SENTENCIA C-248 DE 2025

139.       Como quiera que el artículo 1° será declarado inexequible en virtud de su inconstitucionalidad por consecuencia, el análisis de los requisitos materiales versará únicamente respecto de los artículos 2° y 3° del Decreto en cuestión. A continuación se examinarán estas disposiciones por separado.

8.1. Artículo 2 incentivo tributario para los prestadores de alojamiento gratuito a víctimas de desplazamiento forzado

a.     Contextualización y descripción de la medida

140.       El artículo 2 del Decreto 117 de 2025 establece un beneficio tributario, el cual está dirigido a las personas naturales y jurídicas que: (i) desarrollen actividades de alojamiento turístico o establecimiento de hospedaje por horas[94]; (ii) estén domiciliadas en el departamento de Norte de Santander; (iii) por el año gravable 2025 se encuentren obligadas a presentar la declaración de renta y complementarios; (iv) estén activas en el registro nacional de turismo; y (v) brinden alojamiento gratuito a las víctimas de desplazamiento forzado en el Catatumbo.

141.       El beneficio tributario consiste en un descuento en el impuesto sobre la renta y complementarios, el cual corresponderá a: (i) un monto equivalente al valor comercial de habitación por noche de cada noche de alojamiento gratuito proporcionado a víctimas de desplazamiento forzado en el Catatumbo; (ii) no podrá exceder del 50% del impuesto sobre la renta a cargo del contribuyente en el respectivo año gravable y  (iii) el exceso no descontado podrá tomarse en los años gravables siguientes con la misma limitación hasta que se agote. Asimismo, se precisa que este beneficio no dará lugar a la devolución o compensación, y aclara que los costos y gastos en los que se incurra para la prestación de los servicios gratuitos no serán deducibles en la determinación del impuesto sobre la renta y complementarios. 

142.       Adicionalmente, el decreto establece algunas reglas que permiten operativizar el beneficio tributario. Así, se establecen medidas dirigidas a, de un lado, hacer efectivo el beneficio y, de otro lado, asegurar que se trate de un beneficio proporcionado. En relación con las medidas operativas para acceder al beneficio el decreto establece que: (i) el prestador del alojamiento gratuito a la población desplazada deberá contar con copia del Registro Único de Víctimas de las personas que haya alojado o, en su defecto, copia de la declaración rendida por la víctima ante el Ministerio Público o las autoridades competentes; y (ii) el prestador deberá contar con la factura o documento que soporte la operación del servicio de alojamiento gratuito

143.       Por su parte, en relación con las medidas para asegurar que se trate de un beneficio proporcionado, el decreto establece que: (i) la entidad territorial realizará la selección de los operadores turísticos de acuerdo con la revisión y aprobación de tarifas previo al redireccionamiento de las personas para su alojamiento; (ii) la Superintendencia de Industria y Comercio estará facultada para verificar que los valores reportados por los contribuyentes correspondan a los precios de mercado.

144.       Tras caracterizar el alcance de la medida prevista en el artículo 2 del decreto, pasa la Corte a constatar que se cumplan los principios constitucionales y se respeten las prohibiciones que rigen los estados de conmoción interior a partir de la metodología de examen mediante juicios, la cual está condensada en la Tabla 4 de esta sentencia.

b.     Finalidad

145.       En primer lugar, la medida supera parcialmente el juicio de finalidad, debido a que persigue dos propósitos: un primer objetivo que excede los límites al estado de conmoción interior declarados en la sentencia C-148 de 2025 y un segundo objetivo que sí se enmarca en las circunstancias y finalidades específicas declaradas constitucionales en la sentencia en mención, tal y como se pasa a explicar.

146.       De acuerdo con la motivación del Decreto 117 de 2025, el beneficio tributario previsto en el artículo 2 persigue dos objetivos diferentes. De un lado, busca aliviar la carga fiscal sobre empresas y contribuyentes del sector turismo, el cual ha resultado afectado por la grave perturbación del orden público en la región. De otro lado, busca promover la prestación de alojamiento gratuito para víctimas del desplazamiento forzado en la región del Catatumbo y, de esta forma, ampliar la capacidad de atención de la crisis humanitaria.

147.       El primer objetivo identificado no supera el juicio de finalidad, debido a que, excede el marco del estado de excepción que se consideró constitucional en la Sentencia C-148 de 2025, como quedó expuesto en los fundamentos jurídicos 62 a 87 de esta Sentencia. La Corte concluye que la finalidad de aliviar la carga fiscal sobre empresas y contribuyentes del sector turismo no corresponde con las circunstancias y los específicos objetivos a partir de los cuales se declaró la constitucionalidad parcial del Decreto 62 de 2025. En efecto, la Sentencia C-148 de 2025 decidió limitar de forma estricta la situación a la que respondió el estado de conmoción interior y el tipo de medidas procedentes bajo los criterios allí expuestos. En consecuencia, un beneficio dirigido a aliviar la carga tributaria para el sector turismo no es una medida que corresponda con las específicas circunstancias y finalidades que se consideraron constitucionales por esta Corporación en la Sentencia citada.

148.       Sobre lo anterior es importante precisar que, si bien en otras oportunidades se han avalado medidas dirigidas a aliviar la situación económica de contribuyentes en el marco de estados de excepción, lo cierto es que: (i) estas medidas se han proferido, principalmente, en el marco de estados de emergencia económica, social y ecológica; y (ii) en el presente asunto la razón de inconstitucionalidad de la finalidad asociada al alivio de la carga fiscal del sector turismo obedece a las específicas restricciones y condiciones a las que se sujetó la constitucionalidad del estado de conmoción interior declarado en el Decreto 62 de 2025. En consecuencia, el objetivo relacionado con el alivio de la carga fiscal del sector turismo no supera el juicio de finalidad.

149.       En contraste, el segundo objetivo, esto es, promover la prestación de alojamiento gratuito para víctimas del desplazamiento forzado en la región del Catatumbo y, de esta forma, ampliar la capacidad de atención de la crisis humanitaria supera el juicio de finalidad, pues se trata de un propósito que sí corresponde con los específicos motivos y finalidades declarados constitucionales en la Sentencia C-148 de 2025.

150.       El Decreto 62 de 2025 invocó como uno de los motivos de la conmoción interior el desplazamiento masivo de más de 32.000 personas en la región del Catatumbo y señaló que la dimensión de ese fenómeno excede la capacidad de respuesta institucional. Por su parte, la Sentencia C-148 de 2025 reconoció que la dimensión del fenómeno de desplazamiento en la región no tiene precedentes y, por lo tanto, el decreto de conmoción interior resultaba constitucional en relación con la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que han desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla.

151.       De manera que, si uno de los hechos que motivaron el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo corresponde al desplazamiento masivo de más de 30.000 personas y el desbordamiento de las capacidades institucionales para la atención de la crisis humanitaria, la adopción de un incentivo dirigido a aumentar la capacidad de atención de las víctimas de desplazamiento forzado en el componente de alojamiento es una medida que ataca el fundamento de la perturbación del orden público y atiende a la crisis humanitaria.

152.       En consecuencia, se tiene por cumplido el requisito de finalidad en relación con el segundo objetivo descrito. El incentivo tributario previsto en el artículo 2 del Decreto 117 de 2025 tiene como finalidad aportar en la atención de la crisis humanitaria y, de esta manera, responder a una de las causas que motivó el estado de conmoción interior.

153.       En síntesis, de los dos objetivos que motivaron el descuento tributario regulado en el artículo 2 solo uno corresponde con los específicos hechos, consideraciones y finalidades declarados constitucionales en la sentencia C-148 de 2025. Por lo tanto, se tendrá por superado el juicio de finalidad únicamente respecto del segundo objetivo de la medida, esto es, incentivar el alojamiento gratuito a las víctimas de desplazamiento forzado y, con ello, la ampliación de la capacidad de atención de la crisis humanitaria. Finalmente, se aclara que el examen de los juicios subsiguientes se efectuará considerando únicamente el objetivo que superó el juicio de finalidad.

c.      Conexidad material

154.       En segundo lugar, la medida cumple el presupuesto de conexidad en sus dos perspectivas (interna y externa). Por un lado, desde la perspectiva de la conexidad interna se comprueba un vínculo entre la medida prevista en el artículo 2 y las consideraciones específicas expuestas en el Decreto 117 de 2025. Así, en las consideraciones del Decreto se hace referencia, entre otras, a las siguientes circunstancias:

(i)               Las cifras sobre las víctimas de desplazamiento en la región, las cuales ascendían a 36.137 para el 22 de enero de 2025.

(ii)             El número de víctimas de desplazamiento refugiadas en albergues, las cuales se estimaron en 16.482, y el número de víctimas de desplazamiento que se están hospedando en hoteles, el cual corresponde a un total de 2.122 desplazados.

(iii)          El desbordamiento de la capacidad institucional para atender la crisis humanitaria y la necesidad de brindar alojamiento a las víctimas.

(iv)           La capacidad hotelera de Norte de Santander (18.298 camas).

(v)             El descuento tributario a los operadores turísticos que brinden alojamiento gratuito a las víctimas de desplazamiento forzado como una medida que permite ampliar la capacidad de respuesta para la atención humanitaria.

(vi)           Finalmente, en las consideraciones del decreto se alude a la necesidad de verificar que no se inflen los precios y evitar prácticas abusivas[95].

155.       La motivación descrita es específica y guarda coherencia con la medida adoptada en el artículo 2º, el cual prevé el descuento tributario que, como se explicó, busca promover que el sector hotelero en la región brinde alojamiento gratuito a las víctimas de desplazamiento forzado. Hay una relación directa y específica entre, de un lado, las consideraciones expuestas en el Decreto 117 de 2025 y, de otro, la medida adoptada en el artículo 2º. Igualmente, la motivación alude a aspectos operativos sobre la medida, los cuales se reflejan en el diseño del descuento tributario. Así, por ejemplo, frente a la necesidad de evitar abusos el artículo establece una serie de condiciones para el acceso al beneficio tributario, las cuales están relacionadas con el registro activo del operador en el Registro Nacional del Turismo, el control tarifario, la intervención de las entidades territoriales en el direccionamiento de las víctimas a los alojamientos hoteleros, entre otras.

156.       Con fundamento en los elementos descritos, la Corte comprueba una relación de conexidad entre las consideraciones expuestas en la parte motiva del Decreto 117 de 2025 y el incentivo tributario definido en el artículo 2 de ese cuerpo normativo.

157.       Por su parte, desde la perspectiva de la conexidad externa, el incentivo tributario previsto en el artículo 2 del decreto que se examina tiene relación con las razones que motivaron la declaración de la conmoción interior. En efecto, en la motivación expuesta en el Decreto 62 de 2025, que declaró el estado de conmoción interior, el Gobierno Nacional presentó razones tanto en el presupuesto fáctico como en el presupuesto valorativo y de suficiencia que guardan relación con la medida examinada.

158.       Así, en la sección correspondiente al presupuesto fáctico, el Decreto 62 de 2025 identificó como circunstancias que justificaban la conmoción interior la intensificación de los ataques y hostilidades del ELN contra la población civil, la cual generó una crisis humanitaria que compromete a poblaciones especialmente vulnerables. Igualmente, precisó que la crisis humanitaria se deriva de un incremento exponencial de las víctimas de desplazamiento forzado -interno y transfronterizo- y de los confinamientos masivos. En esa línea expuso la magnitud del fenómeno del desplazamiento forzado a través de dos cifras principales:

159.       De un lado, el consolidado de la población desplazada: 36.137 personas, la cual contrastó con el total de víctimas de desplazamiento en el año 2024 en la región y que corresponde a 5.422 personas.

160.       De otro lado, la cifra del flujo migratorio hacia territorio venezolano, el cual se estimó en 700 personas diarias los días 17, 18 y 19 de enero de 2025; y 400 personas diarias los días 20 y 21 de enero de 2025.

161.       Adicionalmente, hizo referencia a la respuesta institucional precisando que: (i) del total de víctimas de desplazamiento forzado 16.482 se encuentran resguardadas en albergues y refugios ubicados en distintos municipios de Norte de Santander; y (ii) para el 21 de enero de 2025, Alcaldía de Cúcuta reportó que, por medio de sus distintas secretarías y dependencias, ha atendido a 15.086 personas como consecuencia del escalamiento de las hostilidades y los ataques a la población civil en la región del Catatumbo en los últimos días.

162.       Luego, en el marco del presupuesto valorativo y de suficiencia, el Gobierno Nacional describió la crisis humanitaria en la región y expuso la necesidad de adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar la perturbación del orden público, garantizar el respeto de los derechos fundamentales y la satisfacción de necesidades básicas a través del acceso de la población a los servicios públicos esenciales en condiciones de calidad y continuidad. Ello, debido a las dificultades que enfrentan los municipios para atender a las miles de personas desplazadas forzadamente que llegan diariamente en busca de la satisfacción de sus necesidades básicas.

163.       A partir de las motivaciones descritas, se comprueba una relación de conexidad entre, de un lado, las razones que dieron lugar a la declaración de la conmoción interior y que se declararon exequibles en la sentencia C-148 de 2025, particularmente la configuración de una crisis humanitaria por el desplazamiento forzado masivo que desborda la capacidad institucional del Estado y, de otro, el incentivo tributario previsto en el artículo 2 del Decreto 117 de 2025. Ello, debido a que la medida examinada busca ampliar la capacidad de atención a las víctimas de desplazamiento forzado en el componente de alojamiento.

d.     Motivación suficiente

164.       En tercer lugar, la Corte considera que el Decreto 117 de 2025 cuenta con una motivación suficiente en relación con la medida tributaria adoptada en el artículo 2, tal y como lo refleja la siguiente tabla en la que se describen los fundamentos del Decreto. En la motivación del Decreto se plantean consideraciones sobre el estado de conmoción interior (FJ 1-9); la caracterización del fenómeno del desplazamiento en la región y el alojamiento temporal en albergues y refugios (FJ 10-11); la capacidad hotelera en el departamento y el impacto de la perturbación del orden público en el sector turístico (FJ 12-15); y la necesidad de dar alojamiento a las víctimas de desplazamiento, el cual puede estar a cargo de los prestadores de servicios turísticos de alojamiento que cuenta con la capacidad operativa (FJ 21-29). La prestación de este servicio se incentiva mediante un beneficio tributario que corresponde a un descuento y se expone la necesidad de adoptar medidas que eviten abusos del beneficio (FJ 30-32).

Tabla 6 – Motivación del Decreto 117 de 2025

165.       A partir de las consideraciones expuestas en la parte motiva del Decreto 117 de 2025, la Sala tiene por cumplido el requisito de motivación suficiente. Ello, debido a que el Gobierno nacional expuso las razones que sustentan el beneficio tributario establecido en el artículo 2 del decreto.

e.      Intangibilidad y ausencia de arbitrariedad

166.       En cuarto lugar, el artículo 2 del Decreto 117 de 2025 también supera los juicios de intangibilidad y ausencia de arbitrariedad. Esto, en la medida en que el artículo 2 no limita ni suspende alguno de los derechos previstos en el artículo 4 de la LEEE[97]. La medida tributaria examinada no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, y tampoco suprime o modifica los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

f.       No contradicción específica

167.       En quinto lugar, el incentivo tributario que establece el artículo 2 supera parcialmente el juicio de no contradicción específica, pues, en términos generales, respeta los mandatos de la Constitución Política, los tratados internacionales y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.  Adicionalmente, la medida no transgrede prohibiciones específicas previstas para el estado de conmoción interior, pues no viola la prohibición de que civiles sean investigados o juzgados por la justicia penal militar que se deriva del artículo 213 superior. Tampoco desconoce las restricciones que se derivan de los artículos 37, 38, 42, 44 y 45 de la LEEE, en los que se establecen algunos límites para las medidas que proceden en los estados conmoción interior.

168.       Del conjunto de prohibiciones o limitaciones previstas en la LEEE para el estado de conmoción interior, algunas están relacionadas con aspectos económicos o tributarios. A continuación, la Corte verificará si se transgrede alguna de las específicas limitaciones previstas para medidas en materia económica y tributaria en los artículos 37, 38, 42, 44 y 45 de la LEEE.

169.       El literal b) del artículo 38 establece condiciones para el uso temporal de bienes privados y la prestación de servicios técnicos y profesionales. Sin embargo, la disposición examinada no impone el uso de la infraestructura hotelera por parte del Estado, sino que busca incentivar a los particulares para que pongan a disposición dicha infraestructura para la prestación de alojamiento gratuito a las víctimas de desplazamiento forzado. En consecuencia, las específicas restricciones a las que se sujeta el uso temporal de bienes privados no resultan aplicables a la medida examinada.

170.       Por su parte, el literal h) del artículo 38 establece algunas condiciones cuando se decide limitar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad, el literal l) y el parágrafo del artículo 38 establecen restricciones sobre el uso de los recursos percibidos por regalías, y el artículo 45 establece prohibiciones sobre los ingresos ordinarios de las entidades territoriales. Ninguna de las limitaciones identificadas es aplicable a la disposición examinada, debido a que el incentivo tributario no limita el uso o consumo de servicios ni adopta medidas sobre recursos percibidos por regalías o ingresos propios de las entidades territoriales.

171.       De manera que el artículo 2, en términos generales, no desconoce mandatos constitucionales, tratados internacionales y disposiciones estatutarias que rigen los estados de excepción. Sin embargo, el procurador general de la Nación señaló que el beneficio tributario se limitó a las personas naturales y jurídicas domiciliadas en el departamento de Norte de Santander que brinden alojamiento gratuito a las víctimas de desplazamiento y con ello, omitió brindar el mismo tratamiento tributario a las personas naturales y jurídicas que cumplan las mismas condiciones, pero que están domiciliadas en los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar. Por lo tanto, señaló que el beneficio debe extenderse a los operadores de estos municipios.

172.       La Corte comparte el planteamiento presentado por el procurador general de la Nación, pues la limitación del beneficio tributario cuestionada, en efecto, genera una afectación del principio de equidad tributaria de naturaleza constitucional al introducir una distinción de trato que carece de justificación por las siguientes razones:

173.       El estado de conmoción interior declarado en el Decreto 62 de 2025 se extendió sobre el territorio correspondiente a la región del Catatumbo[98], los municipios del área metropolitana de Cúcuta, y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar. Igualmente, en las consideraciones expuestas en el decreto matriz se indicó que: “los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, como colindantes de la región del Catatumbo, han venido recibiendo población víctima de desplazamiento forzado como consecuencia de las graves afectaciones del orden público derivadas de los atentados y amenazas perpetrados por el ELN en esa región”. Asimismo, la Sentencia C-148 de 2025 declaró la exequibilidad parcial del decreto limitando las hechos, circunstancias y medidas, pero no redujo la extensión territorial definida en el decreto matriz.

174.       Por su parte, el Decreto 117 de 2025 reiteró parte de las consideraciones generales del Decreto 062 de 2025, incluida la extensión territorial de la conmoción interior, y luego presentó datos en relación con la infraestructura del sector de hospedaje turístico en el departamento de Norte de Santander. Sin embargo, no explicó por qué, a pesar de que la conmoción interior abarcó los municipios del Cesar mencionados -Río de Oro y González- justamente por la recepción de víctimas de desplazamiento en esos municipios los prestadores turísticos ubicados en su territorio no pueden acceder al beneficio tributario.

175.       Si bien, como se explicó en las consideraciones generales de esta sentencia, el legislador extraordinario cuenta con la facultad de diseñar las medidas tributarias necesarias para atender la situación de excepción, lo cierto es que en el ejercicio de esa competencia debe observar los principios constitucionales que rigen la facultad impositiva del Estado. Uno de estos principios es el de equidad tributaria, el cual proscribe diferencias de trato injustificadas. En consecuencia, el artículo 2 al excluir del beneficio a las personas naturales o jurídicas que cumplan las condiciones del decreto y que estén domiciliadas en los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar sin una justificación expresa transgredió el principio en mención.

176.       Con fundamento en lo expuesto, y siguiendo los remedios adoptados en otras oportunidades en los que se omitió la inclusión de sujetos asimilables en beneficios tributarios creados en el marco de los estados de excepción[99], se condicionará el artículo para incluir a los prestadores de los servicios de alojamiento de los municipios de Río de Oro y González.

177.       De otra parte, este beneficio tributario no desconoce la distribución de competencias en materia de atención humanitaria entre el orden nacional y el orden territorial. Ello, porque si bien la ley prevé como principales responsables de la atención humanitaria inmediata a las entidades territoriales receptoras lo cierto es que el artículo 47 de la Ley 1448 de 2011 establece como principio rector en esa atención el principio de subsidiariedad, que impone la concurrencia subsidiaria de las entidades del orden nacional. La vigencia de este principio se torna aún más evidente en circunstancias como las de desplazamientos masivos que superan la capacidad de respuesta de los municipios.

178.       Finalmente, uno de los intervinientes en el trámite de constitucionalidad señaló que en la definición de la medida tributaria no se examinaron las consecuencias fiscales y económicas a largo plazo. Sobre este planteamiento, la Corte encuentra que, la medida examinada, en principio, no afecta algún mandato constitucional relacionado con el manejo de los recursos públicos y la planeación fiscal. Ello, en tanto retribuye el costo de un servicio que debe ser garantizado por el Estado mediante un descuento tributario para incentivar a particulares a contribuir con la prestación del alojamiento temporal a las víctimas de desplazamiento forzado, de manera que se trata de un mecanismo que contribuye al manejo de cargas en cabeza del Estado, pues asegura la prestación del servicio al paso que difiere los costos asociados al mismo mediante una herramienta de política tributaria. Finalmente, la jurisprudencia no ha exigido que los decretos de desarrollo que adopten medidas económicas deban desplegar un análisis sobre sus consecuencias fiscales y económicas[100].  

179.       En síntesis, la Corte concluye que la medida prevista en el artículo 2 del Decreto 117 de 2025 supera, en términos generales, el juicio de no contradicción específica, pues respeta los mandatos de la Carta Política, los tratados internacionales y la ley estatutaria que rige los estados de excepción. Sin embargo, en la definición de los beneficiarios del incentivo tributario se transgredió el artículo 363 de la Constitución, al excluir, sin justificación, a los prestadores de alojamiento turístico de los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, razón por la que se condicionará el artículo para incluir a estos sujetos.

g.     Incompatibilidad

180.       En sexto lugar, la medida examinada supera el juicio de incompatibilidad, debido a que prevé un beneficio tributario que no suspende normas ordinarias, razón por la que no se requería una justificación expresa sobre las disposiciones suspendidas ni la exposición de razones concretas dirigidas a evidenciar su eventual incompatibilidad con normas ordinarias. Así lo ha considerado la jurisprudencia de esta Corporación en relación con beneficios o incentivos que no suspenden disposiciones tributarias ordinarias como el régimen de beneficios y exenciones, sino que las complementa de forma transitoria para finalidades específicas y dirigidas a superar la situación de excepción[101].

h.     Necesidad

181.       En séptimo lugar, la Corte considera que la medida prevista en el artículo 2 supera el juicio de necesidad, tanto fáctica como jurídica. Ello, debido a que el gobierno expuso las razones que acreditan que la medida se requiere para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

182.       En relación con la necesidad fáctica, el decreto expuso la dimensión del desplazamiento masivo en la región (36.137 personas a 22 de enero de 2025), la cual se ha descrito ampliamente en las secciones anteriores. Igualmente, presenta las cifras de atención a las víctimas y el número de personas hospedadas en refugios y albergues temporales (16.482), y precisa que la dimensión del fenómeno desbordó la capacidad institucional.

183.       Adicionalmente, el decreto describe la capacidad de la infraestructura hotelera en el departamento, el registro de los operadores de alojamiento turístico en el Registro Nacional de Turismo que facilita el control de la medida, y las cifras de alojamiento de víctimas de desplazamiento en hoteles (para la fecha de expedición del decreto se registraron 2.222 víctimas de desplazamiento hospedadas en hoteles).

184.       Por su parte, en el trámite de constitucionalidad se amplió la información en relación con las cifras de desplazamiento forzado. La presidencia de la República indicó que al 28 de enero de 2025 se registraron 50.000 víctimas de desplazamiento forzado mientras que 28.549 estaban confinadas. Igualmente, aclaró que la gran mayoría de víctimas se desplazaron a los municipios de Cúcuta (15.086), Tibú (12.362) y Ocaña (9474). Finalmente, señaló que, según el reporte de la Alcaldía de Cúcuta, en ese municipio han ingresado aproximadamente 22.000 personas víctimas de desplazamiento y solo se ha podido gestionar el albergue transitorio de 2.800 personas en diferentes hoteles de la ciudad.

185.       La necesidad fáctica de la medida se tiene por acreditada a partir de la dimensión del fenómeno del desplazamiento masivo y el desbordamiento de la capacidad institucional para atender la crisis humanitaria. Este último aspecto se evidencia con más claridad a partir de la divergencia entre, de un lado, el número de personas desplazadas (36.137) y, de otro, el número de personas que están alojadas en albergues temporales (16.148), la cual confirma la necesidad de adoptar estrategias que permitan ampliar las opciones de alojamiento para la atención de las víctimas. De manera que está acreditada la insuficiencia de las capacidades instaladas para brindar alojamiento a las víctimas de desplazamiento y, con ello, de los medios ordinarios al alcance del gobierno nacional y de las entidades territoriales en este aspecto puntual.

186.       De otra parte, en relación con la necesidad jurídica es claro, como lo ha reconocido esta Corporación en otras oportunidades[102], que el Gobierno no cuenta con medios ordinarios para establecer el incentivo tributario definido en el Decreto 117 de 2025. Ello, porque la competencia para establecer este tipo de medidas es del Congreso de la República con fundamento en el principio de legalidad tributaria previsto en los artículos 150-12 y 338 de la Carta Política.

187.       Adicionalmente, si bien la Ley 1448 de 2011 y la política de atención a las víctimas de desplazamiento forzado establecen el albergue temporal como uno de los componentes de la atención humanitaria a las víctimas de desplazamiento forzado, lo cierto es que la ley no define los mecanismos o herramientas a los que puede acudir el Estado para asegurar dicho albergue. En consecuencia, la definición de un incentivo tributario que le permita al Estado contar con mayores herramientas y recursos disponibles para asegurar la prestación de ese servicio resulta necesario desde la perspectiva jurídica. Especialmente, si se tiene en cuenta que en el presente asunto los requerimientos de alojamiento son amplios por el carácter masivo de los desplazamientos en la región y porque, como se explicó, un incentivo de esta naturaleza debe preverse en una disposición de rango legal.

188.       Con fundamento en los elementos expuestos se tiene por acreditada la necesidad fáctica y jurídica de la medida tributaria, debido a que busca ampliar los recursos físicos y los servicios para brindar alojamiento a las personas que tuvieron que abandonar sus lugares de residencia por la grave perturbación del orden público en la región del Catatumbo. Esta medida responde a la magnitud de la crisis humanitaria generada por el desplazamiento masivo en la región, el cual no tiene precedentes y ha desbordado la capacidad de respuesta institucional del Estado, tanto de las entidades territoriales receptoras como de las entidades del orden nacional.

i.       Proporcionalidad

189.       En octavo lugar, la Corte examinará la proporcionalidad, en el marco de la cual se verifica que las medidas sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Para este propósito, en el presente asunto, se examinará ese equilibrio a partir de la finalidad, la idoneidad, la necesidad y la razonabilidad de la medida. En este examen se tomará como finalidad el único objetivo que se consideró compatible con los límites al estado de conmoción interior definidos en la Sentencia C-148 de 2025, esto es, promover la prestación de alojamiento gratuito para víctimas del desplazamiento forzado en la región del Catatumbo y, de esta forma, ampliar la capacidad de atención de la crisis humanitaria. Luego, se abordará con mayor detalle algunos aspectos del diseño de la medida tributaria.

190.       La medida prevista en el artículo 2 del Decreto 117 de 2025 es idónea para lograr la finalidad identificada. Ello, debido a que se trata de un descuento tributario que opera como incentivo para que los operadores turísticos brinden alojamiento gratuito a las víctimas de desplazamiento forzado. Esta disposición considera la capacidad instalada en materia de alojamiento turístico en la región, así como los requerimientos de alojamiento para la población desplazada, y con estos dos elementos estructura una medida tributaria en forma de descuento que busca incentivar la prestación gratuita de hospedaje a las víctimas de desplazamiento forzado.

191.       Tal y como lo ha explicado en diversas oportunidades esta Corporación, las medidas tributarias pueden constituir verdaderos estímulos para promover o desincentivar conductas. Así, en ejercicio de la facultad impositiva, el legislador ordinario y extraordinario ha optado por la imposición de gravámenes o el otorgamiento de beneficios con el objeto de promover o restringir la inversión en ciertos tipos de bienes o promover determinadas actividades. Esto bajo la premisa de que las medidas tributarias tienen un efecto sobre la conducta del contribuyente como agente económico. De esta forma se han construido diferentes tipos de medidas tributarias[103]. Específicamente, en el marco de estados de emergencia, el legislador extraordinario ha establecido beneficios tributarios con el propósito de promover el desarrollo de ciertas actividades, los cuales han sido declarados constitucionales[104].

192.       Adicionalmente, la relación entre el tributo y la actividad del contribuyente ha sido descrita en el examen del comportamiento económico de los agentes. En concreto se ha observado que los impuestos generan efectos en el comportamiento económico de los contribuyentes por lo que pueden ser usados para incentivar o desincentivar ciertas conductas y actividades como el consumo, la inversión o los ingresos[105].

193.       Así, como quiera que los beneficios tributarios constituyen verdaderos incentivos de conducta para el desarrollo de actividades, la Sala tiene por acreditada la idoneidad de la medida. El descuento tributario en el impuesto de renta es un mecanismo idóneo para incentivar que los prestadores de servicios turísticos de la región brinden alojamiento gratuito a las víctimas de desplazamiento forzado por la grave perturbación del orden público en la región del Catatumbo.

194.       Ahora bien, en línea con lo examinado en los fundamentos jurídicos 182 a 189 de esta sentencia, también se comprueba la necesidad de la medida, pues como se expuso ampliamente y se ha planteado en este proceso de constitucionalidad la magnitud del fenómeno de desplazamiento masivo ha desbordado la capacidad de respuesta y atención de las entidades territoriales y del orden nacional. De manera que se trata de una medida que complementa los mecanismos dirigidos a la atención de la crisis humanitaria suscitada como consecuencia del desplazamiento masivo, específicamente en lo que respecta a la atención en materia de alojamiento.

195.       Así, en el decreto se describió la capacidad instalada en materia de alojamiento turístico en la región, la cual alcanza por lo menos 18.298 camas y pueden alojar de manera gratuita y temporal a las víctimas de desplazamiento. Igualmente, expuso las cifras de desplazamiento (36.137 personas) y el número de personas desplazadas forzadamente, (16.482) quienes se encuentran resguardadas en albergues y refugios ubicados en distintos municipios de Norte de Santander. Estas cifras evidencian la necesidad de ampliar capacidades en materia de alojamiento temporal.

196.       Igualmente, si bien las obligaciones previstas en el ordenamiento para la atención de las víctimas de desplazamiento contemplan el deber de brindar alojamiento temporal lo cierto es que la legislación correspondiente, principalmente los artículos 62 y siguientes de la Ley 1448 de 2011 definen las etapas de la atención humanitaria, las autoridades competentes y la extensión de las medidas, pero no incorporan incentivos o medidas alternativas que permitan ampliar la capacidad de la respuesta estatal ante el desplazamiento masivo como el previsto en la disposición examinada. De manera que, aunque es claro que el Estado -de forma particular, las entidades territoriales con la concurrencia del orden nacional- tiene la obligación de brindar albergue temporal en el marco de la atención humanitaria inmediata, lo cierto es que un incentivo como el examinado no está previsto en el ordenamiento para la finalidad específica de contribuir con la atención humanitaria en la región del Catatumbo.

197.       Finalmente, la medida es razonable frente a la magnitud de los hechos, pues establece un beneficio tributario como estrategia para ampliar la capacidad de respuesta en la atención de la crisis humanitaria y está sujeta a una serie de condiciones que la tornan proporcional. A continuación, se evidencia la razonabilidad de la medida desde la perspectiva de los derechos e intereses constitucionales que confluyen en el beneficio tributario.

198.       Desde la perspectiva de la protección de los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado se trata de una medida que busca reforzar la capacidad de atención en uno de los componentes que integran el derecho a la atención humanitaria en condiciones de dignidad. Como se explicó en las consideraciones generales de esta sentencia el alojamiento temporal, por tratarse de una medida inmediata y urgente, debe cumplir con las condiciones de oportunidad, así como asegurar unos estándares mínimos relacionados con: la disponibilidad de servicios, principalmente agua y saneamiento básico, así como una infraestructura adecuada que no ponga en riesgo la integridad y seguridad de las víctimas.

199.       Las condiciones descritas, en principio, concurren en la infraestructura asociada a la prestación de alojamiento turístico y, por lo tanto, la disposición examinada busca asegurar un componente de la atención humanitaria en condiciones dignas. Adicionalmente, la reglamentación del sector de inclusión social y reconciliación establece que las entidades territoriales pueden garantizar el alojamiento digno en la fase de atención inmediata mediante: “auxilios monetarios, convenios de alojamiento con particulares o construcción de modalidades de alojamiento temporal con los mínimos de habitabilidad y seguridad integral requeridos”[106].

200.       Igualmente, el desarrollo de la actividad de alojamiento turístico comporta el cumplimiento de una serie de obligaciones relacionadas con aspectos sanitarios[107], de seguridad e infraestructura[108], así como el cumplimiento de normas técnicas sectoriales relacionadas con la calidad de la prestación del servicio de alojamiento[109]. En consecuencia, el desarrollo de estrategias para lograr que el alojamiento de las víctimas de desplazamientos forzado se brinde por operadores de alojamiento turístico constituye un mecanismo orientado a la atención y protección de los derechos de las víctimas.

201.       Adicionalmente, los establecimientos de hospedaje por horas si bien no están registrados en el Registro Nacional de Turismo[110], aspecto que deberá ser considerado por las autoridades tributarias en el momento de identificación del contribuyente, se constituyen mediante establecimientos de comercio, lo cual activa una serie de condiciones de salubridad y seguridad, las cuales se verifican por las entidades territoriales[111]. Igualmente, cuentan con una infraestructura que, en principio, no pone en riesgo la integridad y seguridad de las víctimas, y que asegura servicios básicos como el hospedaje, el acceso al agua y el saneamiento básico.

202.       De otra parte, es necesario precisar que este estímulo no traslada la atención de las víctimas a particulares, pues el beneficio tributario implica una erogación a cargo del Estado y el alojamiento de las víctimas está coordinado por la entidad territorial, la cual será la encargada de redireccionar a las víctimas a los alojamientos (parágrafo 2).

203.       De manera que, desde la perspectiva de los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado la medida es razonable, pues se trata de una estrategia que busca integrar la infraestructura de hospedaje comercial para la garantía del alojamiento temporal, la cual, en principio, cumple condiciones mínimas de dignidad. Igualmente, esta estrategia no comporta un traslado de la atención humanitaria a particulares, pues la medida comporta una erogación por parte del Estado y las entidades obligadas a la atención humanitaria inmediata y de urgencia mantienen sus obligaciones en relación con la atención inmediata e integral de las víctimas de desplazamiento forzado.

204.       Ahora bien, desde la perspectiva de los recursos públicos la medida responde a una necesidad estatal, pues existe una obligación de brindar atención en materia de alojamiento a las víctimas de desplazamiento forzado, en un contexto en el que se presenta un déficit de capacidad institucional por el alcance de los requerimientos en materia de atención humanitaria. Igualmente, las condiciones a las que se supedita el beneficio buscan proteger los recursos públicos, garantizar que los costos no se incrementen artificiosamente y que la medida tributaria, en efecto, responda a la prestación de un servicio requerido en el marco de la crisis humanitaria.

205.       En efecto, el beneficio se supedita a la prestación de alojamiento gratuito a las víctimas de desplazamiento y se adoptan medidas para asegurar precios justos en la prestación del servicio a través de: (i) la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio para verificar que los valores reportados por los contribuyentes correspondan a los precios de mercado; y (ii) la selección de los operadores turísticos por parte de las entidades territoriales de acuerdo con la revisión y aprobación de tarifas y previo al redireccionamiento de las personas para su alojamiento (parágrafo 2).

206.       Finalmente, para efectos de mitigar el impacto económico de la medida en el recaudo tributario, el parágrafo 6º precisa que: (i) el descuento tributario no podrá exceder del 50% del impuesto sobre la renta a cargo del contribuyente en el respectivo año gravable; (ii) el descuento no da lugar a devolución o compensación; y (iii) los costos y gastos en los que se incurra para la prestación de los servicios gratuitos no serán deducibles en la determinación del impuesto sobre la renta y complementarios. Estas condiciones se inscriben en el margen de configuración del legislador extraordinario en el diseño de la medida y no resulta desproporcionada.

207.       Por su parte, desde la perspectiva de los prestadores del servicio la medida también es razonable, pues constituye un incentivo para brindar voluntariamente un servicio en un contexto de presión económica para el sector, razón por la que no se afectan libertades económicas de los particulares, quienes deciden voluntariamente prestar el servicio y obtener como retribución un descuento tributario. Igualmente, el costo de la noche según el decreto corresponderá al valor comercial y se permite que el exceso en el descuento que supere el 50% del impuesto a cargo en el año gravable correspondiente se tome en los años gravables siguientes (parágrafo 6).

208.       Adicionalmente, aunque el fenómeno del desplazamiento y su magnitud puede generar que otros municipios del país sean receptores de víctimas, lo cierto es que, tal y como se explicó en el análisis del alcance territorial del decreto, el beneficio tributario se otorga a los prestadores de servicios turísticos de todos los municipios de Norte de Santander  y de los municipios de Río de Oro y González por ser las entidades más próximas a las circunstancias que configuran la grave perturbación del orden público. Esta delimitación de beneficio fue definida por el Gobierno Nacional, y resulta razonable en la medida en que considera la zona de perturbación del orden público y las zonas de recepción de las víctimas.

209.       Con fundamento en lo expuesto, la Corte considera que el descuento tributario previsto en el artículo 2 cumple el principio de proporcionalidad, pues se trata de una respuesta equilibrada frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, las disposiciones de los parágrafos 1, 2 y 6 buscan asegurar que el beneficio responda a la finalidad para la que se creó y evitar prácticas irregulares asociadas al costo de la medida. Sin embargo, la Corte examinará con mayor detenimiento dos aspectos particulares: (i) la temporalidad del beneficio; y (ii) la prueba de la prestación del servicio para la materialización del descuento tributario.

210.       La temporalidad del beneficio tributario previsto en el artículo 2º del Decreto 117 de 2025. El Decreto 062 de 2025 declaró el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar a partir del 24 de enero de 2025 y por el término de 90 días. Por su parte, el artículo 3 del Decreto 117 de 2025 alude a la vigencia del decreto precisando que entra en vigor desde la fecha de la publicación, esto es, el 30 de enero de 2025. Tomando en cuenta estos dos hitos y el carácter temporal de las medidas proferidas en el marco del estado de conmoción interior, el beneficio otorgado en el artículo 2 del Decreto 117 de 2025, el cual consiste en la posibilidad de conmutar la prestación de alojamiento gratuito por un descuento equivalente al valor comercial del hospedaje por noche no puede exceder el término del estado de conmoción interior.

211.       En ese mismo sentido se pronunciaron la Presidencia de la República, la DIAN y el Ministerio de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones, quienes indicaron que el beneficio tributario se extiende por el tiempo máximo que dure el estado de conmoción interior. De manera que el beneficio tributario únicamente podrá comprender la prestación de alojamiento otorgado en el tiempo comprendido entre el 30 de enero de 2025 y hasta que finalice el estado de conmoción interior.

212.       Ahora bien, es importante aclarar que por tratarse de un tributo de período anual el descuento tributario si bien tiene el límite temporal mencionado previamente se materializa en el momento en el que el contribuyente liquida y paga el impuesto, lo cual ocurre en el año siguiente al del período gravable, esto es, en el año 2026. Adicionalmente, según el parágrafo 6º el excedente del descuento que supere en 50% el impuesto a cargo en el año correspondiente puede tomarse en los años siguientes.

213.       Estas medidas de imputación del descuento no contravienen principios constitucionales, debido a que, como se explicó, buscan resguardar el ingreso tributario y con ello la planeación fiscal. Asimismo, resultan proporcionadas al permitir que el contribuyente que prestó voluntariamente alojamiento gratuito a las víctimas de desplazamiento forzado y, de esa forma, contribuyó en la atención de las víctimas, agote el beneficio generado con la prestación del servicio.

214.       Finalmente, es importante precisar que la medida no contraviene el artículo 338 de la Constitución, relacionado con la vigencia de las medidas en tributos de período. El artículo 338 de la Constitución señala que: “[L]as leyes, las ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”. En relación con esta disposición, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el motivo de esa prohibición es “impedir que se aumenten las cargas al contribuyente, modificando las regulaciones en relación con períodos vencidos o en curso.” De manera que, se trata de una prohibición que busca evitar que se impongan nuevas cargas para el período en curso, lo que no abarca los beneficios tributarios, los cuales pueden ser aplicados al período en curso desde una perspectiva de favorabilidad[113].

215.       Ahora bien, en el marco de las medidas adoptadas en estados de excepción, esta Corporación ha considerado constitucionales beneficios tributarios definidos para el período en curso. Así, por ejemplo:

(i)               La sentencia C-402 de 2020 declaró constitucionales beneficios en el impuesto de renta definidos para el mismo período. En particular medidas especiales de retención en la fuente para el sector cultural.

(ii)             La sentencia C-326 de 2020 declaró exequible la suspensión inmediata de la sobretasa de renta para el sector turístico.

(iii)          En la sentencia C-237 de 2020 se declararon constitucionales dos beneficios tributarios previstos para el impuesto de renta que consistían en la eliminación de: (a) la obligación de retención o autorretención en la fuente; y (b) de la liquidación y pago del anticipo del impuesto a la renta en el mismo período gravable en el que se expidió el decreto -año 2020-.

(iv)           En la sentencia C-258 de 1999 la Corte declaró constitucionales una serie de beneficios relacionados con el impuesto a la renta que se establecieron para el mismo período gravable de la expedición del decreto -año 1999-. Los beneficios consistían en descuentos por donaciones, exenciones para nuevas empresas que desarrollaran actividades en la zona afectada y exenciones para empresas ubicadas en la zona afectada por el terremoto antes del 25 de enero de 1999.

216.       Así, como quiera que la medida prevista en el artículo 2º del Decreto 117 de 2025 constituye un beneficio en el campo impositivo no está sujeto a la regla definida en el artículo 338 superior, pues dicha prohibición pretende evitar que se agraven las condiciones del contribuyente en el período en curso.

217.       En síntesis, a partir de los elementos expuestos es claro que el incentivo tributario corresponde a un descuento equivalente al costo del alojamiento gratuito otorgado a las víctimas de desplazamiento en el período comprendido entre la fecha de expedición del decreto y la terminación del estado de conmoción interior. Este será el período conmutable, el cual se aplicará, con los límites definidos en el parágrafo 6º, en la declaración correspondiente al año 2025 y los años subsiguientes. La temporalidad del beneficio, en estos términos, es constitucional, pues: (i) no excede los límites definidos sobre la restricción temporal de las medidas en el marco del estado de conmoción interior, ya que el descuento solo abarcará el alojamiento prestado en vigencia del estado de conmoción interior; (ii) es coherente con la finalidad del estado de excepción por tratade de una medida dirigida a garantizar la atención humanitaria; y (iii) al tratase de un beneficio tributario no transgrede la prohibición del artículo 338 superior.

218.       Las condiciones a las que se sujeta la aplicación del descuento tributario. El parágrafo 3 del artículo 2 señala que para la aplicación del descuento tributario las personas naturales y jurídicas que brinden alojamiento gratuito a la población desplazada deberán proporcionar: (i) la factura o documento que soporte la operación del servicio de alojamiento gratuito; y (ii) copia del RUV de las personas que haya alojado. Por su parte, el parágrafo 4 precisa que si el prestador no cuenta con la copia del RUV podrá presentar copia de la declaración rendida por la víctima ante el Ministerio Público o las autoridades competentes.

219.       Los documentos a los que se condiciona la aplicación del beneficio tributario, en principio, buscan que la administración tributaria cuente con elementos objetivos que le permitan corroborar la prestación del servicio. Así, en relación con la presentación de la factura o el documento que soporte la operación no se advierte ningún problema de constitucionalidad, pues se trata del cumplimiento de un deber mínimo asociado a la formalidad de la operación. Sin embargo, la remisión de una copia del RUV o, en su defecto, de la declaración de la víctima ante el Ministerio Público constituye un requisito desproporcionado que afecta los derechos de las víctimas por las siguientes razones:

220.       En primer lugar, exigir la copia del RUV desconoce que, por disposición del parágrafo 1º del artículo 156 de la Ley 1448 de 2011, toda la información suministrada por la víctima y relacionada con la solicitud de inscripción en el RUV es de carácter reservado. Por lo tanto, supeditar la prestación del servicio de alojamiento a la entrega de una copia de la inscripción en el RUV implica que un particular accederá y conservará información reservada de la víctima de desplazamiento forzado.

221.       En segundo lugar, la inscripción en el RUV, por disposición legal, puede tardar hasta 60 días hábiles[115]. Por su parte, la medida de alojamiento que se busca asegurar en el decreto se inscribe, principalmente, en la atención humanitaria inmediata, esto es, en la más cercana al hecho victimizante. De manera que, este requisito implicaría que para el acceso al alojamiento en estas condiciones se superaron hasta 60 días hábiles desde el desplazamiento forzado, momento en el que ya debió haber operado la atención humanitaria inmediata.

222.       Lo anterior resulta más evidente en el contexto que motivó la declaración del estado de conmoción interior. En efecto, en el marco de los desplazamientos forzados en la región se ha acudido a los censos establecidos en el artículo 48 de la Ley 1448 de 2011. En los casos de desplazamientos masivos las entidades territoriales, en coordinación con el Ministerio Público, elaboran el censo de las personas afectadas en sus derechos fundamentales, el cual deberá contener como mínimo la identificación de la víctima, su ubicación y la descripción del hecho. Esta información se remite a la UARIV y reemplaza la declaración a la que hace referencia el artículo 155 de la ley.

223.       En informe proferido por la UARIV con corte a 17 de marzo de 2025 se exponen diferentes factores relacionados con las declaraciones en la región y la inscripción en el RUV. Particularmente, se explica que, por la dinámica de la perturbación del orden público, las primeras declaraciones principalmente fueron individuales y, luego, con el recrudecimiento de la situación y los desplazamientos masivos se presentaron declaraciones masivas. Igualmente, expone las siguientes cifras sobre la gestión de las declaraciones:

(i)               Del universo de declaraciones individuales rendidas con corte a 17 de marzo de 2025 la unidad había valorado 3.583 declaraciones y se encontraban pendientes 2.612 declaraciones por valorar.

(ii)             Del conjunto de declaraciones masivas, la unidad había valorado 4 declaraciones y estaban pendientes 28 declaraciones por valorar.

224.       Adicionalmente, sobre las declaraciones masivas expuso la siguiente información:

225.       Por su parte, la Defensoría del Pueblo en el último reporte sobre la situación del Catatumbo señaló que: “[S]i bien se evidencian avances en la valoración de las declaraciones, es necesario que la Unidad para las Víctimas se ponga al día en el proceso, pues resultan preocupantes los rezagos que se presentan al respecto”[116].

226.       En consecuencia, a partir de los elementos expuestos, es claro que la inscripción en el RUV no es una actuación que suceda con la misma celeridad que exige la atención humanitaria inmediata, especialmente en un contexto de desplazamiento masivo como el presentado en la región del Catatumbo. Por lo tanto, la exigencia de una copia del RUV para el otorgamiento del alojamiento transitorio en las instalaciones hoteleras de la región constituye un requisito desproporcionado, que no atiende a la urgencia y a las circunstancias del desplazamiento masivo.

227.       En tercer lugar, en línea con lo expuesto, la declaración de las víctimas ante el Ministerio Público regulada en el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011 también comporta la exposición de las circunstancias relacionadas con el hecho victimizante y de otra información sobre la víctima de desplazamiento forzado que compromete su intimidad. Así, de acuerdo con el artículo en mención dicha declaración se hará a través del instrumento que diseñe la UARIV para ese propósito. Por su parte, esta unidad definió el Formato Único para la de declaración para la solicitud de inscripción en el registro único de víctimas (FUD), en el cual se consignan las circunstancias de tiempo, modo y lugar que originaron los hechos victimizantes declaradas por la víctima.  En consecuencia, la exigencia y conservación de esta información por particulares pone en riesgo la intimidad e integridad de las víctimas.

228.       Adicionalmente, no hay alguna disposición que establezca que de la declaración mediante el FUD se expida alguna copia o constancia formal para la víctima, pues dicha declaración constituye el insumo a partir del cual la UARIV profiere el acto administrativo correspondiente sobre la inclusión en el RUV.

229.       Con fundamento en lo expuesto, la Corte encuentra que el requisito previsto en los parágrafos 3 y 4 para hacer exigible el descuento y que consiste en que el prestador del servicio cuente con una copia de la inscripción de la víctima en el RUV o de la declaración del hecho victimizante ante el Ministerio Público comporta una exigencia desproporcionada para la prestación del servicio de alojamiento. Igualmente, implica que particulares accedan y preserven información de las víctimas de desplazamiento forzado que pone en riesgo su intimidad y seguridad. Por lo tanto, esas condiciones son inconstitucionales.

230.       No obstante, en aras de asegurar el objetivo de esos documentos, esto es, garantizar que el descuento se otorgue por la prestación del servicio de alojamiento gratuito a las víctimas de desplazamiento forzado, la Corte encuentra viables otras medidas menos gravosas. En particular, para la aplicación del descuento tributario el operador deberá reportar a la DIAN, junto con el documento soporte o la factura sobre la prestación del servicio, la información de identificación de las víctimas alojadas y esta entidad constará con la UARIV si se trata de personas inscritas en el RUV o que rindieron declaración individual o colectiva en el marco de los hechos que motivaron el estado de conmoción interior.

231.       En todo caso, además de las bases de datos e intercambio de información con la UARIV, la entidad tributaria podría considerar otras circunstancias particulares que exponga el contribuyente para efectos de establecer si las personas a quienes, según el prestador del servicio, se les brindó alojamiento gratuito se encuentran en circunstancia de desplazamiento. Ello, si se tiene en cuenta que, tal y como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación en múltiples oportunidades, la condición de víctima de desplazamiento forzado se adquiere y se constituye a partir de un presupuesto fáctico, que es el hecho mismo del desplazamiento forzado[117].

232.       En consecuencia, la autoridad tributaria deberá desplegar una especial diligencia en el momento en el que se haga exigible el descuento tributario previsto en el decreto examinado para determinar que el beneficio reclamado responda a la prestación el servicio de alojamiento gratuito a las víctimas de desplazamiento forzado en la región. En esta labor, deberá considerar tanto las bases de datos del Estado, como el principio de buena fe y la dinámica del desplazamiento en un contexto como el que motivó la declaratoria del estado de conmoción interior. 

233.       Así, con fundamento en lo expuesto, se declarará inexequible la expresión: “copia del Registro Único de Víctimas (RUV)” del parágrafo 3º y, en su lugar, se reemplazará por “la información de identificación”. Esta información será objeto de verificación por la autoridad tributaria ante la UARIV o mediante otras averiguaciones de la autoridad tributaria dirigidas a establecer si el descuento tributario reclamado obedeció a la prestación del servicio de alojamiento temporal gratuito a víctimas de desplazamiento forzado. Adicionalmente, se declarará la inexequibilidad del parágrafo 4 del Decreto 117 de 2025.

234.       En síntesis, en términos generales el descuento tributario previsto en el artículo 2 del Decreto 117 de 2025 supera el juicio de proporcionalidad, pues se trata de una medida necesaria, idónea y razonable para contribuir en la atención de la crisis humanitaria en el Catatumbo. Sin embargo, la condición para acceder al beneficio según la cual los operadores turísticos deben exigir, conservar y aportar copia de la inscripción en el RUV o de la declaración ante el Ministerio Público efectuada por las víctimas de desplazamiento a las que se les brindó alojamiento gratuito desconoce derechos de las víctimas como la intimidad y seguridad personal, y resulta desproporcionada. Por lo tanto, se declarará inexequible

j.       No discriminación

235.       Por último, en el juicio de no discriminación, se debe establecer si la medida comporta alguna distinción fundada en un criterio sospechoso de discriminación o si establece una distinción de trato injustificada. Por tratarse de una medida tributaria, la Corte examinará este juicio principalmente desde la perspectiva de la equidad tributaria, la cual corresponde a la manifestación del principio de igualdad en el campo de los tributos[118].

236.       Primero, la Corte constata que la regulación del descuento tributario no introduce distinciones a partir de los criterios que, de acuerdo con la jurisprudencia, se han considerado como sospechosos. En efecto, la medida no genera distinciones fundadas en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas.

237.       Segundo, la medida al tratarse de un beneficio tributario -un descuento en el impuesto de renta a cargo- otorga un trato favorable para un conjunto de contribuyentes. Sin embargo, este trato no comporta una violación del principio de equidad tributaria, pues el descuento tributario cuenta con una justificación asociada a la atención de la crisis humanitaria -ampliamente expuesta en el juicio de finalidad-. Igualmente, opera únicamente como consecuencia de la prestación de un servicio: el alojamiento gratuito de víctimas de desplazamiento. De manera que, si bien se prevé un trato tributario favorable este se otorga en favor de sujetos que prestaron un servicio necesario en el marco de la situación de excepción. 

238.       Finalmente, superados los juicios definidos por la jurisprudencia constitucional para el examen de las medidas de excepción, la Sala descarta que el artículo 2 transgreda alguna de las reglas constitucionales relacionadas con la facultad impositiva, pues: (i) cumple el principio de predeterminación de los tributos, ya que define los elementos necesarios que permiten identificar el alcance del beneficio; (ii) no viola las reglas de irretroactividad tributaria dirigidas a la creación de cargas tributarias, pues prevé un beneficio tributario; (iii) no desconoce las disposiciones constitucionales que protegen las competencias y los recursos de las entidades territoriales y que se derivan de los artículos 317, 294 y 362 superiores. Finalmente, no viola los mandatos de progresividad y equidad tributaria salvo por la precisión efectuada en los fundamentos 172 a 180 de esta sentencia.

239.       Así, con fundamento en lo expuesto en relación con el artículo 2 del Decreto 117 de 2025 la Corte declarará: la exequibilidad de los parágrafos 1, 2, 5 y 6; la exequibilidad condicionada del artículo 2 bajo el entendido que el descuento transitorio también comprende a las personas naturales y jurídicas que cumplan las condiciones definidas en el decreto y que se encuentran domiciliadas en los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar; y la inexequibilidad del parágrafo 4 y de la expresión “copia del Registro Único de Víctimas (RUV)” del parágrafo 3 del artículo 2, la cual se reemplazará por “la información de identificación”.