central y las entidades territoriales autónomas; para asegurar el cumplimiento de los cuatro elementos esenciales de este derecho que se encuentran interrelacionados entre sí, tal como lo estableció el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, como son, la disponibilidad, la accesibilidad, la aceptabilidad y la calidad.

En ese sentido y en el comprendido que los derechos a la salud en conexitud con los derechos a la vida y la salubridad pública, resultan ser competencias concurrentes del nivel central, departamental y municipal, se entiende que todos estos tienen la atribución y obligación de coadyuvar al respeto, protección y garantía de los mismos, más aún a efectos de enfrentar la emergencia sanitaria que viene atravesando el país desde hace algún tiempo, lo que viene provocando un efecto devastador en la salud y en la vida de toda la población de Bolivia como consecuencia de la pandemia provocada por la COVID-19; lo que importa una atención inmediata y prioritaria.

Por estas extremas razones, el país emitió una serie de normativas destinadas a la protección de los derechos a la salud y a la vida en su faceta individual o subjetiva, así como a la salubridad pública en su faceta objetiva como derecho difuso que afecta a toda la población; lo que implica la garantía de acceso a la salud; entre ellas, se pronunció, que tomando en cuenta lo previstos en los arts. 35I, 37, 108. 11 de la CPE; 2, 5 núm. 1, 32, 36 inc. e), 39 núm. 1 inc. a) de la Ley 602; y el 100.I de la LMAD; declaró la situación de emergencia nacional ante la presencia del brote de COVID-19 y fenómenos adversos reales e inminentes provocados por amenazas: naturales, socio-naturales y antrópicas, en el territorio nacional, autorizando a las instituciones, entidades públicas y las entidades territoriales autónomas, en el marco de sus atribuciones y competencias, realizar los ajustes presupuestarios correspondientes para la atención de tal emergencia, disponiendo además, que las instituciones, entidades del nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, cuando corresponda, soliciten al Ministerio de Defensa, a través del Viceministerio de Defensa Civil, el apoyo y soporte correspondiente, en el marco del art. 5.4 de la Ley 602; y que para el cumplimiento de dicho Decreto Supremo, los Ministerios que conforman el CONARADE, podrán solicitar al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, la asignación de recursos en el marco del Plan Nacional de Emergencia 2020, debiendo además, las y los Ministros de Estado en sus respectivas Carteras, para que en el marco de sus atribuciones y competencias puedan adoptar las medidas necesarias de prevención y atención para evitar la expansión de COVID-19.

La Ley 602, tiene por objeto regular el marco institucional y competencial para la gestión de riesgos que incluye la reducción del riesgo a través de la prevención, mitigación y recuperación y; la atención de desastres y/o emergencias a través de la preparación, alerta, respuesta y rehabilitación ante riesgos de desastres ocasionados por amenazas naturales, socio-naturales, tecnológicas y antrópicas, así como vulnerabilidades sociales, económicas, físicas y ambientales (art. 1); y, tiene por finalidad definir y fortalecer la intervención estatal para la gestión de riesgos, priorizando la protección de la vida y desarrollando la cultura de la prevención con participación de todos los actores y sectores involucrados; normativa que en su art. 6, establece definiciones, y en cuanto a la amenaza sostiene lo siguiente: “Es la probabilidad de que un evento de origen natural, socio-natural o antrópico, se concrete y se produzca en un determinado tiempo o en una determinada región”, entendiéndose por riesgo socio-natural, aquella circunstancia que genera la probabilidad de que una amenaza natural entre las que se encuentran las biológicas que son de origen orgánico, incluye la exposición a microorganismos patógenos, toxinas y sustancias bioactivas que pueden ocasionar la muerte, enfermedades u otros impactos a la salud.

En tal sentido, le corresponde al Estado, tener disponibles un número suficiente de establecimientos, bienes y servicios públicos de salud y centros de atención médica, así como de programas; debiendo éstos ser accesibles a todos sin discriminación alguna; esto en razón a que el derecho a la salud genera obligaciones inmediatas y mediatas para el Estado, como la obligación de adoptar medidas en aras de la plena realización del referido derecho, ahora, si bien el Estado en sus diferentes niveles tiene el deber de asegurar el acceso a los servicios de salud a favor de todos los bolivianos y las bolivianas, siendo personas concretas quienes a la larga acceden a estos servicios o resultan afectadas con la lesión a dicho derecho; también es evidente que ante una privación o restricción del acceso con afectación a una colectividad surge un derecho difuso de acceso a los servicios de salud, cuya titularidad, tal como se señaló precedentemente, no descansa en un grupo o colectividad determinada, sino que se encuentra difundida o diseminada entre todas las bolivianas y bolivianos; por cuanto, la titularidad del derecho de acceder al servicio público de salud descansa en todas y cada una de las personas; consecuentemente, no existe un grupo o una colectividad claramente determinada.

De todo lo mencionado, es posible concluir que es atribución del Estado a través de sus tres niveles, de manera concurrente, atender de manera inmediata y eficiente el derecho a la salud en su faceta colectiva, conectado íntimamente con la vida y la salubridad de toda la población; por lo tanto, resultaría vano emitir un fallo que conceda la tutela impetrada, únicamente disponiendo que el gobierno municipal ahora demandado cumpla lo dispuesto; cuando como se demostró, el derecho colectivo demandado corresponde ser protegido por los tres niveles de coordinación; pues la actuación única del ente municipal resultará insuficiente para la satisfacción del citado derecho, dado que de manera independiente, no cuenta con capacidad de respuesta ante la magnitud de la pandemia.

En virtud a lo manifestado y en aplicación de lo previsto por el art. 18 de la CPE, todas las personas tienen derecho a la salud; en consecuencia, el Estado se encuentra en la obligación de garantizar la inclusión y el acceso a la salud de todas las personas sin exclusión ni discriminación alguna, y por esta razón, el sistema único de salud se encuentra revestido de las características de ser universal, gratuito, equitativo, intracultural, intercultural, participativo, con calidad, calidez y control social, se basa en los principios de solidaridad, eficiencia y corresponsabilidad y se desarrolla mediante políticas públicas en todos los niveles de gobierno; dado que el modelo económico boliviano está orientado a mejorar la calidad de vida y el vivir bien de todas las bolivianas y los bolivianos, tal como establece el art. 306 de la Norma Suprema.

En ese orden de ideas, y teniendo presente que entre los principios que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas se encuentran el de solidaridad, bien común, igualdad, complementariedad reciprocidad, subsidiariedad, coordinación y provisión de recursos económicos; se comprende que cuando una atribución es conferida tanto al nivel central, como al departamental y al municipal; sin embargo, la exigencia rebasa la capacidad de uno de ellos, entonces los demás niveles están llamados a trabajar de manera coordinada, para lograr el fin común, como en el caso sería la satisfacción del derecho difuso a la salubridad pública.

En virtud a lo manifestado, dimensionando los efectos del presente fallo constitucional, se dispone la notificación con el presente fallo constitucional al Ministerio de Salud como a la Gobernación del departamento de Beni, a efectos de que, de manera coordinada y aplicando los principios señalados precedentemente, tratándose de competencias concurrentes, coadyuven al cumplimiento de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional determinando previa realización de análisis de factibilidad correspondientes, la dotación de los equipos requeridos por el accionante, considerando los recursos económicos disponibles para dicho rubro; y si en caso no fuera posible dicha adquisición y entrega, mínimamente debe asegurarse la efectivización de otras alternativas para la detección del virus, de manera garantizada, segura y continuada, que permita el ejercicio del más alto nivel posible de salud, en Guayamerín del departamento del Beni.