SENTENCIA C-248 DE 2025

104.       En el control judicial a los decretos legislativos de desarrollo, además de la verificación de los requisitos formales descritos previamente, la Corte Constitucional adelanta un control material, en el que se verifica el cumplimiento de los principios y límites que guían los estados de excepción.

105.       Desde una perspectiva general, los límites materiales previstos en el ordenamiento constitucional se expresan en tres aspectos puntuales. Por un lado, las medidas únicamente pueden referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con la situación que determinó la declaratoria del estado de conmoción interior. Por otro lado, las facultades extraordinarias del presidente de la República se restringen a las que son estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir que sus efectos se extiendan. Finalmente, las medidas están restringidas por los principios de proporcionalidad y de necesidad.

106.       Por ello, desde las primeras providencias en las que la Corte juzgó los decretos de desarrollo proferidos en el marco de un estado de conmoción interior, examinó el cumplimiento de esas condiciones constitucionales (finalidad, conexidad, proporcionalidad y necesidad). Luego, tras la expedición de la LEEE, la Corte amplió el análisis a través de un conjunto de juicios diseñados para determinar si el gobierno Nacional respetó todos los principios que guían esos estados de excepción. En particular, esta Corporación señaló que los decretos legislativos de desarrollo de conmoción interior deben respetar los principios o requisitos que se derivan de la Constitución Política y la LEEE, es decir, los principios de finalidad, conexidad, necesidad, proporcionalidad, no discriminación, incompatibilidad y ausencia de arbitrariedad. Igualmente, se debe examinar si las medidas incluidas en los decretos de desarrollo para atender la conmoción interior violan disposiciones constitucionales o las prohibiciones que se derivan de las reglas previstas en artículos 37, 38, 42, 44 y 45 de la LEEE para los estados de conmoción interior. 

107.       En relación con la metodología para el examen de los decretos de desarrollo proferidos en un estado de conmoción interior, es necesario tener en cuenta que la última vez que se declaró un estado de excepción de ese tipo fue en el año 2008. Para ese momento, si bien este Tribunal había ejercido el control de constitucionalidad de los decretos de desarrollo a partir de los parámetros que se derivan tanto de la Constitución como de la LEEE, la jurisprudencia no había unificado ni sistematizado los juicios que adelanta la Corte en el control de constitucionalidad. 

108.       Posteriormente, al analizar la constitucionalidad de decretos de desarrollo proferidos en el marco de los estados de EESE, este Tribunal enriqueció su jurisprudencia sobre los principios que guían los estados de excepción, de forma que complementó los juicios aplicables al análisis de los decretos de desarrollo y precisó el contenido de cada uno de ellos. En particular, en la sentencia C-205 de 2020, la Corte unificó el contenido de los juicios materiales que le corresponde aplicar al analizar dichos decretos.

109.       Teniendo en cuenta que en esta ocasión la Corte debe controlar la constitucionalidad de un decreto que introduce medidas para superar las circunstancias que motivaron la declaración del estado de conmoción interior en el Decreto Legislativo 062 de 2025, y ante la falta de unificación en la metodología de escrutinio para este tipo de decretos, la Sala definirá la metodología de examen aplicable a los decretos de desarrollo de conmoción interior. Para ello, tomará como referente principal los juicios definidos en la sentencia C-205 de 2020, con las siguientes precisiones:

(i)               Los juicios que adelanta la Corte sobre los decretos de desarrollo tienen fundamento en el marco constitucional específico de los estados de excepción (artículos 212 a 216 de la CP) y en los principios que irradian los estados de excepción de la LEEE (artículos 1 a 21 de la Ley 137 de 1994).

(ii)             Si bien el régimen de excepción comparte una serie de principios generales, los tres tipos de estados de excepción (guerra exterior, conmoción interior y estado de emergencia) están previstos para circunstancias distintas y bajo reglas diferenciadas tanto en la Constitución como en la LEEE.

(iii)          Desde la entrada en vigor de la Constitución de 1991, el estado de excepción más utilizado ha sido el de EESE –declarado en 17 ocasiones–, lo que ha llevado a la jurisprudencia constitucional a desarrollar ampliamente el escrutinio de los decretos emitidos para atender dichas emergencias..

(iv)           La Corte empleó la metodología de los 10/11 juicios para juzgar normas proferidas en el marco de conmociones interiores (sentencia C-149 de 2003). Sin embargo, la Corte no mantuvo esa metodología porque luego volvió al examen general de los presupuestos fáctico y valorativo y juicio de suficiencia (sentencia C-070/2009).

(v)             En relación con la conmoción interior, además de las particularidades del artículo 213 de la Constitución, los artículos 34 a 45 de la LEEE establecen reglas específicas para este estado de excepción.

(vi)           Los requisitos que deben cumplir las medidas dictadas en el marco del estado de conmoción interior se examinan con un criterio más estricto que el aplicable a aquellos relacionados con un estado de EESE.

(vii)        La claridad y uniformidad en la metodología del examen constituye una herramienta valiosa tanto para el adecuado ejercicio de la competencia de la Corte Constitucional, como para la garantía de la participación ciudadana en el trámite público del control de constitucionalidad. Igualmente, esta claridad metodológica contribuye con la delimitación de las medidas compatibles con la conmoción interior.

110.       Con fundamento en lo expuesto, a continuación, la Corte sistematizará la metodología del examen material de constitucionalidad de los decretos de desarrollo proferidos en el marco de los estados de conmoción interior. Como se precisó, esta metodología se sustenta en la unificación de los juicios efectuada en la sentencia C-205 de 2020 e integra las reglas específicas de naturaleza constitucional y estatutaria previstas para la conmoción interior. En el siguiente cuadro se identificará el juicio, el alcance del examen y los fundamentos en los que se sustenta ese análisis.

Tabla 4 – Juicios de validez material de los decretos de desarrollo del estado de conmoción interior

10. El desplazamiento forzado en Colombia y la atención humanitaria de las víctimas de desplazamiento forzado

111.       El desplazamiento forzado es uno de los peores flagelos a los que se ha enfrentado la sociedad colombiana, tanto por la dimensión del fenómeno, el cual asciende a 8.861.715 víctimas que figuran en el Registro Único de Víctimas[67], como por su impacto en la garantía de los derechos fundamentales. Así, esta Corporación ha resaltado en diversas oportunidades, a partir de la reiterada y dolorosa constatación, que el desplazamiento forzado comporta una violación grave, masiva y sistemática de los derechos fundamentales de las víctimas y un problema de humanidad aún no superado tal y como lo reflejan las cifras de desplazamiento en la región del Catatumbo.

112.       En ese sentido, los desplazamientos forzados y confinamientos que se han presentado en la región del Catatumbo adquirieron una dimensión sin precedentes desde enero de 2025. En efecto, en el primer trimestre de 2025 se produjeron cerca de 50.000 desplazamientos, un número muy superior al máximo visto en la región en los últimos 12 años (periodo desde el que se registran desplazamientos masivos en forma desagregada) que fue de 13.757 en todo el 2018.

113.       En atención al alcance del fenómeno del desplazamiento forzado, el Estado colombiano cuenta con una institucionalidad y una política pública dirigida a atender a las víctimas de desplazamiento forzado, en la cual se prevén dos tipos de medidas. De un lado, las medidas de atención humanitaria y, de otro, las medidas de estabilización social y económica. Teniendo en cuenta que las medidas previstas en el Decreto Legislativo 117 de 2025 están relacionadas con la atención urgente, cercana al desplazamiento forzado, la Sala se concentrará en la atención humanitaria, con énfasis en los deberes relacionados con el alojamiento temporal.

114.       La atención humanitaria comprende las acciones inmediatas o cercanas a la configuración del hecho victimizante, y constituye la respuesta estatal urgente y necesaria para la protección de los derechos de las víctimas[68]. Esta atención se estructura en tres fases:

115.       La primera fase corresponde a la atención humanitaria inmediata[69]. Esta fase inicia con la declaración de los hechos victimizantes y se extiende hasta la inclusión en el Registro Único de Víctimas. Este periodo será de 60 días hábiles máximo si se tiene en cuenta el término con el que cuenta la UARIV para la inscripción en el RUV[70]. En esta fase los municipios receptores son los principales obligados a prestar la atención urgente, la cual comprende, entre otros aspectos, asistencia alimentaria y albergue temporal.

116.       La segunda fase corresponde a la atención humanitaria de emergencia[71], la cual está a cargo de la UARIV y se presta a las víctimas de desplazamiento forzado tras su inclusión en el RUV. Estas medidas comprenden, entre otros, los componentes de alimentación, artículos de aseo, alojamiento transitorio y vestido. Esta atención se entrega de acuerdo con el grado de necesidad y urgencia con respecto a la subsistencia mínima.

117.       La tercera fase, corresponde a la atención humanitaria de transición[72], la cual está a cargo de la UARIV e incluye medidas para la atención de las víctimas cuyo desplazamiento haya ocurrido en un término superior a un año contado a partir de la declaración y que, previo análisis de vulnerabilidad, no cuente con los elementos necesarios para su subsistencia mínima.

118.       Como se indicó, uno de los aspectos centrales en las diferentes fases de atención corresponde al albergue o alojamiento temporal. Se trata de una medida de atención humanitaria urgente y provisional que tiene como propósito garantizar una vivienda a las víctimas en los momentos próximos al desplazamiento. Esta medida debe ser brindada por la entidad territorial. Sin embargo, la UARIV debe concurrir de forma subsidiaria[73].

119.       Si bien la Ley 1448 de 2011 define las entidades obligadas a garantizar, en primera medida, el albergue temporal no establece ni limita los mecanismos mediante los que puede asegurarse el alojamiento temporal. Adicionalmente, sobre las condiciones del albergue temporal debe asegurar unas condiciones mínimas de vivienda digna. Ello, implica que el alojamiento se otorgue de manera oportuna, en espacios que aseguren la disponibilidad de servicios, principalmente agua y saneamiento básico, así como una infraestructura adecuada que no ponga en riesgo la integridad y seguridad de las víctimas[74].

120.       Así, a partir de lo expuesto se concluye que, tras la situación de desplazamiento forzado, los municipios receptores, de forma principal, y la UARIV, de forma subsidiaria, deben asegurar la atención humanitaria inmediata, la cual comprende el alojamiento temporal. Las condiciones de este alojamiento deben asegurar, por lo menos, el acceso a servicio de agua potable y saneamiento básico, y condiciones estructurales o físicas que garanticen la seguridad e integridad personal de sus habitantes.