SENTENCIA C-248 DE 2025

45.            El procurador general de la Nación señaló en primer lugar que, en su criterio, los elementos fijados por la jurisprudencia de esta Corporación para la revisión de constitucionalidad de las declaratorias de emergencia económica, social o ecológica también pueden emplearse para analizar el presente decreto de desarrollo expedido en el marco de una conmoción interior. Bajo esta premisa, el procurador general se pronunció sobre el cumplimiento de los requisitos formales y materiales en el asunto bajo examen, de la siguiente manera.

46.            En relación con los requisitos formales, el procurador general destacó que el Decreto 117 de 2025 fue suscrito por los 19 ministros del despacho (titulares o en encargo), se encuentra motivado, satisface el requisito de temporalidad y fue remitido a la Corte dentro del primer día hábil siguiente a su expedición. Sin embargo, no sucede lo mismo con la exigencia de territorialidad porque (i) no existe una disposición específica que delimite el ámbito de aplicación de las medidas; (ii) el considerando 7 parece circunscribir tales medidas a la región del Catatumbo, al área metropolitana de Cúcuta y a los municipios de Río de Oro y González en el Cesar; a su vez, (iii) el considerando 13 y el artículo 2 del decreto dan a entender que la medida allí regulada se extiende a todos los municipios de Norte de Santander, incluso 23 municipios que no fueron objeto de la declaratoria de conmoción interior; (iv) el artículo 2 del Decreto 117 de 2025 excluye a los referidos municipios cesarenses, pese a que estos sí quedaron incluidos dentro de la declaratoria de conmoción interior.

47.            El procurador general prosiguió con el análisis de los requisitos materiales. Respecto de los juicios de finalidad y conexidad material externa, este funcionario destacó que la región del Catatumbo se ha visto afectada por una grave perturbación del orden público, la cual propició una crisis humanitaria que desbordó las capacidades institucionales. Además, dicha perturbación ha tenido un crecimiento importante, pues, de acuerdo con el boletín 65 del Puesto de Mando Unificado, la cifra de personas desplazadas pasó de 36.137 al 21 de enero de 2025 a 61.565 al 29 de marzo de 2025, lo que representa un incremento del 70%. El incremento en el número de víctimas de desplazamiento también ha sido documentado por la UARIV y por la Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios. Para el procurador general, las medidas contenidas en el decreto bajo examen sí están directamente encaminadas a impedir la extensión de los efectos derivados de la afectación del orden público como el desplazamiento forzado masivo y la afectación del sector turismo.

48.            En cuanto a los juicios de conexidad material interna y motivación suficiente, el procurador general manifestó que se cumplen pues las medidas adoptadas se fundamentan en la parte considerativa del Decreto 117 de 2025, en la que se detallan tanto su objeto como su finalidad. Tras reseñar la motivación del citado decreto, el interviniente afirmó la adopción de las medidas ya referidas se justifica como una manera de incentivar que los prestadores de servicios turísticos de alojamiento ofrezcan alternativas temporales a personas víctimas de desplazamiento, y al mismo tiempo obtener un beneficio tributario en contraprestación en tiempos en los que el turismo se ha visto amenazado.

49.            Frente a los juicios de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad, el procurador general consideró que se superan, pues las medidas previstas en el decreto examinado no afectan derechos fundamentales ni derechos intangibles, no interrumpen el funcionamiento de las ramas del poder público y no interfieren en el ejercicio de las funciones de acusación y juzgamiento. En similar sentido, el interviniente afirmó que también se satisfacía el juicio de incompatibilidad porque la norma aludida no suspende la aplicación de ninguna ley.

50.            Por otra parte, el procurador general indicó que el Decreto 117 de 2025 supera parcialmente el juicio de necesidad. De un lado, el artículo 1° referido al cambio de destinación de los ingresos fiscales del FONTUR es necesario para brindar auxilios a los prestadores de servicios turísticos afectados, recuperar áreas afectadas y reparar infraestructuras de viviendas y alojamientos turísticos, teniendo en cuenta que el sector del turismo ha sido afectado de manera importante debido a la grave perturbación del orden público, y que varios hoteles han brindado albergue a la población desplazada. Adicionalmente, el Gobierno nacional no incurrió en un error manifiesto de apreciación sobre la idoneidad de la medida, pues esta se muestra útil para impedir la extensión de los efectos adversos de la crisis en el sector del turismo de la región. En este sentido, se acredita la necesidad fáctica de la medida en cuestión.

51.            Por lo demás, la medida contenida en el artículo 1° del Decreto bajo examen es necesaria desde el punto de vista jurídico ya que la redacción original del artículo 53 de la Ley 2068 de 2020 no permite destinar los ingresos fiscales del FONTUR a conjurar los efectos adversos de la conmoción interior. Sobre este punto, el procurador general puntualizó que el artículo 38 de la Ley 137 de 1994 debe interpretarse en sentido amplio, lo que implica que el Gobierno nacional no solo está facultado para crear contribuciones fiscales o parafiscales en el marco de la conmoción interior sino también para modificar la destinación de las ya existentes.

52.            De otro lado, el procurador general consideró que el beneficio tributario contenido en el artículo 2° del Decreto 117 de 2025 es necesario desde el punto de vista fáctico, ya que incentiva la generación de soluciones inmediatas de alojamiento a la población desplazada debido a la grave perturbación del orden público, al tiempo que alivia la situación económica del sector hotelero, también aquejado por dicha circunstancia. No obstante, la medida no resulta útil para atender los efectos de la crisis en los municipios de Río de Oro y González, en el departamento del Cesar, ya que estos fueron excluidos de su ámbito de aplicación a pesar de que también son receptores de la población víctima de desplazamiento forzado y quedaron cobijados por la declaratoria de conmoción interior.

53.            El procurador general también manifestó que el artículo 2° del Decreto en cuestión aplica a 23 municipios de Norte de Santander que están por fuera del marco territorial de la declaratoria de conmoción interior. Sin embargo, la medida en todo caso es necesaria porque la capacidad hotelera en los municipios objeto de la declaratoria puede no estar disponible debido a la grave afectación del orden público.

54.            En cuanto a la necesidad desde el punto de vista jurídico, el funcionario indicó que la medida cumple con esta exigencia por cuanto no existe en el ordenamiento jurídico una norma de rango legal que prevea el beneficio tributario que aquella regula. El procurador recordó que la Corte Constitucional ha admitido que, en el marco de un estado de excepción y con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, el Gobierno puede asumir la función de crear exenciones, deducciones y descuentos tributarios, que de ordinario le corresponde al Legislador.

55.            Respecto del juicio de proporcionalidad, el procurador general examinó las medidas por separado. Para este funcionario, este requisito se cumple respecto de la medida consagrada en el artículo 1° del decreto, que permite destinar las contribuciones parafiscales percibidas por el FONTUR (cuyo recaudo superó los $146.000.000.000,00 en 2024) para atender situaciones que han dado lugar a la declaratoria de un estado de excepción, ya que asegura recursos para los prestadores de servicios turísticos afectados por la crisis. El procurador general destacó que la conmoción interior ha generado consecuencias para el sector del turismo, que justifican el reconocimiento de apoyos económicos a los afectados. Además, el Gobierno no pretende emplear tales recursos en situaciones distintas a la que dio lugar a la declaratoria de la conmoción interior, y se respeta la naturaleza de las contribuciones parafiscales porque el tributo en todo caso beneficia al sector turismo, es decir, se conserva su destinación inicial.

56.            De otra parte, el procurador general consideró que el incentivo tributario contemplado en el artículo 2° del Decreto solo cumple parcialmente el juicio de proporcionalidad. El interviniente reconoció que el Gobierno está facultado para adoptar medidas tributarias en el marco de la conmoción interior, y que la norma examinada define adecuadamente los elementos necesarios para la procedencia del beneficio, además que cumple una doble función económica y humanitaria, y establece mecanismos para evitar abusos en su aplicación. Adicionalmente, el procurador general resaltó que la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que no se viola el artículo 338 superior cuando una norma se aplica en el mismo periodo fiscal de su expedición para beneficiar al contribuyente, y que el provecho que obtendrá el Estado es superior a los ingresos que dejará de percibir por cuenta beneficio tributario que la norma reconoce.

57.            El procurador también manifestó que la medida responde al principio de solidaridad, se ajusta a la función social de la empresa. Además, resulta equilibrada en cuanto exige que los posibles destinatarios del incentivo tributario figuren como activos en el Registro Nacional de Turismo, y permite probar la prestación del servicio de alojamiento gratuito a víctimas de desplazamiento tanto con la inscripción en el Registro Único de Víctimas como con la declaración rendida por la víctima ante el Ministerio Público u otras autoridades competentes.

58.            No obstante, para el procurador general, la delimitación territorial de la medida en cuestión resulta desproporcionada porque excluye a los prestadores de servicios turísticos de los municipios cesarenses de Río de Oro y González pese a que estos se encuentran dentro del ámbito territorial de la conmoción interior, al tiempo que permite su aplicación a los prestadores ubicados en 23 municipios del departamento de Norte de Santander que no quedaron cobijados por la declaratoria del estado de excepción.

59.            Por último, el procurador general señaló que el decreto supera los juicios de (i) no contradicción específica porque no viola la Constitución ni los tratados internacionales; (ii) no discriminación toda vez que sus medidas no generan tratos desiguales basados en criterios sospechosos; y (iii) prohibición de investigación o juzgamiento de civiles por militares pues sus medidas no otorgan ninguna competencia en este sentido.

60.            Con base en lo expuesto, el procurador general solicitó a la Corte declarar la exequibilidad condicionada del Decreto 117 de 2025, en el entendido de que la medida contemplada en su artículo 2° se extiende a los municipios de Río de Oro y González en el departamento del Cesar.