SE/0019/2025

La denuncia principal de ALBO, es que la sanción impuesta por la AN se sustenta en normativa que no cumple con los principios de tipicidad y taxatividad que rigen la potestad administrativa sancionadora.

Al respecto, conforme a los antecedentes administrativos traídos al proceso contencioso administrativo, se constata que la sanción administrativa fue impuesta por la AN, porque ALBO habría permitido el ingreso de cuatro personas a Zona Restringida del Recinto Aduanero sin autorización, incurrido en la prohibición prevista en el art. 109.5 del RCSRA, que textualmente dispone: “(PROHIBICIÓN DE ACTIVIDADES) El Concesionario está prohibido de realizar las siguientes actividades:

(…)

5. Permitir el ingreso de personas no identificadas, ni autorizadas a las Zonas Restringidas de los Recintos Aduaneros.” (resaltado añadido).

Al respecto, este Tribunal considera que la palabra “autorización”, no reglamenta en sí misma, los procedimientos, plazos y demás formalidades previas para su emisión; esto con el fin de otorgar certeza de que la autorización requerida para el ingreso a la referida Zona Restringida, es válida.

Para comprender la palabra “autorización”, es pertinente citar a Guillermo Cabanellas de Torres que, en el Diccionario Jurídico Elemental, define que es la: “Facultad que damos a un sujeto para que, en nuestro nombre, haga alguna cosa. | Instrumento en que se confiere poder a cualquiera, para algún acto. | Confirmación o comprobación de alguna proposición o doctrina, con autoridad, sentencia o texto de ley o autor. | Aprobación o calificación de alguna cosa. | Consentimiento, expreso o tácito, que se otorga a cualquier persona dependiente de otra, o que se halla en la imposibilidad de gestionar en nombre propio o ajeno, con el objeto de que realice lo prohibido o imposible sin tal requisito. | Acto de dar fe o certificar en un instrumento público, en autos o expedientes, los notarios, escribanos, secretarios, etc., los hechos que ante ellos ocurren o pasan. | Licencia, permiso.” (resaltado añadido).

Entre los argumentos más relevantes de esta denuncia, ALBO aseveró que dicho precepto no establece de manera clara: a) Quién autoriza el ingreso a la Zona Restringida del Recinto Aduanero; si es el Administrador o cualquier servidor público de la AN; b) Si la autorización es verbal o escrita; c) Si es escrita, existe un modelo o una forma que debe ser llenada; d) Qué personas deben ingresar con autorización; puesto que, ingresan servidores públicos de la AN, personal de ALBO, el o los importadores; los operadores de comercio exterior, personal de las Agencias Despachantes de Aduana u “…otro que tenga algún nivel de interés o conocimiento técnico para algunas situaciones…” (sic). Si la norma no cumple con los principios de tipicidad y taxatividad, la imposición de sanciones administrativas se encontraría librada a la voluntad de la AN.

Ahora bien, para constatar si los argumentos expuestos por ALBO son fundados o no, se analizarán los argumentos, fundamentos y defensa asumida por la AN desde el relacionamiento, la imposición de la sanción y el presente proceso, conforme lo siguiente:

a) En la etapa de relacionamiento, la AN emitió la Nota GRSZ/ISC/CIR/2023-12-2023 de fs. 151 a 152, señalando lo siguiente: “…además que no estaban autorizadas por ninguna autoridad competente…” (sic [resaltado añadido]).

En este inciso, se hace constar que la AN reconoce que existen y/o pueden existir varias autoridades de la AN, munidas de competencia para autorizar el ingreso a Zona Restringida del Recinto Aduanero; empero no las identificó.

b) En la Resolución Sancionatoria GRSC/UJ/RA/2023-12/2023 de fs. 88 a 108, la AN señaló que de acuerdo al art. 109.5 del RCSRA: “…ninguna persona ajena a la Aduana Nacional, Concesionario de Recinto Aduanero o persona que sea parte directa de algún proceso judicial o administrativo relacionado directamente con la Aduana Nacional, NO PUEDE INGRESAR A RECINTO ADUANERO SIN CONTAR CON LA AUTORIZACIÓN de autoridad competente…” (sic).

En este inciso, se constata que la AN identificó quienes pueden o no ingresar a la Zona Restringida del Recinto Aduanero; empero, no identificó qué autoridad de la AN, es competente para emitir la autorización, tampoco aclara si la referida autorización es verbal o escrita.

c) En el presente proceso, la AN contestó la demanda contenciosa administrativa de ALBO, a través del memorial de fs. 180 a 190, exponiendo los siguientes argumentos:

i) “…cuando el Concesionario permitió el ingreso a ZONA RESTRINGIDA de las 4 personas que responden al nombre de: Hubo Valverde, Jorge Acuña, Hugo Lijeron y Grover Flores, SOLO IDENTIFICÁNDOLAS, en ninguna parte de sus descargos en el proceso administrativo ni en los argumentos en la Demanda Contenciosa Administrativa, prueban que les pidieron ALGÚN TIPO DE AUTORIZACIÓN, sea está escrita o de forma verbal por personal de la Aduana competente para ello…” (sic).

Así se constata que no existe un procedimiento previo que establezca de manera clara qué tipo de autorización debe emitirse y qué autoridad de la AN es la competente a este efecto.

ii) Citó el art. 104.1 y 6 del RCSRA y concluyó que ALBO tiene que permitir el ingreso de los servidores públicos de la AN en cualquier momento; además: “…permitir el acceso a TERCEROS ACREDITADOS POR LA ADUANA NACIONAL pudiendo estar dentro de este grupo: operadores, importadores, Técnicos.” (sic).

Lo que demuestra que la AN sustenta la imposición de la sanción administrativa de la especie, realizando una interpretación sistemática de la normativa; es decir, para comprender el alcance de la prohibición del art. 109.5 del RCSRA, citó otros preceptos del RCSRA.

iii) “…permitió y autorizó el ingreso al Recinto Aduanero de 4 (cuatro) TERCEROS (…) SIN PEDIRLES NINGÚN TIPO DE AUTORIZACIÓN DE LA ADUANA NACIONAL…” (sic).

En los fundamentos del proceso sancionador o de relacionamiento, más propiamente en la Resolución Sancionatoria GRSC/UJ/RA/2023-12/2023 de fs. 88 a 108, la AN afirmó que pueden ingresar personas que sean parte directa de algún proceso judicial o administrativo relacionado directamente con la AN; empero, en el presente proceso contencioso administrativo, afirma que no es posible el ingreso de “TERCEROS”, que en materia tributaria, se refiere a las personas ajenas a la relación jurídica tributaria, en la que cualquier Administración Tributaria se constituye en Sujeto Activo y los contribuyentes se constituyen en Sujeto Pasivo.

En cuyo contexto, se advierte que la misma AN, no mantiene una posición uniforme y/o coherente respecto al origen de la controversia; toda vez que, generan confusión, más no certeza respecto a qué personas se encuentran exentas de la autorización, qué personas deben obtenerla, cuál es la autoridad o autoridades competentes para emitir la autorización, cuál es el procedimiento, plazos y demás formalidades previas para obtener la referida autorización.

Conforme lo desarrollado precedentemente, este Tribunal advierte que la prohibición prevista en el art. 109.5 del del RCSRA, no cumple con la legislación, jurisprudencia y doctrina sobre la facultad punitiva del Estado y el principio de taxatividad, desarrollados en los numerales 2 y 3 del acápite denominado “FUNDAMENTOS LEGALES, DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES APLICABLES AL CASO CONCRETO” de la presente resolución; toda vez que, no contiene una suficiente “predeterminación normativa” que permita entender que la conducta prohibida como infracción administrativa, genere certeza, sin la necesidad de recurrir a métodos de interpretación para comprender que el acto o conducta se encuentra sancionada; aspecto que, no concurre en el caso concreto, porque la AN fundamentó y argumentó su defensa incurriendo en contradicciones y recurriendo a otros preceptos para explicar por qué la conducta de ALBO se “ajusta” al referido precepto y cuáles son sus alcances; lo que permite concluir que la imposición de la sanción administrativa de la especie, se encuentra librada a la voluntad e interpretación de la AN.

Finalmente, respecto a que ALBO presentó la Nota CITE ALBO-SCZ 00566/2024 de 23 de julio, adjuntando el Recibo Único de Pago R 64015 de 23 de julio, que acredita el pago de la multa impuesta.

Es pertinente recordar a las partes que de acuerdo a la naturaleza del proceso contencioso administrativo desarrollado en el numeral 1 del acápite denominado: “FUNDAMENTOS LEGALES, DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES APLICABLES AL CASO CONCRETO”, de la presente resolución; este Tribunal es competente para realizar el control de legalidad y legitimidad sobre los actos administrativos emitidos por la AN, en coherencia y congruencia con los argumentos de la demanda, en la que ALBO denunció que la sanción impuesta por la AN, se sustenta en normativa que no cumple con los principios de tipicidad y taxatividad requeridos para imponer sanciones administrativas; por lo que, no tiene competencia para establecer si el pago de la multa impuesta, constituye consentimiento de ALBO, respecto de las actuaciones administrativas controvertidas en el presente proceso.

Se hace constar que la jurisprudencia constitucional contenida en las Sentencias Constitucionales 1369/2011-R de 30 de septiembre y 0731/2010-R de 26 de julio, que versan sobre un proceso ejecutivo en materia civil; no tienen analogía fáctica con el presente proceso contencioso administrativo, en el que se realiza el control de legalidad y legitimidad sobre los actos emitidos por la AN.