TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA
SENTENCIA 22/2025
Sucre, 21 de abril de 2025
DATOS DEL PROCESO Y DE LAS PARTES
Expediente |
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200/2024-CA |
Demandante |
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Almacenera Boliviana S.A. |
Demandado |
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Aduana Nacional |
Proceso |
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Contencioso Administrativo |
Resolución Impugnada |
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Resolución RD 03-010-2024 de 22 de marzo |
Relatora |
: |
Mgda. Rosmery Ruiz Martínez |
I. VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 183 a 190, interpuesta por la Almacenera Boliviana S.A., a través de su representante legal, contra la Aduana Nacional impugnando la Resolución RD 03-010-2024 de 22 de marzo, de fs. 61 a 77; el Auto de 28 de junio de 2024 a fs. 192, que admitió la demanda; el memorial de contestación de fs. 233 a 237 vta., presentado por la Gerencia Regional Santa Cruz de la Aduana Nacional, en su condición de tercero interesado; el memorial de contestación, de fs. 248 a 258, presentado por la Aduana Nacional; la Réplica de fs. 276 a 280; la Dúplica de fs. 284 a 285 vta.; la providencia de 4 de noviembre de 2024, a fs. 286, que dispuso Autos para Sentencia; los antecedentes administrativos y procesales.
II. CONTENIDO DE LA DEMANDA
En la demanda contenciosa administrativa, la Almacenera Boliviana S.A. (ALBO), realizó un prólogo sobre el almacenaje, disposición y situación actual de mercaderías que se encuentran en estado vigente, abandonadas e incautadas en los recintos aduaneros administrados en concesión por ALBO; seguidamente, relacionó los antecedentes ocurridos en instancia administrativa, desde el inicio del proceso sancionatorio por existir mercadería sin identificación dentro de contenedores del Recinto Aduanero de Santa Cruz, hasta la emisión de la resolución que se impugna a través del presente proceso y denunció que la sanción impuesta es arbitraria, ilegal e incongruente con la verdad material, porque resulta de un proceso sancionador y actos administrativos viciados de nulidad absoluta, conforme denuncia a continuación:
1. En el acápite denominado: “El fundamento para el inicio del proceso sancionador frente a los descargos del concesionario, señala que existe infracción probada por cuanto el concesionario no demostró de manera fehaciente los motivos por los cuales deja pasar el tiempo sin identificación de dicha mercancía por lo que incumplió su responsabilidad de tener identificado dicha mercancía encontrada, desconociendo su responsabilidad” (sic); aseveró que los antecedentes acreditan que ALBO, no solo demostró cuáles fueron los motivos por los que se dejó pasar el tiempo sin identificar la mercadería; sino que el incumplimiento de funciones y el inventario de mercadería paralizado por parte de la AN, ocasionó que la mercadería no se encuentre identificada hasta la fecha.
La AN conoce la causa y es corresponsable de no haberse identificado la mercadería; entonces, la sanción impuesta vulnera el debido proceso, la legalidad y la verdad material, porque se sustenta en: a) Su propio incumplimiento e inacción; b) En un precepto que solo dispone el deber de identificar la mercadería; y, c) La falta a la verdad material de los hechos acontecidos.
2. En el acápite denominado: “Demandamos que la administración modifica con su acto administrativo (…) el alcance de la obligación del Art. 92 del R.C. y restringe los derechos del administrado al señalar como argumento que conforme al Art. 92 el concesionario es el único responsable y sin respaldo legal existente añade que el concesionario no puede excusarse bajo ninguna circunstancia de esta responsabilidad, asimismo señala que esta responsabilidad sería intuito persona por lo que su cumplimiento no puede ser delegado a otra persona” (sic); argumentó que:
a) El art. 92 del Reglamento para la Concesión de Servicios en Recintos Aduaneros (RCSRA), dispone que el concesionario es el único responsable por la custodia y conservación de mercadería; sin embargo, no dispone nada sobre la exclusión de dicha responsabilidad, tampoco prevé que la responsabilidad puede delegarse a otra persona bajo el término “intuito persona”; así los argumentos de la AN, modifican el referido precepto sin respaldo legal, restringiendo los derechos de ALBO, entre ellos, el derecho a la defensa.
b) ALBO no delegó, ni pretendió delegar su responsabilidad; empero, ha demostrado que el cumplimiento de su responsabilidad, fue impedida por la AN, que: “…tiene la responsabilidad de emitir y generar los documentos previos y pertinentes para la identificación de la mercancía en cuestión…” (sic); argumento que fue expuesto en los descargos presentados por ALBO y no fueron desvirtuados por la AN que, pretende omitir la verdad material: “…reiterando una y otra vez la obligación y la ausencia de identificación, siendo que la misma no ha sido negada sino que se ha demostrado que la causa de este hecho es ajeno a la responsabilidad del concesionario…” (sic); en ese sentido, alegó que no pueden restringir la posibilidad de demostrar la ausencia de responsabilidad o la imposibilidad de cumplir su deber; más aún, si las causas del incumplimiento sancionado en el presente caso, son ajenos a la voluntad de ALBO.
Aseveró que la verdad histórica y material de los hechos ocurridos, acreditan que la sanción de la especie fue impuesta a ALBO, sin que concurriera el elemento “responsabilidad”, porque en la nueva versión del RCSRA, ese elemento fue eliminado; sin tomar en cuenta que el art. 78 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), dispone que imponer una sanción deben concurrir la causa y la responsabilidad; es decir, el incumplimiento de una obligación regulada, debe estar asociada a la responsabilidad de ese incumplimiento.
3. En el acápite denominado: “Demandamos la ausencia de motivación en coherencia con la verdad material y que la transcripción de normativa no reemplaza la motivación suficiente y necesaria. La administración aduanera nunca respondió de manera fundada y consistente por qué no tiene asidero o valor la causa de la falta de identificación relacionada directamente con el incumplimiento de personal de la Aduana Nacional” (sic); señaló que la AN no cumple con los procedimientos y actos de disposición oportuna de mercadería declarada en abandono e incautada que se encuentran en recinto demasiados años, afectando directamente al cumplimiento de las obligaciones de ALBO.
Puntualizó lo siguiente: a) La sanción impuesta pretende justificar la falta de acción y voluntad para resolver un problema que generó la misma AN; puesto que, aun después de imponer la sanción, la mercadería continúa en los contenedores sin identificación y sin disposición; es decir, la AN no asume acciones para resolver el origen de este problema; y, b) La Resolución impugnada contraviene el art. 28.f) de la LPA, porque sus referencias y argumentos son incongruentes y contradictorios con los hechos que fueron acreditados por ALBO conforme al principio de verdad material.
Conforme al art. 3 del Decreto Supremo (DS) 27113, Reglamento a la LPA (RLPA), la AN debe emitir sus actos en el marco de los principios instituidos en el art. 4 de la LPA, a fin de alcanzar transparencia, eficacia, publicidad y observando el orden público; sin embargo, los antecedentes demuestran que la AN: “…inicia un proceso sancionador al concesionario y le aplica una multa arbitraria, sin que esto resuelva el fin último que es el cumplimiento del proceso de disposición de mercancías…” (sic); quedando demostrado que la AN infringió el art. 26.e) y f) del RLPA.
Finalmente, ALBO citó el art. 178 de la Constitución Política del Estado (CPE), que entre otros principios, instituye el de seguridad jurídica que se sustenta en la certeza del derecho; por otra parte, citó la Sentencia Constitucional (SC) 0034/2006 de 10 de mayo, referida a que el principio de legalidad es necesario para el individuo obtenga certeza de cuáles son las conductas permitidas y proscritas, eliminando la arbitrariedad estatal al procesar e imponer sanciones.
Solicitó que se declare probada la demanda y se revoque la Resolución RD 03-010-24.
III. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA
La AN contestó negativamente la demanda contenciosa administrativa, argumentando que:
1. En el acápite denominado: “RESPECTO AL FUNDAMENTO DEL INICIO DEL PROCESO SANCIONARO FRENTE A LOS DESCARGOS DEL CONCESIONARIO” (sic); hizo constar que el proceso sancionador, ALBO sustento su defensa con argumentos; empero, no presentó documentación fidedigna que descargue porque: “…DEJO PASAR EL TIEMPO SIN IDENTIFICACIÓN DE LA MERCANCÍA, ENCONTRADA SIN SUS PARTES DE RECEPCIÓN…” (sic); asimismo, no presentó documentación que acredite bajo qué régimen de importación ingresó la mercadería a recinto aduanero; es decir, si corresponde a un proceso por contrabando contravencional.
Alegó que la sanción fue impuesta porque encontraron seis contenedores en el Almacén 29 (corralito), conteniendo mercadería: “…sin documentos, sin estar debidamente identificadas con su respectivo Parte de Recepción a la vista, al no tomar las medidas necesarias de responsabilidad para mantener las mercancías almacenadas separadas, clasificadas y claramente identificadas con sus respectivas Partes de Recepción, CADA UNA DE LAS MERCANCÍAS ALMACENADAS, INCLUSIVE LAS MERCANCÍAS ABANDONADAS YCOMISADAS…” (sic).
2. En el acápite denominado: “RESPECTO A LA MODIFICACIÓN DEL ALCANCE DE LA OBLIGACIÓN DEL ART 92 DE LA R.C.” (sic); citó el art. 92.I del RCSRA y aseveró que ALBO no puede excusarse de la obligación prevista en el referido precepto; aclarando que la expresión latina “Intuitu personae”, fue utilizada para indicar que la responsabilidad de ALBO de identificar la mercadería, no puede ser sustituida a otra persona sea pública o privada, correspondiendo imponer la multa impugnada.
3. En el acápite denominado: “RESPECTO A LA AUSENCIA DE MOTIVACIÓN EN COHERENCIA CON LA VERDAD MATERIAL Y QUE LA TRANSCRIPCIÓN NO REEMPLAZA LA MOTIVACIÓN SUFICIENTE”; aseveró que la resolución que impuso la sanción y las que resolvieron los recursos administrativos interpuestos por ALBO, exponen de manera clara y motivada los hechos, la infracción incurrida y la sanción impuesta a ALBO.
La sanción impuesta no es arbitraria, porque ALBO solo negó su responsabilidad, sin presentar descargos y/o fundamentos suficientes.
4. En el acápite denominado: “PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA” (sic); citó los arts. 92.I y III, 113 y 116.1 de la RCSRA y 161 del Reglamento a la Ley General de Aduanas (RLGA); aseverando que la conducta de ALBO se adecuó a dicha normativa y corresponde la multa impuesta; asimismo, señaló que el presente proceso sancionatorio se encuentra respaldado y fundamentado al RCSRA.
5. En el acápite denominado: “PAGO EFECTUADO POR ALBO S.A.” (sic); solicitó se tenga presente que en la Nota CITE-ALBO-SCZ 00325/2024 de 8 de mayo, ALBO comunicó el pago de la multa impuesta, adjuntando la Constancia de Pago R 44269 de 10 de mayo de 2024.
Alegó que la SC 1369/2011-R de 30 de septiembre, estableció que realizar acciones consintiendo el acto reclamado, constituye sometimiento de sus incidencias; por otra parte, alegó que la SC 0731/2010-R de 26 de julio, estableció que las nulidades deben ser denunciadas oportunamente.
Solicitó se declare improbada la demanda contenciosa administrativa, manteniendo firme y subsistente la Resolución RD 03-010-24 en todas sus partes.
IV. TERCERO INTERESADO
La Gerencia Regional Santa Cruz de la AN contestó la demanda en su condición de tercero interesado, reiterando los argumentos expuestos por la AN en el memorial que contestó la demanda contenciosa administrativa.
Solicitó que se declare improbada la demanda contenciosa administrativa; manteniéndose firme y subsistente la resolución impugnada, así como las resoluciones que fueron confirmadas por dicha resolución.
V. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS Y PROCESALES
1. Proceso administrativo
a) Mediante la Nota GRSZ/ISC/CRI/2023-17/2023 de 30 de junio de fs. 16 a 17 del Anexo 1, la Administración de Aduana Interior Santa Cruz de la Gerencia Regional Santa Cruz de la AN, comunicó a ALBO que el 20 de abril de 2023, se realizó la verificación de 10 Galpones y 11 Corralitos, observando mercadería, mercadería abandonada y mercadería comisada, sin Parte de Recepción a la vista, incumpliendo la responsabilidad impuesta en el art. 92.III del RCSRA, por lo que, al haber infringido el art. 113.I.3 del RCSRA, correspondía imponer la multa prevista en el art. 116.I del RCSRA.
b) Con Nota CITE ALBO-SCZ 00379/2023 de 17 de julio, de fs. 18 a 19 del Anexo 1, ALBO expuso los argumentos que consideró pertinentes a su defensa.
c) A través de la Resolución Sancionatoria (RS) GRSZ/UJ/RA/2023-17/2023 de 28 de septiembre, de fs. 55 a 73 del Anexo 1, la Gerencia Regional Santa Cruz de la AN, declaró probada la infracción administrativa cometida por ALBO, porque incumplió el art. 113.I.3, con relación al art. 92.III de la Resolución de Directorio RD 01-049-22 de 21 de octubre de 2022, imponiendo la multa de UFV´s3.000 (tres mil Unidades de Fomento a la Vivienda) establecida en el art. 116.I de la Resolución de Directorio RD 01-049-22.
2. Impugnación administrativa
a) Contra la RS GRSZ/UJ/RA/2023-17/2023, ALBO presentó Recurso de Revocatoria a través de la Nota CITE ALBO-SCZ 00661/2023 de 16 de octubre, de fs. 75 a 81 del Anexo 1; resuelto a través de la Resolución Administrativa GRSZ/UJ/RR/2023-17/2023 de 10 de noviembre de fs. 111 a 127 del Anexo 1, que confirmó la resolución impugnada.
b) Contra la Resolución Administrativa GRSZ/UJ/RR/2023-17/2023, ALBO presentó Recurso Jerárquico a través de la Nota CITE ALBO-SCZ 00816/2023 de 27 de noviembre de fs. 129 a 138 del Anexo 1, resuelto a través de la Resolución RD 03-010-24 de 22 de marzo de 2024 de fs. 170 a 186 del Anexo 1, que rechazó el recurso y confirmó la resolución impugnada.
c) Mediante Nota GRSZ/UJ/CP/2023-17/2024 de 30 de abril de fs. 188 a 190 del Anexo 1, la AN apercibió a ALBO al pago de la multa impuesta.
d) A través de la Nota CITE ALBO-SCZ 00325/2024 de 8 de mayo a fs. 191, ALBO remitió a la AN, el Recibo Único de Pago R 44269 a fs. 192, acreditando el pago de la multa impuesta.
3. Proceso contencioso administrativo
Tramitado el proceso contencioso administrativo, esta Sala emitió la providencia de 4 de noviembre de 2024 a fs. 286, disponiendo Autos para Sentencia.
VI. PROBLEMÁTICA PLANTEADA
La controversia radica en establecer si la sanción impuesta por la AN es arbitraria, ilegal e incongruente con la verdad material, porque resulta de un proceso sancionador y actos administrativos viciados de nulidad absoluta.
VII. FUNDAMENTOS LEGALES, DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES APLICABLES AL CASO CONCRETO
Para la resolución de la problemática planteada, es pertinente considerar lo siguiente:
1. Naturaleza del proceso contencioso administrativo
La Resolución 109/2014 de 16 de julio, emitida por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, estableció lo siguiente: “…Sobre la naturaleza del proceso contencioso-administrativo. El artículo 778 del Código de Procedimiento Civil, señala que el proceso contencioso administrativo procede en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado.
Esta facultad reconocida al Órgano Judicial deviene del principio de control judicial reconocido por el artículo 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, pues en un Estado de derecho son indispensables la legitimidad y la legalidad de los actos administrativos, lo que implica por una parte, el respeto a los intereses legítimos y a los derechos subjetivos de los administrados y por otra, la observancia de los principios y normas que regulan la actividad jurídica de la administración pública.
Cuando esa legitimidad y legalidad son conculcadas por los órganos de la administración, se lesiona no sólo los intereses o los derechos privados sino el ordenamiento normativo del Estado, corresponde que los órganos que ejercen control, sometan a los órganos transgresores al orden jurídico establecido, protección jurídica que no está referida al provecho exclusivo de los intereses y derechos privados sino al interés público y del Estado a través del correcto funcionamiento de sus órganos, que de ninguna manera puede ser enervado por sus titulares.
Es de hacer notar que de conformidad con el artículo 127 del Código de Procedimiento Civil con la modificación dispuesta por la Ley 2175, la demanda se dirige contra la autoridad jerárquicamente superior, lo que posibilita a este Tribunal revisar no únicamente la resolución del recurso jerárquico, sino todo el procedimiento administrativo.
Se concluye entonces que el proceso contencioso administrativo tiene como finalidad realizar dicho control de legalidad y legitimidad de los actos cumplidos en sede administrativa, los cuales constan en el expediente administrativo que es remitido a conocimiento de esta Sala Plena, siendo la única documental que se admite y revisa al dictar la sentencia, pues por mandato expreso del artículo 780 del Código de Procedimiento Civil, se tramita como proceso ordinario de puro derecho en razón de que en la acción mencionada, no se discute en primer lugar, el reconocimiento o desconocimiento de ningún derecho, tampoco otro aspecto o documento que no haya sido argumentado y presentado en sede administrativa, de donde resulta que la sentencia que se pronuncia se refiere exclusivamente a declarar la legalidad y legitimidad del acto impugnado o en su caso, su revocatoria por haberse conculcado las normas que rigen a la administración, disponiéndose que el acto sea repuesto.
A ello se añade, por la naturaleza del proceso, que lamentablemente no cuenta con legislación propia, se aplica la normativa del proceso de conocimiento de puro derecho, es decir, demanda, contestación, réplica y dúplica; sin embargo, tratándose de ejercer control de legalidad, la autoridad demandada informa sobre las actuaciones cumplidas.” (resaltado añadido).
2. Facultad punitiva del Estado
Para el ejercicio de la facultad punitiva, debe considerarse lo dispuesto por el art. 116.II de la CPE, que establece: “Cualquier sanción debe fundarse en una ley anterior al hecho punible”; en ese entendido, el hecho sancionado debe fundarse de forma clara y puntual en una Ley anterior al proceso sancionador; asimismo, la sanción a imponerse debe estar plasmada en la normativa, de manera previa al hecho.
La LPA, establece: “…Artículo 71° (Principios Sancionadores) Las sanciones administrativas que las autoridades competentes deban imponer a las personas, estarán inspiradas en los principios de legalidad, tipicidad, presunción de inocencia, proporcionalidad, procedimiento punitivo e irretroactividad.
Artículo 72° (Principio de Legalidad) Las sanciones administrativas solamente podrán ser impuestas cuando éstas hayan sido previstas por norma expresa, conforme al procedimiento establecido en la presente Ley y disposiciones reglamentarias aplicables.
Artículo 73°- (Principio de Tipicidad) I. Son infracciones administrativas las acciones u omisiones expresamente definidas en las leyes y disposiciones reglamentarias.
II. Sólo podrán imponerse aquellas sanciones administrativas expresamente establecidas en las leyes y disposiciones reglamentarias…” (resaltado añadido).
3. Taxatividad
Respecto a la taxatividad como elemento esencial del principio de legalidad, el Tribunal Constitucional Plurinacional, emitió la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) 0141/2018-S3 de 2 de mayo, que con referencia en la SCP 0394/2014 de 25 de febrero, que a su vez se refirió a la SCP 0137/2013 de 5 de febrero, estableció línea jurisprudencial uniforme, de acuerdo a lo siguiente: “III.2. El principio de taxatividad como elemento esencial del principio de legalidad en el ámbito de la potestad administrativa sancionadora
Asimismo, la Sentencia Constitucional Plurinacional referida supra, estableció que: “En líneas precedentes se ha establecido que el carácter material del principio de legalidad garantiza la seguridad jurídica de los ciudadanos y las ciudadanas por cuanto les permite conocer cuándo y por qué motivos pueden ser objeto de penas o sanciones ya sean privativas de la libertad o administrativas o de otra índole evitando de esta forma toda clase de arbitrariedad o intervención indebida por parte de las autoridades respectivas (SSCC 0035/2005, 22/2002).
En esta perspectiva, cumple referirse al principio de taxatividad como elemento esencial del principio de legalidad que forma parte del carácter material del principio de legalidad. Así se ha pronunciado la SC 0022/2006 de 18 de abril, al señalar que: ‘Del principio de legalidad emerge el principio de taxatividad de la norma penal o disciplinaria, que implica la suficiente predeterminación normativa de los ilícitos y sus consecuencias jurídicas; (…)’
…el principio de taxatividad ‘que exige que las conductas tipificadas como faltas disciplinarias, sean descritas de forma que generen certeza, sin necesidad de interpretación alguna, sobre el acto o conducta sancionada, así como sobre la sanción impuesta, pues la existencia de un precepto sancionador sin la suficiente claridad del acto que describe como lesivo a un bien jurídico protegido, puede dar lugar a que sean las autoridades encargadas de aplicar dicho precepto quienes creen el tipo para adecuarlo a la conducta procesada, lo que no coincide con los principios de legalidad y debido proceso’.
(…)
Asimismo determinó que solamente puede imponerse una sanción administrativa cuando ésta esté específicamente establecida por ley de acuerdo al principio de taxatividad, por lo mismo, entendió la legalidad en materia sancionatoria, condicionada al principio de certeza o taxatividad como garantía material, que garantiza la previsibilidad de las conductas sancionables y la certeza jurídica sobre las sanciones establecidas.
(…)
En aras de la seguridad jurídica es indispensable que la norma punitiva, sea penal o administrativa, exista y resulte conocida, o pueda serlo, antes de que ocurran la acción o la omisión que la contravienen y que se pretende sancionar. La calificación de un hecho como ilícito y la fijación de sus efectos jurídicos deben ser preexistentes a la conducta del sujeto al que se considera infractor. De lo contrario, los particulares no podrían orientar su comportamiento conforme a un orden jurídico vigente y cierto, en el que se expresan el reproche social y las consecuencias de éste. Estos son los fundamentos de los principios de legalidad y de irretroactividad desfavorable de una norma punitiva.” (sic [resaltado añadido]).
A mayor abundamiento, corresponde citar a Eugenio Raúl Zaffaroni, que en su libro “EN BUSCA DE LAS PENAS PERDIDAS” página 247, ilustra: “2. Principio de máxima taxatividad: A la luz de este principio resultan claramente inconstitucionales los tipos sin límites ciertos, las escalas penales con máximos indeterminados y los presupuestos penales administrativizados que no conocen la tipicidad legal y los que, incluso estando en la órbita judicial, se dejan librados a tipicidades de construcción judicial.
Implica la proscripción de toda integración analógica de la ley penal e impone su interpretación restrictiva como regla general.” (resaltado añadido).
4. Principio de verdad material
El art. 180.I de la CPE, establece que la jurisdicción ordinaria se fundamenta, entre otros, en el principio de “verdad material”; en concordancia, el art. 4.d) de la LPA, instituye el referido principio.
El Estado ejerce su potestad a través de sus diferentes niveles estatales, siendo una de ellas, la potestad sancionadora de la administración pública, esta no está al margen de los principios y garantías constitucionales en la tramitación de los procesos, no debiendo constituirse aquellos principios en simples enunciados formales como mera constatación de cumplimiento de las formas procesales, ya que debe asegurar la plena eficacia material de los derechos fundamentales adjetivos y sustantivos; en otras palabras, la prevalencia de la verdad material sobre la verdad formal; al respecto la SCP 0180/2013 de 27 de febrero, entre otras, estableció: “El principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, se desglosa del valor supremo justicia, que es uno de los pilares fundamentales del Estado Democrático de Derecho y que se encuentra establecido por el art. 8.II de la CPE, en cuyo mérito los ciudadanos tienen derecho a la justicia material, así se ha plasmado en el art. 180.I de la Norma Fundamental que ha consagrado como uno de los principios de la justicia ordinaria el de la ‘verdad material’, debiendo enfatizarse que ese principio se hace extensivo a todas las jurisdicciones, y también a la justicia constitucional. En este sentido, debe entenderse que la garantía del debido proceso, con la que especialmente se vincula el derecho formal no ha sido instituida para salvaguardar un ritualismo procesal ineficaz que no es un fin en sí mismo, sino esencialmente para salvaguardar un orden justo que no es posible cuando, pese a la evidente lesión de derechos, prima la forma al fondo, pues a través del procedimiento se pretende lograr una finalidad más alta cual es la tutela efectiva de los derechos…”.
En ese sentido, corresponde enfatizar que el principio de verdad material consagrado por la CPE y la LPA, debe ser aplicado a todos los ámbitos, con especial relevancia en el ámbito administrativo, porque no es posible admitir la exigencia de extremados ritualismos o formalismos, que impidan su materialización, siendo precisamente uno de los rectores del derecho administrativo el principio de informalismo, bajo esa premisa todo administrado tiene derecho a una justicia material y si bien, las normas adjetivas prevén métodos y formas que aseguren el derecho a la igualdad de las partes procesales, para garantizar la paz social, evitando cualquier tipo de desorden o caos jurídico; empero, los mecanismos previstos no pueden ser aplicados por encima de los deberes constitucionales, como es el de otorgar la efectiva protección de los derechos constitucionales accediendo a una justicia material y verdaderamente eficaz y eficiente.
VIII. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
1. Respecto a que los antecedentes acreditan que ALBO, no solo demostró cuáles fueron los motivos por los que se dejó pasar el tiempo sin identificar la mercadería; sino que el incumplimiento de funciones y el inventario de mercadería paralizado por parte de la AN, ocasionó que la mercadería no se encuentre identificada hasta la fecha; se revisaron los antecedentes traídos en el proceso contencioso administrativo, constatándose lo siguiente:
a) Mediante la Nota GRSZ/ISC/CRI/2023-17/2023 de 30 de junio de fs. 16 a 17 del Anexo 1, la AN comunicó a ALBO que el 20 de abril de 2023 se realizó la verificación de 10 Galpones y 11 Corralitos, observando que: “…en 6 contenedores ALMACEN 29 (CORRALITO), Mercancía que no se encontraba DEBIDAMENTE IDENTIFICADA CON SU RESPECTIVO PARTE DE RECEPCIÓN A LA VISTA en el cual no se tomaron las medidas necesarias de responsabilidad de mantener las mercancías almacenadas separadas, clasificadas y claramente identificadas con sus respectivos partes de recepción, cada una de las mercancías almacenadas, INCLUSIVE LAS MERCANCÍAS ABANDONADAS Y COMISADAS CONFORME A REGLAMENTACIÓN ESPECÍFICA.” (sic).
Seguidamente, la AN identificó y citó como normativa vulnerada, los arts. 92.III, 113.I.3 y 116.I del RCSRA aprobado por la Resolución de Directorio RD 01-049-2022 de 21 de octubre.
El art. 92.III del RCSRA, dispone: “…III. El Concesionario también tiene la obligación de mantener las mercancías almacenadas separadas, clasificadas y claramente identificadas con sus respectivos Partes de Recepción, cada una de las mercancías almacenadas, inclusive las mercancías abandonadas y comisadas conforme a Reglamentación específica…” (resaltado añadido).
El art. 113.I.3 del RCSRA, dispone: “Se consideran Infracciones Administrativas Leves:
(…)
3. Incumplir con la conservación y custodia de las mercancías, conforme a lo establecido en el artículo 92 del presente Reglamento…” (resaltado añadido).
El art. 116.I del RCSRA, dispone: “La Aduana Nacional aplicará una multa en Unidades de Fomento a la Vivienda (UFV's), a las infracciones administrativas determinadas en el artículo 113 del presente Reglamento, por los siguientes montos:
1. Con una multa equivalente a 3.000,00 UFV's (Tres mil 00/100 Unidades de Fomento a la Vivienda) por las infracciones administrativas leves, señaladas en el parágrafo I del artículo 113 del presente Reglamento…” (resaltado añadido).
Hasta este inciso, se observa que la AN estableció claramente cuál fue la verificación realizada, los hallazgos de dicha verificación y la normativa que, prevé: i) La responsabilidad de ALBO; ii) La infracción en la que incurrió ALBO; y, iii) La sanción aplicable.
Consiguientemente, correspondía a ALBO exponer argumentos y presentar documentación que, en congruencia y de manera conjunta, desacrediten los hallazgos de la mencionada verificación; es decir, desvirtuar la falta de Partes de Recepción que identifiquen las mercaderías verificadas.
b) Con Nota CITE ALBO-SCZ 00379/2023 de 17 de julio, de fs. 18 a 19 del Anexo 1, ALBO expuso lo siguiente: “…A raíz de los inventarios realizados por Almacenera Boliviana desde la gestión 2019 hacia la actualidad se fueron encontrando en diferentes almacenes mercancía no identificada que corresponden a comisos técnicos realizados en los aforos por técnicos de Aduaneros, los cuales no terminaron el ciclo que es elaborar el acta de intervención, quedando la mercancía en almacenes y con el pasar del tiempo quedo como mercancía indocumentada siendo ubicados en dos contenedores 1x40 NONU-919087-1 y TRIU-926973-4 en corralito B1 Compactado del almacén 29, la mayor parte de la mercancía se encontraba en malas condiciones.
Resultado de las reuniones operativas con Aduana Nacional y las gestiones de la Administración aduanera se coordinó en Diciembre de la gestión 2022, iniciar el proceso de inventario para su disposición siendo asignado inicialmente el técnico de Aduana Luis Pacheco con 2 técnicos como apoyo y el funcionario Hernán Chávez, se realizó la separación para su inventario siendo distribuidos de acuerdo al tipo y estado de la mercancía en 3 contenedores 1x40 y 2 contenedores 1x20 ocupando un total de 7 contenedores, quedando pendiente la conclusión del inventario, definiendo la mayor parte para destrucción, posteriormente el 6 de Abril 2023 fueron asignados a 3 consultores de Aduana que realizaron el inventario hasta su conclusión y elaboración del acta de intervención SCRZI-C-0037/2023 con el apoyo del funcionario Reyes Duran elaborándose el parte de recepción 701 2023 176464 SCRZI-C-0037/2023 en fecha 12/06/2023.
Queremos aclarar que esta mercancía fue notificada de forma verbal con anterioridad a la administración aduanera, siendo esta la fuente para que se nos pretenda sancionar, las mercancías recinto en fecha 12/06/2023 fueron identificadas por que recinto se emitió el PRM que le corresponde.
Además, que hasta hoy seguimos teniendo esta dificultad ya que las mercancías observadas en despachos aduaneros no se cumplen con la presentación de las actas de intervención y las mismas no tendrían identificación técnicamente por que no son ni incautadas ni de importación.” (sic).
Conforme lo relacionado hasta este inciso, se observa que ALBO no adjuntó la documentación que en congruencia con sus argumentos expuestos, desacrediten el cargo de la Nota GRSZ/ISC/CRI/2023-17/2023 de 30 de junio de fs. 16 a 17 del Anexo 1; por lo que, queda claro para este Tribunal que ALBO limitó su defensa a la exposición de los argumentos antes citados.
c) La AN emitió el Decreto GRSZ/ISC-DC-2023-17 de 24 de julio de 2023 a fs. 20 del Anexo 1, clausurando el termino probatorio.
d) En el acápite denominado “DE LOS DESCARGOS” de la RS GRSZ/UJ/RA/2023-17/2023 de 28 de septiembre, de fs. 55 a 73 del Anexo 1; la AN citó la evaluación de los descargos presentados por ALBO, realizada en el Informe GRSZ/ISC/IED/2023-17-2023 de 3 e agosto de 2023, que hizo constar que dichos argumentos: i) Demuestran que la mercadería almacenada, sería mercadería indocumentada; y, ii) No desvirtúan de manera “fehaciente” por qué ALBO dejó pasar el tiempo sin identificar la referida mercadería; seguidamente, aclaró la normativa aplicada al caso concreto.
En ese sentido, concluyó que: i) ALBO no presentó los descargos y/o fundamentos suficientes para desvirtuar el incumplimiento de su responsabilidad prevista en el art. 92 del RCSRA; ii) ALBO incumplió su obligación prevista en el art. 113.I.3 del RCSRA; y, iii) Corresponde aplicar la multa prevista en el art. 116.I del RCSRA.
En el acápite denominado “ANÁLISIS” de la RS GRSZ/UJ/RA/2023-17/2023, la AN: i) Relacionó los antecedentes ocurridos en la verificación realizada el 20 de abril de 2023, haciendo constar que se encontró mercadería sin Partes de Recepción dentro de seis contenderos del Almacén 29 (Corralito) y se procedió al precintado de un cuarto en dicho Almacén, por encontrarse mercadería variada en desuso; ii) Citó el art. 92.I y III del RCSRA y afirmó que los Concesionarios tienen la obligación de resguardar las mercaderías ingresadas al Recinto Aduanero, separándolas, clasificándolas e identificándolas a través del Parte de Recepción; aspecto que, no habría ocurrido en el caso; iii) Aseveró que: “…se evidencia el incumplimiento al reglamento al haberse encontrado mercancía en desuso y sin la documentación que identifique que la mercancía se encuentra en resguardo y custodia del concesionario, efectivamente cuenta con un parte de recepción bajo un régimen de importación o en su caso en calidad de abandonada o comisada según corresponda” (sic); y, iv) Concluyó en aplicar la sanción prevista en el art. 116.II del RCSRA; en ese contexto, la RS GRSZ/UJ/RA/2023-17/2023, declaró PROBADA infracción administrativa cometida por ALBO dentro el proceso de relacionamiento iniciado mediante Nota GRSZ/ISC/CRI/2023-17/2023.
Conforme lo relacionando precedentemente, este Tribunal constata que la sanción impuesta por la AN, es congruente con los hallazgos que iniciaron en el proceso de relacionamiento y se encuentra debidamente sustentada en la normativa vigente.
Es importante reiterar que en el trámite del proceso de relacionamiento, ALBO no presentó documentación que desvirtué el cargo de la AN, habiendo limitado su defensa a la exposición de argumentos; empero, esos argumentos tampoco acreditan que la mercadería se encontraba identificada con sus respectivos Partes de Recepción; al contrario, confirman los cargos que dieron origen al proceso de relacionamiento.
Debemos convenir que, de acuerdo a lo señalado por ALBO en su demanda contenciosa administrativa, los argumentos expuestos en la Nota CITE ALBO-SCZ 00379/2023 de 17 de julio, de fs. 18 a 19 del Anexo 1, constituirían las eximentes de su responsabilidad y obligación de identificar la mercadería verificada a través de Partes de Recepción, por causas atribuibles a la AN; sin embargo, para que este Tribunal verifique si los argumentos expuestos por ALBO en el proceso sancionador o de relacionamiento, le eximen o excusan de las referidas responsabilidades u obligaciones; correspondía a ALBO sustentar objetivamente dichos argumentos; es decir, debió presentar documentación que acredite:
i) Los inventarios realizados por ALBO desde el 2019 a la fecha, que demuestren la existencia de mercancía no identificada y sin Acta de Intervención por comisos técnicos realizados en aforos Aduaneros.
ii) La existencia de mercadería indocumentada dentro de los contenedores 1x40 NONU-919087-1 y TRIU-926973-4, ubicados en Corralito B1 Compactado del Almacén 29.
iii) Las condiciones en las que se encontraba dicha mercadería.
iv) Las reuniones operativas con la AN y las gestiones de coordinación en diciembre de 2022, para iniciar el proceso de inventario para su disposición.
v) La asignación de personal de la AN, que habría separado y distribuido la mercadería para su inventario de acuerdo al tipo y estado de la mercancía.
vi) Que quedó pendiente la conclusión del inventario, definiendo la mayor parte para destrucción.
vii) Que el 6 de abril de 2023, se asignó consultores y servidores públicos de la AN que concluyeron el inventario y elaboraron el Acta de Intervención SCRZI-C-0037/2023, elaborándose el Parte de Recepción 701 2023 176464 SCRZI-C-0037/2023 de 12 de julio.
Así, los antecedentes del proceso de relacionamiento o sancionador, permiten concluir que ALBO no presentó y/o produjo prueba que permita verificar que concurrieron eximentes o excusas del incumplimiento de responsabilidades y deberes que se le atribuye; tampoco, señaló en qué lugar podría se hallada o que sería presentada posteriormente, ni presentó y/o reprodujo otra prueba de sustente dichos argumentos; por lo que, es correcto que la AN afirme que los descargos presentados por ALBO en esa etapa, no son suficientes para desvirtuar el cargo del proceso sancionador o de relacionamiento de la especie.
De acuerdo a los antecedentes administrativos remitidos a conocimiento de este Tribunal, se reitera que ALBO no presentó prueba que respalde objetivamente los argumentos expuestos en la etapa del proceso sancionador o de relacionamiento.
Consiguientemente, ALBO no ha demostrado que la AN tenía conocimiento y/o que es corresponsable de que la mercadería verificada no se encontrara identificada con sus respectivos Partes de Recepción; por lo que, este Tribunal no advierte cómo o de qué manera la sanción impuesta vulneraría del debido proceso, la legalidad y la verdad material.
2. ALBO argumentó que: a) El art. 92 del RCSRA, no dispone nada sobre la excusa de responsabilidad, tampoco prevé la delegación de responsabilidad a otra persona bajo el término “intuito persona”; así los argumentos de la AN, modifican el referido precepto sin respaldo legal, restringiendo los derechos de ALBO, entre ellos, el derecho a la defensa; y, b) ALBO no delegó, ni pretendió delegar su responsabilidad; empero, ha demostrado que el cumplimiento de su responsabilidad, fue impedida por la AN.
Sobre este punto, al momento de contestar la demanda contenciosa administrativa, la AN aclaró que la expresión latina “Intuitu personae”, fue utilizada para indicar que la responsabilidad de ALBO de identificar la mercadería, no puede ser sustituida a otra persona sea pública o privada, correspondiendo imponer la multa impugnada.
Al respecto, el art. 92.I y III del RCSRA, prevé: “I. El Concesionario es el único y exclusivo responsable por la realización de los servicios, por la custodia y la conservación de las mercancías ingresadas en cada Recinto Aduanero que administra, sea bajo un Régimen Aduanero, Destino Aduanero especial o de excepción o producto de comiso, conforme las modalidades de Depósitos establecidas, no pudiendo bajo ninguna circunstancia excusarse de esta obligación.
Ni la Aduana Nacional, ni ninguna otra entidad pública o privada que no sea el Concesionario, asumirán responsabilidad sobre dichas mercancías.
(…)
III. El Concesionario también tiene la obligación de mantener las mercancías almacenadas separadas, clasificadas y claramente identificadas con sus respectivos Partes de Recepción, cada una de las mercancías almacenadas, inclusive las mercancías abandonadas y comisadas conforme a Reglamentación específica…” (resaltado añadido).
Conforme lo citado, no queda duda que el único responsable de separar, clasificar e identificar la mercadería con sus respectivos Partes de Recepción, es el Concesionario; toda vez que, ese es el objeto de la Concesión de los Servicios Aduaneros otorgada a través del respectivo Contrato Administrativo de Concesión; no obstante, el art. 78.I de la LPA, bajo el Nomen iuris de (Responsabilidad), dispone: “I. Sólo podrán ser sancionados por hechos constitutivos de infracción administrativa, las personas individuales o colectivas que resulten responsables…” (resaltado añadido).
Ahora bien, de acuerdo a los antecedentes administrativos del caso concreto, se advirtió que el proceso sancionador o de relacionamiento, fue iniciado por la AN, estableciendo claramente cuál fue la verificación realizada, los hallazgos de dicha verificación, la normativa que prevé: i) La responsabilidad de ALBO; ii) La infracción en la que incurrió ALBO; y, iii) La sanción aplicable.
Consiguientemente, para demostrar que ALBO se eximia de la responsabilidad que la AN le atribuye, debió acreditar objetivamente que la infracción fue originada por la AN o que en sus palabras, la AN es corresponsable por la falta de identificación de la mercadería a través de los respectivos Partes de Recepción; empero, conforme a lo desarrollado precedentemente, es innegable que ALBO limitó su defensa a la exposición de argumentos, sin haber adjuntado y/o producido prueba que respalden sus argumentos, tampoco señaló donde podría haber sido habida o que sería presentada posteriormente; aspecto que, desde ningún punto de vista sustenta la vulneración del principio de verdad material; más aún, si en el marco de la Concesión de los Servicios Aduaneros que la AN le otorgó, no es razonable negar que existen procedimientos formales que deben cumplirse para el ingreso de mercadería al Recinto Aduanero, bajo cualquier modalidad o circunstancia.
Es pertinente recordar que, de acuerdo a la naturaleza del proceso contencioso administrativo, la competencia de este Tribunal se limita a realizar el control de legitimidad y la legalidad de los actos administrativos, verificando el respeto a los intereses legítimos y a los derechos subjetivos de los administrados y la observancia de los principios y normas que regulan la actividad jurídica de la administración pública; y que, el control de legalidad, se efectiviza cuando se verifican los actos de la administración pública y la prueba acumulada, mismos que cursan en el expediente administrativo traído al proceso contencioso administrativo; así, la sola exposición de argumentos y aseverar que demuestran que se exime o excusa de la infracción y responsabilidad de ALBO, de ninguna forma generan convicción a este Tribunal que la AN hubiese vulnerado el principio de verdad material.
En ese contexto, no se advierte cómo o de qué forma, la motivación y fundamentación expuesta por la AN para imponer la sanción administrativa cuestionada, hubiese modificado el art. 92 del RCSRA; o que la omisión de respaldar sus argumentos hubiese vulnerado el principio de verdad material.
3. En relación a que la AN no cumple con los procedimientos y actos de disposición oportuna de mercadería declarada en abandono e incautada que se encuentran en recinto demasiados años, afectando directamente al cumplimiento de las obligaciones de ALBO.
Se reitera que en el proceso sancionatorio o de relacionamiento, ALBO omitió presentar documentación que respalde lo argumentado, impidiendo a este tribunal realizar el control de legalidad; toda vez que, conforme a la naturaleza del proceso contencioso administrativo desarrollado en el numeral 1 del acápite denominado “FUNDAMENTOS LEGALES, DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES APLICABLES AL CASO CONCRETO”, de la presente resolución; la competencia de este Tribunal se circunscribe a realizar el control de legalidad sobre los actos administrativos emitidos en instancia administrativa y sobre la documentación acumulada al expediente administrativo; empero, no es posible realizar el control de legalidad sobre argumentos que no tienen respaldo objetivo; más aún, si en dicha instancia ALBO se limitó a presentar su defensa con sustento en argumentos; defensa reiterada en el presente punto.
En cuanto a que la sanción impuesta pretende justificar la falta de acción y voluntad para resolver un problema que generó la misma AN; se reitera que la competencia de este Tribunal en un proceso contencioso administrativo, se circunscribe a realizar el control de legalidad de los actos administrativos emitidos en instancia administrativa, no así sobre supuestos.
En relación a que la Resolución impugnada es incongruente y contradictoria con los hechos que fueron acreditados por ALBO, conforme al principio de verdad material; se revisó la motivación y fundamentación contenida en la Resolución RD 03-010-24, constatándose que el Directorio de la AN: a) Relacionó los antecedentes ocurridos en el proceso sancionador o de relacionamiento; b) Citó la normativa que consideró pertinente para sustentar su determinación; c) Puntualizó los argumentos expuestos por ALBO en su recurso jerárquico y los resolvió aplicando la normativa correspondiente; y, d) Rechazó el Recurso Jerárquico, confirmando la resolución impugnada: “…al haberse determinado la infracción administrativa establecida en el Artículo 113, parágrafo I, Numeral 3 del Reglamento para la Concesión de Servicios en Recintos Aduaneros, aprobado mediante Resolución de Directorio N° RD01-049-22 de 21/10/2022, por el incumplimiento a lo dispuesto en el Artículo 92, Parágrafo III del citado Reglamento, al existir mercancía que no se encontraba debidamente identificada con su respectivo Parte de Recepción a la vista…” (sic); es decir, la motivación y fundamentación es congruente con los antecedentes ocurridos en sede administrativa y el Directorio de la AN resolvió cada uno de los argumentos expuestos; consiguientemente, no se observa cómo o de qué manera la Resolución impugnada en el presente proceso sería incongruente y contradictoria con los antecedentes del proceso.
Por el contrario, ALBO se limitó a señalar que la resolución impugnada sería incongruente y contradictoria con los antecedentes; sin haber identificado qué parte de la motivación y fundamentación sería incongruente y/o contradictoria; asimismo, omitió explicar en qué consiste dicha incongruencia y contradicción.
Llama la atención que ALBO asevere que la Resolución impugnada, contraviene el art. 28.j) de la LPA, porque: “…sus referencias y argumentos son totalmente incongruentes y contradictorios con los hechos acreditados en el expediente y con la verdad material demostrando por el concesionario…” (resaltado añadido); cuando en virtud al mismo principio de verdad material, se constata que ALBO no presentó, anunció o reprodujo prueba que “acredite” los argumentos que esgrimió en su defensa.
En ese contexto, no se advierte cómo o de qué manera la resolución impugnada no cumpliría con los arts. 28.j) de la LPA y 3 y 26.e) y d) del RLPA.
Finalmente, en relación al principio de seguridad jurídica que se sustenta en la “certeza del derecho”; se reitera que los antecedentes traídos al presente proceso, informan que la AN estableció con claridad cuál fue la verificación realizada, los hallazgos de dicha verificación y la normativa que, prevé: i) La responsabilidad de ALBO; ii) La infracción en la que incurrió ALBO; y, iii) La sanción aplicable vigente cuando la AN verificó la infracción del caso concreto.
Así, se concluye que la sanción impuesta por la AN, se sustenta en los principios de legalidad y tipicidad instituidos en los arts. 116.II de la CPE y 72 y 73 de la LPA; asimismo, la sanción impuesta cumple con la taxatividad como elemento del principio de legalidad, porque se sustenta en la normativa que prevé la responsabilidad del Concesionario; la infracción en la que incurrió; y, sus consecuencias jurídicas; conforme se desarrolló en los numerales 2 y 3 del acápite denominado “FUNDAMENTOS LEGALES, DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES APLICABLES AL CASO CONCRETO” de la presente resolución.
Realizado el control de legalidad sobre los actos administrativos emitidos por la AN y la prueba que cursa en el expediente traído en el presente proceso; este Tribunal no advierte que la sanción impuesta por la AN sea arbitraria, ilegal e incongruente con la verdad material o que el proceso sancionador y actos administrativos se encuentren viciados de nulidad absoluta.
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida en los arts. 2.2 y 4 de la Ley 620 y 778 al 781 del Código de Procedimiento Civil y en virtud a la jurisdicción que por ellas se ejerce, declara IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 183 a 190, interpuesta por la Almacenera Boliviana S.A., a través de su representante legal; en su mérito se mantiene firme y subsistente la Resolución RD 03-010-24 de 22 de marzo de 2024, emitida por el Directorio de la Aduana Nacional.
Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este Tribunal por la autoridad demandante, previa las formalidades de rigor.
Regístrese, notifíquese y cúmplase.