SENTENCIA C-248 DE 2025

22.            En el trámite de constitucionalidad se recibieron cinco intervenciones, en las cuales se plantearon las siguientes posturas sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 117 de 2025:

Tabla 1 – Síntesis de las intervenciones

23.            El MINCIT, el FONTUR y la DIAN señalaron que el Decreto Legislativo es constitucional por las siguientes razones:

24.            El Decreto cumple con los requisitos formales, pues: (i) cuenta con la firma del presidente, 15 ministros y 4 funcionarios encargados de las funciones ministeriales; (ii) se expidió con fundamento en las facultades derivadas de la declaratoria del estado de conmoción interior; (iii) cuenta con una motivación; y (iv) las medidas tienen carácter transitorio y su ámbito territorial está definido al circunscribirse al departamento de Norte de Santander.

25.            El Decreto tiene la finalidad de mitigar los efectos derivados de la grave perturbación del orden público. Particularmente, las medidas buscan otorgar atención a las víctimas de desplazamiento forzado y ofrecer un apoyo a los prestadores de servicios turísticos. De esta manera, se articulan la atención a las víctimas de desplazamiento y la mitigación del impacto económico de la crisis en el sector turismo.

26.            El Decreto guarda conexidad material con las causas de la declaratoria del estado de conmoción interior, debido a que buscar mitigar tanto la crisis humanitaria como el desplome del sector del turismo ocasionados por la grave perturbación del orden público que se ha presentado en la región del Catatumbo.

27.            El Decreto cuenta con una motivación suficiente en la que se exponen las circunstancias fácticas y las razones jurídicas en las que se sustentan las medidas.

28.            Las medidas no establecen distinciones arbitrarias ni discriminatorias entre los ciudadanos. Al respecto, la DIAN enfatizó que el beneficio tributario previsto se basa en un criterio de diferenciación válido y admisible, toda vez que se otorga en contraprestación a quienes voluntariamente asumen un papel activo en la superación de la crisis, mediante la provisión de alojamiento gratuito para las víctimas de desplazamiento. Así, esta medida no incurre en ningún trato discriminatorio injustificado.

29.            Las medidas no transgreden derechos intangibles ni contradicen las prohibiciones constitucionales y de derechos humanos aplicables a los estados de excepción.

30.            Las medidas cumplen el requisito de necesidad, debido a que amplían la capacidad de respuesta del Estado frente a una situación de desplazamiento masivo que exige brindar medidas de atención inmediata, la cual incluye satisfacer requerimiento de alojamiento temporal. Sobre este punto, el MINCIT y la DIAN pusieron de presente que los mecanismos ordinarios que contempla el ordenamiento jurídico resultan insuficientes para responder de manera inmediata y adecuada a la crisis humanitaria propiciada por la grave perturbación del orden público.

31.            Las medidas son proporcionales a la gravedad de la crisis. Se trata de una respuesta equilibrada frente a la gravedad de los hechos que están causando la crisis que se persigue mitigar. En particular, la DIAN destacó que el carácter transitorio del beneficio tributario circunscribe su aplicación al periodo de vigencia de la conmoción interior, y que, en términos generales, el Decreto no impone cargas irrazonables, sino que logra un equilibrio entre la protección de la población afectada, la estabilidad económica regional y el respeto por el ordenamiento jurídico.

32.            Las medidas no contradicen la Constitución ni el marco de referencia de la actuación del Gobierno bajo el estado de conmoción interior establecido en los artículos 34, 36 y 38 de la Ley 137 de 1994. En relación con la compatibilidad de las medidas con algunos postulados constitucionales específicos, se hicieron las siguientes consideraciones particulares:

33.            En primer lugar, la DIAN señaló que el beneficio que se reconoce a los prestadores del servicio de hospedaje que brinden alojamiento gratuito a las víctimas es compatible con el mandato de equidad tributaria, pues se trata de una distinción justificada que beneficia a quienes participan activamente en la atención de la crisis. Para la entidad, la medida prevé un tratamiento especial proporcionado a quienes asumen un papel activo en la superación de la crisis, sin generar un privilegio injustificado frente a otros contribuyentes. Así, se reconoce la contribución de los prestadores de servicios turísticos al atender a la población desplazada, se compensa parcialmente ese esfuerzo y se evitan distorsiones en el mercado.

34.            En segundo lugar, la DIAN indicó que la medida relacionada con el descuento tributario cumple el principio de legalidad. Ello, debido a que el decreto en los parágrafos 1 a 6 del artículo 2 establece con precisión los requisitos de acceso al beneficio tributario, así como los límites a los que se sujeta. Por lo tanto, la medida cumple el requisito de legalidad y no comporta un trato injustificado. Finalmente, la DIAN manifestó que el decreto no contempla ninguna medida confiscatoria, no desmejora los derechos sociales de los trabajadores, como tampoco limita ni mucho menos suspende derechos humanos o libertades fundamentales.

35.            En cuanto al juicio de incompatibilidad, el FONTUR señaló que las medidas no suspenden leyes, razón por la que no es necesario adelantar este examen.

36.            Por otra parte, la Fundación para el Estado de Derecho solicitó la inexequibilidad del Decreto 117 de 2025. La interviniente señaló que aunque esta norma cumple con los presupuestos formales, no así con todos los materiales, ya que únicamente se satisfacen los juicios de intangibilidad, incompatibilidad y no discriminación.

37.            Para esta Fundación, no se supera el juicio de finalidad porque las medidas contenidas en el decreto examinado (i) desconocen que los mecanismos ordinarios prevén la atención humanitaria inmediata para las víctimas de desplazamiento forzado, con una clara delimitación funcional entre autoridades del orden nacional y local; (ii) recaen únicamente sobre el componente de alojamiento de la atención humanitaria inmediata de la población desplazada, y no tienen en cuenta otros aspectos necesarios para que dicha atención sea integral; y (iii) pasan por alto que el Gobierno no puede delegar en los privados su responsabilidad en materia de atención de la población desplazada. Por consiguiente, no se evidencia que las medidas busquen afrontar las causas de la crisis o detener sus efectos.

38.            Tampoco se satisface el juicio de conexidad material. Además de que, como se indicó, las medidas no brindan una atención humanitaria integral a la población desplazada sino que trasladan a los privados la responsabilidad de brindar soluciones de alojamiento sin estándares mínimos de cobertura y calidad, la habilitación del uso de los recursos del FONTUR sin una asignación concreta para la atención humanitaria de los desplazados desconoce el propósito del estado de excepción declarado. Esto, para la Fundación, implica que las medidas no se orientan a solucionar las causas de la conmoción interior.

39.            Según la interviniente, el decreto bajo examen no cuenta con motivación suficiente toda vez que sus consideraciones no precisan cómo las medidas previstas son conducentes e imprescindibles para restablecer la seguridad o mitigar los efectos de la crisis. En particular, la interviniente señaló que (i) la destinación de recursos del FONTUR y los incentivos tributarios no son estrategias que permitan conjurar la alteración del orden público; (ii) el Decreto Legislativo 117 de 2025 carece de un sustento fáctico que justifique las medidas que en él se adoptan; y (iii) la norma no prevé una ruta clara para el acceso a los establecimientos de alojamiento.

40.            Frente al juicio de ausencia de arbitrariedad, la Fundación para el Estado de Derecho señaló que, si bien las medidas del decreto en cuestión no vulneran derechos fundamentales ni interfieren en el funcionamiento de las ramas del poder público, sí siembran interrogantes en cuanto a la reasignación de los recursos fiscales y la falta de claridad sobre la reglamentación de los auxilios turísticos, lo cual puede afectar la eficacia de la medida y su impacto en la atención de la crisis humanitaria.

41.             En relación con el juicio de necesidad, la interviniente señaló que (i) no se cumple la necesidad fáctica porque la modificación del uso de los recursos del FONTUR y los incentivos tributarios a particulares para que brinden alojamiento temporal en hoteles no son medidas que se dirijan a fortalecer la seguridad, mitigar los enfrentamientos armados o proteger a la población civil; y (ii) tampoco se satisface la necesidad jurídica toda vez que el ordenamiento cuenta con disposiciones que permiten responder a la crisis humanitaria sin necesidad de acudir al estado de excepción, previstas en las Leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011, así como en los Decretos 4802 de 2011 y 2569 de 2014.

42.            La Fundación también sostuvo que tampoco se cumple con el juicio de proporcionalidad porque, como ya se indicó, las medidas contenidas en el Decreto 117 de 2025 no son estrictamente adecuadas ni necesarias para conjurar la crisis.  Por lo tanto, el impacto de tales medidas es desproporcionado en relación con los objetivos que se propone alcanzar.

43.            Además de lo expuesto, la interviniente manifestó que el Decreto 117 de 2025 (i) compromete el principio de supremacía constitucional porque hace uso de un mecanismo de excepción para regular situaciones que no se relacionan con las causas de la conmoción; (ii) desconoce el principio de legalidad porque no cumple con las exigencias de la Ley 137 de 1994; (iii) afecta el principio de separación de poderes porque interfiere con materias ya reguladas por el legislador ordinario; (iv) vulnera el principio de estabilidad macroeconómica y de políticas de largo plazo por cuanto modifica la destinación del impuesto nacional con destino al turismo y del impuesto sobre la renta sin haber previsto sus consecuencias fiscales y económicas.

44.            Por último, el ciudadano Harold Eduardo Súa Montaña hizo las siguientes manifestaciones: (i) no se cumple con el requisito de que el decreto legislativo esté firmado por todos los ministros, porque no figura la firma de la funcionaria Paola Andrea Vásquez Restrepo; (ii) los requisitos fijados por la jurisprudencia constitucional para el examen de los decretos legislativos se aparta parcialmente del artículo 84 superior en concordancia con la jurisprudencia interamericana, según la cual las condiciones y circunstancias que autorizan restringir un derecho humano deben estar claramente previstas en la ley; (iii) el artículo 1° del Decreto 117 de 2025 no busca impedir la extensión de los efectos de la situación que dio lugar a la conmoción interior; (iv) en caso de que la Corte declare la inexequibilidad del decreto que declaró la conmoción interior, el presente decreto de desarrollo sería inconstitucional por consecuencia.