TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA
Sentencia 19/2025
Sucre, 21 de abril de 2025
DATOS DEL PROCESO Y DE LAS PARTES
Expediente |
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168/2024-CA |
Demandante |
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Almacenera Boliviana S.A. |
Demandado |
: |
Aduana Nacional |
Proceso |
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Contencioso Administrativo |
Resolución Impugnada |
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Resolución RD 03-003-2024 de 26 de febrero |
Relatora |
: |
Mgda. Rosmery Ruiz Martínez |
I. VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 183 a 192 vta., interpuesta por la Almacenera Boliviana S.A., a través de su representante legal, contra la Aduana Nacional impugnando la Resolución RD 03-003-2024 de 26 de febrero, de fs. 67 a 77; el Auto de 30 de mayo de 2024 a fs. 194, que admitió la demanda; el memorial de contestación, de 225 a 235, presentado por la Aduana Nacional; el memorial de contestación, de fs. 260 a 264 vta., presentado por la Gerencia Regional Santa Cruz de la Aduana Nacional, en su condición de tercero interesado; la Réplica de fs. 268 a 269; la Dúplica de fs. 280 a 283; la providencia de 23 de octubre de 2024 a fs. 284, que dispuso Autos para Sentencia; los antecedentes administrativos y procesales.
II. CONTENIDO DE LA DEMANDA
En la demanda contenciosa administrativa, la Almacenera Boliviana S.A. (ALBO), relacionó los antecedentes ocurridos en instancia administrativa, desde el ingreso de cuatro personas a la Zona Restringida del Recinto Aduanero, hecho que originó el inicio del proceso sancionatorio o de relacionamiento, hasta la emisión de la resolución que se impugna en el presente proceso y expuso lo siguiente:
1. En el acápite denominado: “DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA” (sic); aseveró que tanto en el proceso sancionatorio o de relacionamiento, como en la etapa recursiva administrativa, la Aduana Nacional (AN) impuso la sanción subjetiva prevista en el art. 109.5 del Reglamento para la Concesión de Servicios en Recintos Aduaneros (RCSRA), omitiendo aplicar los principios que rigen la potestad sancionatoria instituidos en la Constitución Política del Estado (CPE), la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) y el Reglamento a la LPA (RLPA), conforme lo siguiente:
a) El art. 109.5 del RCSRA, es genérico y ambiguo, porque no determina: i) Quienes deben ingresar a zonas restringidas del recinto aduanero, con autorización; y, ii) Si la autorización es verbal o de forma escrita; dejando estos aspectos a criterio de la AN o de sus servidores públicos.
Si bien el área restringida: “…no es de libre acceso para el público en general o terceros ajenos a la actividad, se produce el ingreso diario de funcionarios de la misma Aduana Nacional, del concesionario, importador, operadores, quienes conforme a cada proceso ingresan al área a veces acompañados de funcionarios de agencias despachantes, u otro que tenga algún nivel de interés o conocimiento técnico para algunas situaciones…” (sic).
b) La AN: “…lejos de aclarar la aplicación o forma de control de la prohibición para poder activarla de manera institucional clara y adecuada, la impone basada en criterios de simpatía o antipatía con algún tipo de ciudadanos y asea por su condición política, o algún otro aspecto que habría genera su molestia exclusivamente con esas personas; por lo mismo el alcance de la prohibición es altamente subjetivo y librado a la voluntad única de la administración aduanera, quien pese a nuestro reparo no ha clarificado hasta ahora cómo y de qué manera se obtienen esas autorizaciones…” (sic).
c) La resolución impugnada carece de motivación y fundamentación, porque no existe una conexión coherente entre la normativa transcrita, con los hechos ocurridos, la verdad material, el respecto de los principios que rigen la actividad administrativa y las garantías que protegen a ALBO; toda vez que, se sanciona con norma que no es clara, taxativa, inequívoca y que su aplicación no esté librada a la discrecionalidad, parcialidad, discriminación y/o arbitrariedad.
d) Conforme disponen los arts. 78 de la LPA y 88 y 89 del RLPA, la AN debe determinar, probar con exactitud y sin lugar a dudas la responsabilidad plena del infractor para imponerle una sanción: “…aspecto que no es posible demostrar en el presente caso por la ambigüedad y generalidad del Art. 109 numeral 5 del Reglamento de Concesión.” (sic).
e) La sanción impuesta se sustenta en verdades de orden formal, desestimando la verdad material de los hechos; asimismo, carece de sustento propio; puesto que, la autoridad competente se limita a transcribir el informe emitido por el servidor público de la AN.
f) ALBO no desconoce la prohibición del art. 109.5 del RCSRA, porque sus acciones: “…se han ajustado a los controles habituales del ingreso al área restringida, donde no se permite el ingreso de cualquier individuo sino de quienes tienen algún interés relacionado con los servicios o mercancías que en ella se custodian…” (sic); en ese sentido, aseveró que sus acciones cumplen con el principio de buena fe instituido en los arts. 4.e) de la LPA y 8.6 del RCSRA.
g) Argumentó sobre: i) La tipicidad prevista en la LPA, como elemento que debe cumplir la normativa administrativa para imponer sanciones; ii) El principio de verdad material instituido en el art. 4.d) de la LPA, que rige la actividad administrativa; iii) La razonabilidad y la finalidad previstos en el art. 26.e) y d) del RLPA, que deben observarse al valorar los hechos y la prueba, para alcanzar la finalidad de la normativa aplicada; iv) Los derechos de los administrados reconocidos por el art. 16 de la LPA; y, v) Los principio de taxatividad y seguridad jurídica instituidos en el art. 178 de la CPE, que representan la seguridad de que se conoce, o puede conocerse, lo previsto como lo prohibido, ordenado o permitido por el poder público.
Finalmente, citó partes de la Sentencia Constitucional (SC) 34/2006, que versa sobre el principio de legalidad como necesidad de certeza en la normativa y reiteró que la prohibición descrita en el art. 109.5 del RCSRA, dispone: “…un presupuesto de hecho de manera abierta, difusa, discrecional e indeterminada, y reserva la definición y calificación de esos hechos la administración aduanera…” (sic).
Solicitó se declare probada la demanda y se revoque la resolución impugnada.
III. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA
La AN contestó negativamente la demanda contenciosa administrativa, argumentando que:
1. En el acápite denominado: “RESPECTO A LA SANCIÓN NO SE AJUSTA A LA REGULACIÓN EXPRESA Y CLARA DE LA NORMA (PUNTOS 1 Y 2)” (sic); aseveró que el art. 109.5 del RCSRA, es claro al disponer la prohibición de ingreso a Zona Restringida del Recinto Aduanero, a personas que no están identificadas, ni autorizadas.
ALBO permitió el ingreso de cuatro personas que no se encontraban autorizadas para ingresar a Zona Restringida del Recinto Aduanero, incurriendo en la referida prohibición.
Los antecedentes advierten que: “…cuando el Concesionario permitió el ingreso a ZONA RESTRINGIDA de las 4 personas que responden al nombre de: Hubo Valverde, Jorge Acuña, Hugo Lijeron y Grover Flores, SOLO IDENTIFICÁNDOLAS, en ninguna parte de sus descargos en el proceso administrativo ni en los argumentos en la Demanda Contenciosa Administrativa, prueban que les pidieron ALGÚN TIPO DE AUTORIZACIÓN, sea está escrita o de forma verbal por personal de la Aduana competente para ello…” (sic).
Citó el art. 104.1 y 6 del RCSRA y concluyó que ALBO tiene que permitir el ingreso de los servidores públicos de la AN en cualquier momento; además: “…permitir el acceso a TERCEROS ACREDITADOS POR LA ADUANA NACIONAL pudiendo estar dentro de este grupo: operadores, importadores, Técnicos.” (sic).
2. En el acápite denominado: “RESPECTO A LA DEMANDA DE ACTOS INMOTIVADOS Y CARENTES DE FUNDAMENTO DE LA ADUANA NACIONAL” (sic); aseveró que la Resolución Sancionatoria GRSZ/UJ/RA/2023-12/2023 de 27 de septiembre, la Resolución Administrativa GRSZ/UJ/RRR/2023-12/2023 de 13 de noviembre y la Resolución RD 03-003-2024 de 26 de febrero, identifican claramente la infracción al art. 113.II.8 del RCSRA con relación al art. 109.5 del RCSRA, porque el 7 de diciembre de 2022, ALBO: “…permitió y autorizó el ingreso al Recinto Aduanero de 4 (cuatro) TERCEROS (…) SIN PEDIRLES NINGÚN TIPO DE AUTORIZACIÓN DE LA ADUANA NACIONAL…” (sic).
3. En el acápite denominado: “RESPECTO A LA APLICACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 88 Y 89 DEL D.S. 27113” (sic); reiteró que la conducta de ALBO se “ajustó” al art. 104 del RCSRA, concordante con la prohibición prevista en el art. 109.5 del mismo Reglamento.
Argumentó que: a) El procedimiento sancionatorio o de relacionamiento, fue tramitado conforme a los arts. 78 de la LPA y 88 y 89 del RLPA; b) La AN valoró correctamente los descargos presentados por ALBO; y, c) La Resolución Sancionatoria GRSZ/UJ/RA/2023-12/2023, la Resolución Administrativa GRSZ/UJ/RRR/2023-12/2023 y la Resolución RD 03-003-2024, se encuentran debidamente motivadas y fundamentadas respecto a los hechos en los que se sustentó.
Añadió que la infracción y el proceso sancionatorio o de relacionamiento, concuerdan con los principios y valores constitucionales del debido proceso instituidos en los arts. 115 y 116 de la CPE y los principios de legalidad y tipicidad instituidos en los arts. 71, 72 y 73 de la LPA, respectivamente.
4. En el acápite denominado: “RESPECTO A QUE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SE CENTRAN EN VERDADES DE ORDEN FORMAL, DESESTIMANDO LA VERDAD MATERIAL” (sic); citó el art. 27 de la LPA y parte de la SC 107/2003 de 10 de noviembre, referidos al Acto Administrativo y señaló que el incumplimiento de la norma, somete a ALBO a la norma legal aplicable que regula y sanciona los actos u omisiones de los Concesionarios.
Agregó que los descargos expuestos por ALBO en la Nota CITE ALBO-SCZ 00372/2023 de 13 de julio, fueron analizados, evaluados y respaldados en su integridad, aclarando que la sanción fue impuesta porque: “…permitió el ingreso al Recinto Aduanero de 4 (cuatro) TERCEROS SIN PEDIRLES NINGÚN TIPO DE AUTORIZACIÓN DE LA ANDUANA NACIONAL…” (sic).
5. En el acápite denominado: “RESPECTO A LA FALTA DE CLARIDAD DEL ART. 109 NUMERAL 5 DEL REGLAMENTO PARA LA CONCESIÓN DE SERVICIO EN RECINTOS ADUANEROS” (sic); reiteró que el art. 109.5 del RCSRA, prohíbe de manera clara el ingreso a Zona Restringida del Recinto Aduanero a personas que no están identificadas, ni autorizadas; por lo que, la sanción impuesta no se sustenta en un criterio subjetivo y arbitrario.
6. En el acápite denominado: “TIPICIDAD, TAXATIVIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA” (sic); citó los arts. 104.6, 109.5, 113.II y 116 del RCSRA y Punto 10.2 de las Partes Constitutivas de los Recintos Aduaneros Anexo 1 del RCSRA y aseveró que la conducta de ALBO se “ajustó” a dicha normativa; en ese contexto, reiteró que la normativa aplicada al caso concreto, es clara y no genera duda.
Advirtió que la SC 0034/2006 de 10 de mayo, citada por ALBO como argumento de su demanda, no es aplicable al caso porque se refiere a jurisprudencia penal.
7. En el acápite denominado: “PAGO EFECTUADO POR ALBO S.A.” (sic); hizo constar que ALBO presentó la Nota CITE ALBO-SCZ 00566/2024 de 23 de julio, adjuntando el Recibo Único de Pago R 64015 de 23 de julio, que acredita el pago de la multa impuesta.
Alegó que la SC 1369/2011-R de 30 de septiembre, estableció que realizar acciones consintiendo el acto reclamado, constituye sometimiento de sus incidencias; por otra parte, que la SC 0731/2010-R de 26 de julio, estableció que las nulidades deben ser denunciadas oportunamente.
Solicitó que se declare improbada la demanda contenciosa administrativa, manteniendo firme y subsistente la Resolución RD 03-003-24 en todas sus partes.
IV. TERCERO INTERESADO
La Gerencia Regional Santa Cruz de la AN contestó la demanda en su condición de tercero interesado, reiterando los argumentos expuestos por la AN al contestar la demanda contenciosa administrativa.
Solicitó se declare improbada la demanda contenciosa administrativa; manteniéndose firme y subsistente la resolución impugnada, así como las resoluciones que fueron confirmadas por dicha resolución.
V. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS Y PROCESALES
1. Proceso administrativo
a) Mediante Nota CITE ALBO-SCZ 00903/2023 de 27 de diciembre a fs. 172 del Anexo 1, ALBO comunicó a la AN, el ingreso de cuatro personas al Recinto Aduanero.
b) A través de la Nota GRSZ/ISC/CIR/2023-12/2023 de 22 de junio, de fs. 151 a 152 del Anexo 1, la AN comunicó a ALBO que se iniciaría un proceso sancionador, porque el 7 de diciembre de 2023, el responsable del Recinto Aduanero, permitió el ingreso de cuatro personas que no son parte de ningún proceso de importación; además: “…no estaban autorizadas por ninguna autoridad competente a los recintos de la Administración…” (sic), incumpliendo el art. 109.5 del RCSRA.
c) Mediante Nota CITE ALBO-SCZ 00372/2023 de 13 de julio de fs. 149 a 150 del Anexo 1, ALBO se refirió a otros casos en los que se aplicó la normativa de diferente forma y señaló que existe una confusión sobre el control, acreditaciones o autorizaciones para el ingreso al Recinto Aduanero.
d) A través de la Resolución Sancionatoria GRSZ/UJ/RA/2023-12/2023 de 27 de septiembre, de fs. 88 a 100 del Anexo 1, la Gerencia Regional Santa Cruz de la AN, declaró probada la infracción administrativa cometida por ALBO, porque incumplió el art. 113.II.8, con relación al art. 109.5 de la Resolución de Directorio RD 01-049-22 de 21 de octubre de 2022, imponiendo la multa de UFV9.000 (nueve mil unidades de fomento a la vivienda) establecida en el art. 116.II de la Resolución de Directorio RD 01-049-22.
2. Impugnación administrativa
a) Conta la Resolución Sancionatoria GRSZ/UJ/RA/2023-12/2023, ALBO presentó recurso de revocatoria a través de la Nota CITE ALBO-SCZ 00662/2023 de 16 de octubre, de fs. 80 a 86 del Anexo 1; que fue resuelto a través de la Resolución Administrativa GRSZ/UJ/RR/2023-12/2023 de 13 de noviembre de fs. 41 a 60 del Anexo 1, que confirmó la resolución impugnada.
b) Contra la Resolución Administrativa GRSZ/UJ/RR/2023-12/2023, ALBO presentó recurso jerárquico a través de la Nota CITE ALBO-SCZ 00818/2023 de 27 de noviembre de fs. 30 a 39 del Anexo 1, que fue resuelto a través de la Resolución RD 03-003-24 de 26 de febrero de fs. 8 a 18 del Anexo 1, que rechazó el recurso y confirmó la resolución impugnada.
c) Mediante Nota GRSZ/UJ/CP/2023-12/2024 de 12 de julio de fs. 4 a 6 del Anexo 1, la AN apercibió a ALBO al pago de la multa impuesta.
d) A través de la Nota CITE ALBO-SCZ 00566/2024 de 8 de mayo de fs. 1, ALBO remitió a la AN, el Recibo Único de Pago R 64015 de fs. 2, acreditando el pago de la multa impuesta.
3. Proceso contencioso administrativo
Tramitado el proceso contencioso administrativo, esta Sala emitió la providencia de 23 de octubre de 2024 a fs. 284, disponiendo Autos para Sentencia.
VI. PROBLEMÁTICA PLANTEADA
La controversia radica en establecer si la sanción impuesta a ALBO por la AN, al permitir el ingreso de personas a la Zona Restringida del Recinto Aduanero sin autorización; se sustenta en normativa que no cumple con los principios de tipicidad y taxatividad requeridos para imponer sanciones administrativas.
VII. FUNDAMENTOS LEGALES, DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES APLICABLES AL CASO CONCRETO
Para la resolución de la problemática planteada, es pertinente considerar lo siguiente:
1. Naturaleza del proceso contencioso administrativo
La Resolución 109/2014 de 16 de julio, emitida por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, estableció lo siguiente: “…Sobre la naturaleza del proceso contencioso-administrativo. El artículo 778 del Código de Procedimiento Civil, señala que el proceso contencioso administrativo procede en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado.
Esta facultad reconocida al Órgano Judicial deviene del principio de control judicial reconocido por el artículo 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, pues en un Estado de derecho son indispensables la legitimidad y la legalidad de los actos administrativos, lo que implica por una parte, el respeto a los intereses legítimos y a los derechos subjetivos de los administrados y por otra, la observancia de los principios y normas que regulan la actividad jurídica de la administración pública.
Cuando esa legitimidad y legalidad son conculcadas por los órganos de la administración, se lesiona no sólo los intereses o los derechos privados sino el ordenamiento normativo del Estado, corresponde que los órganos que ejercen control, sometan a los órganos transgresores al orden jurídico establecido, protección jurídica que no está referida al provecho exclusivo de los intereses y derechos privados sino al interés público y del Estado a través del correcto funcionamiento de sus órganos, que de ninguna manera puede ser enervado por sus titulares.
Es de hacer notar que de conformidad con el artículo 127 del Código de Procedimiento Civil con la modificación dispuesta por la Ley 2175, la demanda se dirige contra la autoridad jerárquicamente superior, lo que posibilita a este Tribunal revisar no únicamente la resolución del recurso jerárquico, sino todo el procedimiento administrativo.
Se concluye entonces que el proceso contencioso administrativo tiene como finalidad realizar dicho control de legalidad y legitimidad de los actos cumplidos en sede administrativa, los cuales constan en el expediente administrativo que es remitido a conocimiento de esta Sala Plena, siendo la única documental que se admite y revisa al dictar la sentencia, pues por mandato expreso del artículo 780 del Código de Procedimiento Civil, se tramita como proceso ordinario de puro derecho en razón de que en la acción mencionada, no se discute en primer lugar, el reconocimiento o desconocimiento de ningún derecho, tampoco otro aspecto o documento que no haya sido argumentado y presentado en sede administrativa, de donde resulta que la sentencia que se pronuncia se refiere exclusivamente a declarar la legalidad y legitimidad del acto impugnado o en su caso, su revocatoria por haberse conculcado las normas que rigen a la administración, disponiéndose que el acto sea repuesto.
A ello se añade, por la naturaleza del proceso, que lamentablemente no cuenta con legislación propia, se aplica la normativa del proceso de conocimiento de puro derecho, es decir, demanda, contestación, réplica y dúplica; sin embargo, tratándose de ejercer control de legalidad, la autoridad demandada informa sobre las actuaciones cumplidas.” (resaltado añadido).
2. Facultad punitiva del Estado
Para el ejercicio de la facultad punitiva, debe considerarse lo dispuesto por el art. 116.II de la CPE, que establece: “Cualquier sanción debe fundarse en una ley anterior al hecho punible”; en ese entendido, el hecho sancionado debe fundarse de forma clara y puntual en una Ley anterior al proceso sancionador; asimismo, la sanción a imponerse debe estar plasmada en la normativa, de manera previa al hecho.
La LPA, establece: “…Artículo 71° (Principios Sancionadores) Las sanciones administrativas que las autoridades competentes deban imponer a las personas, estarán inspiradas en los principios de legalidad, tipicidad, presunción de inocencia, proporcionalidad, procedimiento punitivo e irretroactividad.
Artículo 72° (Principio de Legalidad) Las sanciones administrativas solamente podrán ser impuestas cuando éstas hayan sido previstas por norma expresa, conforme al procedimiento establecido en la presente Ley y disposiciones reglamentarias aplicables.
Artículo 73°- (Principio de Tipicidad) I. Son infracciones administrativas las acciones u omisiones expresamente definidas en las leyes y disposiciones reglamentarias.
II. Sólo podrán imponerse aquellas sanciones administrativas expresamente establecidas en las leyes y disposiciones reglamentarias…” (resaltado añadido).
3. Taxatividad
Respecto a la “taxatividad” como elemento esencial del principio de “legalidad”, el Tribunal Constitucional Plurinacional, emitió la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) 0141/2018-S3 de 2 de mayo, reiterando las SCP 0394/2014 de 25 de febrero y 0137/2013 de 5 de febrero, estableciendo línea jurisprudencial uniforme, de acuerdo a lo siguiente: “III.2. El principio de taxatividad como elemento esencial del principio de legalidad en el ámbito de la potestad administrativa sancionadora
Asimismo, la Sentencia Constitucional Plurinacional referida supra, estableció que: “En líneas precedentes se ha establecido que el carácter material del principio de legalidad garantiza la seguridad jurídica de los ciudadanos y las ciudadanas por cuanto les permite conocer cuándo y por qué motivos pueden ser objeto de penas o sanciones ya sean privativas de la libertad o administrativas o de otra índole evitando de esta forma toda clase de arbitrariedad o intervención indebida por parte de las autoridades respectivas (SSCC 0035/2005, 22/2002).
En esta perspectiva, cumple referirse al principio de taxatividad como elemento esencial del principio de legalidad que forma parte del carácter material del principio de legalidad. Así se ha pronunciado la SC 0022/2006 de 18 de abril, al señalar que: ‘Del principio de legalidad emerge el principio de taxatividad de la norma penal o disciplinaria, que implica la suficiente predeterminación normativa de los ilícitos y sus consecuencias jurídicas; (…)’
…el principio de taxatividad ‘que exige que las conductas tipificadas como faltas disciplinarias, sean descritas de forma que generen certeza, sin necesidad de interpretación alguna, sobre el acto o conducta sancionada, así como sobre la sanción impuesta, pues la existencia de un precepto sancionador sin la suficiente claridad del acto que describe como lesivo a un bien jurídico protegido, puede dar lugar a que sean las autoridades encargadas de aplicar dicho precepto quienes creen el tipo para adecuarlo a la conducta procesada, lo que no coincide con los principios de legalidad y debido proceso’. (…)
Asimismo determinó que solamente puede imponerse una sanción administrativa cuando ésta esté específicamente establecida por ley de acuerdo al principio de taxatividad, por lo mismo, entendió la legalidad en materia sancionatoria, condicionada al principio de certeza o taxatividad como garantía material, que garantiza la previsibilidad de las conductas sancionables y la certeza jurídica sobre las sanciones establecidas. (…)
En aras de la seguridad jurídica es indispensable que la norma punitiva, sea penal o administrativa, exista y resulte conocida, o pueda serlo, antes de que ocurran la acción o la omisión que la contravienen y que se pretende sancionar. La calificación de un hecho como ilícito y la fijación de sus efectos jurídicos deben ser preexistentes a la conducta del sujeto al que se considera infractor. De lo contrario, los particulares no podrían orientar su comportamiento conforme a un orden jurídico vigente y cierto, en el que se expresan el reproche social y las consecuencias de éste. Estos son los fundamentos de los principios de legalidad y de irretroactividad desfavorable de una norma punitiva.” (resaltado añadido).
A mayor abundamiento, corresponde citar a Eugenio Raúl Zaffaroni, que en su libro “EN BUSCA DE LAS PENAS PERDIDAS” página 247, ilustra: “2. Principio de máxima taxatividad: A la luz de este principio resultan claramente inconstitucionales los tipos sin límites ciertos, las escalas penales con máximos indeterminados y los presupuestos penales administrativizados que no conocen la tipicidad legal y los que, incluso estando en la órbita judicial, se dejan librados a tipicidades de construcción judicial.
Implica la proscripción de toda integración analógica de la ley penal e impone su interpretación restrictiva como regla general.” (resaltado añadido).
VIII. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
La denuncia principal de ALBO, es que la sanción impuesta por la AN se sustenta en normativa que no cumple con los principios de tipicidad y taxatividad que rigen la potestad administrativa sancionadora.
Al respecto, conforme a los antecedentes administrativos traídos al proceso contencioso administrativo, se constata que la sanción administrativa fue impuesta por la AN, porque ALBO habría permitido el ingreso de cuatro personas a Zona Restringida del Recinto Aduanero sin autorización, incurrido en la prohibición prevista en el art. 109.5 del RCSRA, que textualmente dispone: “(PROHIBICIÓN DE ACTIVIDADES) El Concesionario está prohibido de realizar las siguientes actividades:
(…)
5. Permitir el ingreso de personas no identificadas, ni autorizadas a las Zonas Restringidas de los Recintos Aduaneros.” (resaltado añadido).
Al respecto, este Tribunal considera que la palabra “autorización”, no reglamenta en sí misma, los procedimientos, plazos y demás formalidades previas para su emisión; esto con el fin de otorgar certeza de que la autorización requerida para el ingreso a la referida Zona Restringida, es válida.
Para comprender la palabra “autorización”, es pertinente citar a Guillermo Cabanellas de Torres que, en el Diccionario Jurídico Elemental, define que es la: “Facultad que damos a un sujeto para que, en nuestro nombre, haga alguna cosa. | Instrumento en que se confiere poder a cualquiera, para algún acto. | Confirmación o comprobación de alguna proposición o doctrina, con autoridad, sentencia o texto de ley o autor. | Aprobación o calificación de alguna cosa. | Consentimiento, expreso o tácito, que se otorga a cualquier persona dependiente de otra, o que se halla en la imposibilidad de gestionar en nombre propio o ajeno, con el objeto de que realice lo prohibido o imposible sin tal requisito. | Acto de dar fe o certificar en un instrumento público, en autos o expedientes, los notarios, escribanos, secretarios, etc., los hechos que ante ellos ocurren o pasan. | Licencia, permiso.” (resaltado añadido).
Entre los argumentos más relevantes de esta denuncia, ALBO aseveró que dicho precepto no establece de manera clara: a) Quién autoriza el ingreso a la Zona Restringida del Recinto Aduanero; si es el Administrador o cualquier servidor público de la AN; b) Si la autorización es verbal o escrita; c) Si es escrita, existe un modelo o una forma que debe ser llenada; d) Qué personas deben ingresar con autorización; puesto que, ingresan servidores públicos de la AN, personal de ALBO, el o los importadores; los operadores de comercio exterior, personal de las Agencias Despachantes de Aduana u “…otro que tenga algún nivel de interés o conocimiento técnico para algunas situaciones…” (sic). Si la norma no cumple con los principios de tipicidad y taxatividad, la imposición de sanciones administrativas se encontraría librada a la voluntad de la AN.
Ahora bien, para constatar si los argumentos expuestos por ALBO son fundados o no, se analizarán los argumentos, fundamentos y defensa asumida por la AN desde el relacionamiento, la imposición de la sanción y el presente proceso, conforme lo siguiente:
a) En la etapa de relacionamiento, la AN emitió la Nota GRSZ/ISC/CIR/2023-12-2023 de fs. 151 a 152, señalando lo siguiente: “…además que no estaban autorizadas por ninguna autoridad competente…” (sic [resaltado añadido]).
En este inciso, se hace constar que la AN reconoce que existen y/o pueden existir varias autoridades de la AN, munidas de competencia para autorizar el ingreso a Zona Restringida del Recinto Aduanero; empero no las identificó.
b) En la Resolución Sancionatoria GRSC/UJ/RA/2023-12/2023 de fs. 88 a 108, la AN señaló que de acuerdo al art. 109.5 del RCSRA: “…ninguna persona ajena a la Aduana Nacional, Concesionario de Recinto Aduanero o persona que sea parte directa de algún proceso judicial o administrativo relacionado directamente con la Aduana Nacional, NO PUEDE INGRESAR A RECINTO ADUANERO SIN CONTAR CON LA AUTORIZACIÓN de autoridad competente…” (sic).
En este inciso, se constata que la AN identificó quienes pueden o no ingresar a la Zona Restringida del Recinto Aduanero; empero, no identificó qué autoridad de la AN, es competente para emitir la autorización, tampoco aclara si la referida autorización es verbal o escrita.
c) En el presente proceso, la AN contestó la demanda contenciosa administrativa de ALBO, a través del memorial de fs. 180 a 190, exponiendo los siguientes argumentos:
i) “…cuando el Concesionario permitió el ingreso a ZONA RESTRINGIDA de las 4 personas que responden al nombre de: Hubo Valverde, Jorge Acuña, Hugo Lijeron y Grover Flores, SOLO IDENTIFICÁNDOLAS, en ninguna parte de sus descargos en el proceso administrativo ni en los argumentos en la Demanda Contenciosa Administrativa, prueban que les pidieron ALGÚN TIPO DE AUTORIZACIÓN, sea está escrita o de forma verbal por personal de la Aduana competente para ello…” (sic).
Así se constata que no existe un procedimiento previo que establezca de manera clara qué tipo de autorización debe emitirse y qué autoridad de la AN es la competente a este efecto.
ii) Citó el art. 104.1 y 6 del RCSRA y concluyó que ALBO tiene que permitir el ingreso de los servidores públicos de la AN en cualquier momento; además: “…permitir el acceso a TERCEROS ACREDITADOS POR LA ADUANA NACIONAL pudiendo estar dentro de este grupo: operadores, importadores, Técnicos.” (sic).
Lo que demuestra que la AN sustenta la imposición de la sanción administrativa de la especie, realizando una interpretación sistemática de la normativa; es decir, para comprender el alcance de la prohibición del art. 109.5 del RCSRA, citó otros preceptos del RCSRA.
iii) “…permitió y autorizó el ingreso al Recinto Aduanero de 4 (cuatro) TERCEROS (…) SIN PEDIRLES NINGÚN TIPO DE AUTORIZACIÓN DE LA ADUANA NACIONAL…” (sic).
En los fundamentos del proceso sancionador o de relacionamiento, más propiamente en la Resolución Sancionatoria GRSC/UJ/RA/2023-12/2023 de fs. 88 a 108, la AN afirmó que pueden ingresar personas que sean parte directa de algún proceso judicial o administrativo relacionado directamente con la AN; empero, en el presente proceso contencioso administrativo, afirma que no es posible el ingreso de “TERCEROS”, que en materia tributaria, se refiere a las personas ajenas a la relación jurídica tributaria, en la que cualquier Administración Tributaria se constituye en Sujeto Activo y los contribuyentes se constituyen en Sujeto Pasivo.
En cuyo contexto, se advierte que la misma AN, no mantiene una posición uniforme y/o coherente respecto al origen de la controversia; toda vez que, generan confusión, más no certeza respecto a qué personas se encuentran exentas de la autorización, qué personas deben obtenerla, cuál es la autoridad o autoridades competentes para emitir la autorización, cuál es el procedimiento, plazos y demás formalidades previas para obtener la referida autorización.
Conforme lo desarrollado precedentemente, este Tribunal advierte que la prohibición prevista en el art. 109.5 del del RCSRA, no cumple con la legislación, jurisprudencia y doctrina sobre la facultad punitiva del Estado y el principio de taxatividad, desarrollados en los numerales 2 y 3 del acápite denominado “FUNDAMENTOS LEGALES, DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES APLICABLES AL CASO CONCRETO” de la presente resolución; toda vez que, no contiene una suficiente “predeterminación normativa” que permita entender que la conducta prohibida como infracción administrativa, genere certeza, sin la necesidad de recurrir a métodos de interpretación para comprender que el acto o conducta se encuentra sancionada; aspecto que, no concurre en el caso concreto, porque la AN fundamentó y argumentó su defensa incurriendo en contradicciones y recurriendo a otros preceptos para explicar por qué la conducta de ALBO se “ajusta” al referido precepto y cuáles son sus alcances; lo que permite concluir que la imposición de la sanción administrativa de la especie, se encuentra librada a la voluntad e interpretación de la AN.
Finalmente, respecto a que ALBO presentó la Nota CITE ALBO-SCZ 00566/2024 de 23 de julio, adjuntando el Recibo Único de Pago R 64015 de 23 de julio, que acredita el pago de la multa impuesta.
Es pertinente recordar a las partes que de acuerdo a la naturaleza del proceso contencioso administrativo desarrollado en el numeral 1 del acápite denominado: “FUNDAMENTOS LEGALES, DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES APLICABLES AL CASO CONCRETO”, de la presente resolución; este Tribunal es competente para realizar el control de legalidad y legitimidad sobre los actos administrativos emitidos por la AN, en coherencia y congruencia con los argumentos de la demanda, en la que ALBO denunció que la sanción impuesta por la AN, se sustenta en normativa que no cumple con los principios de tipicidad y taxatividad requeridos para imponer sanciones administrativas; por lo que, no tiene competencia para establecer si el pago de la multa impuesta, constituye consentimiento de ALBO, respecto de las actuaciones administrativas controvertidas en el presente proceso.
Se hace constar que la jurisprudencia constitucional contenida en las Sentencias Constitucionales 1369/2011-R de 30 de septiembre y 0731/2010-R de 26 de julio, que versan sobre un proceso ejecutivo en materia civil; no tienen analogía fáctica con el presente proceso contencioso administrativo, en el que se realiza el control de legalidad y legitimidad sobre los actos emitidos por la AN.
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida en los arts. 2.2 y 4 de la Ley 620 y 778 al 781 del Código de Procedimiento Civil y en virtud a la jurisdicción que por ellas se ejerce, declara PROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 183 a 192 vta., interpuesta por la Almacenera Boliviana S.A., a través de su representante legal; en consecuencia, se REVOCA la Resolución RD 03-003-2024 de 26 de febrero, emitida por el Directorio de la Aduana Nacional y la Resolución Sancionatoria GRSZ/UJ/RA/2023-12/2023 de 27 de septiembre, emitida por la Gerencia Regional Santa Cruz de la Aduana Nacional y DEJA SIN EFECTO la multa impuesta.
Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este Tribunal por la autoridad demandante, previa las formalidades de rigor.
Regístrese, notifíquese y cúmplase.