SENTENCIA C-248 DE 2025

Con salvamento de voto

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

Sentencia C-248 de 2025

ANEXO

DECRETO 117 DE 2025

(enero 30)

D.O. 53.015, enero 30 de 2025

por el cual se adoptan medidas transitorias en materia de turismo en el marco de la declaratoria de conmoción interior para mitigar sus efectos en el sector, necesarios para conjurar las causas de la perturbación que dieron lugar a la declaración del estado de conmoción interior en la región del Catatumbo e impedir la extensión de sus efectos.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 213 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y el Decreto número 62 del 24 de enero de 2025, por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, y

CONSIDERANDO:

Que el artículo 213 de la Constitución Política confiere al Presidente de la República la facultad para decretar el Estado de Conmoción Interior en todo o en parte del territorio nacional en caso de grave perturbación del orden público, que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, pudiendo adoptar las medidas necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos.

Que en desarrollo del artículo 213 de la Constitución Política y de conformidad con lo previsto en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE), el Gobierno nacional puede dictar Decretos Legislativos que contengan las medidas destinadas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, siempre que: (i) se refieran a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Conmoción Interior; (ii) su finalidad esté encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos; (iii) sean necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria del Estado de Conmoción Interior; (iv) guarden proporción o correspondencia con la gravedad de los hechos que se pretenden superar; (v) no entrañen discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica; (vi) contengan motivación suficiente, a saber, que el gobierno Nacional presente razones suficientes para justificar las medidas; (vii) cuando se trate de medidas que suspendan leyes se expresen las razones por las cuales son incompatibles con el Estado de Conmoción Interior y (viii) no contener medidas que impliquen contradicción específica con la Constitución Política, los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia ni la Ley 137 de 1994.

Que, de igual manera, en el marco de lo previsto en la Constitución Política, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, las medidas adoptadas en los decretos de desarrollo no pueden: (i) suspender o vulnerar los derechos y garantías fundamentales; (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; (iii) suprimir ni modificar los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento; y (iv) tampoco restringir aquellos derechos que no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción.

Que mediante el Decreto número 062 del 24 de enero de 2025, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el Estado de Conmoción Interior, por el término de 90 días, “en la región del Catatumbo, ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander, la cual está conformada por los municipios de Ocaña, Abrego, El Carmen, Convención, Teorama, San. Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y los territorios indígenas de los resguardos Motilón Barí y Catalaura La Gabarra, así como en el área metropolitana de Cúcuta, que incluye al municipio de Cúcuta, capital departamental y núcleo del área, y a los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.

Que el Estado de Conmoción Interior fue decretado por el Gobierno nacional con el fin de conjurar la grave perturbación del orden público que de manera excepcional y extraordinaria se está viviendo en la región del Catatumbo-y cuyos efectos y consecuencias se proyectan sobre las demás zonas del territorio delimitadas en la declaratoria de Conmoción Interior-derivada de fuertes enfrentamientos armados entre grupos armados, amenazas, desplazamientos forzados masivos, afectaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de la población civil, alteración de la seguridad y daños a bienes protegidos y al ambiente.

Que en atención a la gravedad de la situación que se vive en la región del Catatumbo, excepcional y extraordinaria, caracterizada por el aumento inusitado de la violencia, una crisis humanitaria desbordada, el impacto en la población civil, las amenazas a la infraestructura crítica y el desbordamiento de las capacidades institucionales, el Gobierno nacional se ha visto obligado a la adopción de medidas extraordinarias que permitan conjurar la perturbación, restablecer la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, así como, garantizar el respeto de los derechos fundamentales, en dicha región, así como en el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Ria de Oro y González del departamento del César.

Que el Decreto número 62 del 24 de enero de 2025 precisa que, ante la grave perturbación del orden público que afecta la región del Catatumbo e impacta de manera intensa el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, se hace necesario adoptar medidas excepcionales y transitorias orientadas a fortalecer la capacidad de respuesta de la Fuerza Pública y las autoridades en aras de garantizar la gobernabilidad en la región.

Que las medidas que puede aplicar el Gobierno nacional ante la declaratoria de un estado de conmoción interior tienen un carácter transitorio que se aplican exclusivamente mientras persistan los efectos derivados del estado de conmoción interior declarado por el Gobierno nacional, con el fin de garantizar una respuesta inmediata y efectiva frente a las necesidades urgentes derivadas del desplazamiento masivo.

Que la precitada declaración de estado de conmoción interior tiene por objeto mitigar la grave perturbación del orden público ocasionada por la presencia y acciones violentas de grupos armados ilegales, situación que, con sujeción a la información proveída por el Ministerio de Defensa y la Defensoría del Pueblo, ha generado desplazamientos forzados masivos, homicidios, desapariciones, ataques a la población civil y a firmantes del acuerdo de paz, así como una crisis humanitaria que afecta a poblaciones vulnerables, la seguridad alimentaria y la prestación de servicios públicos esenciales.

Que, de acuerdo con la información proporcionada por el Comité de Justicia Transicional, a 22 de enero de 2025, el consolidado de la población desplazada forzadamente es de 36.137 personas.

Que, según el Puesto de Mando Unificado departamental, con corte a 21 de enero de 2025, de ese número de personas desplazadas forzadamente, 16.482 se encuentran resguardadas en albergues y refugios ubicados en distintos municipios de Norte de Santander.

Que, de acuerdo con las bases de datos del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Registro Nacional de Turismo (RNT), con corte a 24 de enero de 2025 en el departamento del Norte de Santander están registrados 1.441 prestadores de servicios turísticos.

Que, de acuerdo con información consignada en el Registro Nacional de Turismo, en Norte de Santander existen 1.005 establecimientos inscritos en el mencionado Registro, que están dedicados a actividades relacionadas con alojamiento turístico y que pueden alojar de manera gratuita a la población desplazada. La distribución por subcategoría es la siguiente:

Que los constantes enfrentamientos armados y los bloqueos viales convierten al Catatumbo en una zona de alto riesgo para los visitantes nacionales e internacionales, y la percepción de inseguridad ha disuadido a potenciales turistas, afectando a los prestadores de servicios turísticos, destinos naturales y culturales, atractivos como la Playa de Belén, pueblo patrimonio, o el área nacional natural Los Estoraques.

Que las condiciones de seguridad en esta coyuntura afectan las actividades de los prestadores de servicios turísticos y desincentivan las visitas a la región. Así, la paralización de la actividad redunda de manera inmediata en la inhibición del desarrollo de la actividad comercial del turismo, reduciendo la ocupación hotelera a sus mínimos índices, afectando igualmente los demás encadenamientos asociados a la cadena de valor del sector turístico, como el transporte turístico, los servicios de alimentos y bebidas, guionaje y todas las actividades de entretenimiento. Lo anterior en atención a que, bajo las actuales condiciones, la región del Catatumbo no ofrece las garantías para el disfrute y aprovechamiento del tiempo libre, y la libertad de los desplazamientos y las actividades.

Que, en el contexto actual del Catatumbo, donde las circunstancias que motivaron la declaratoria de la conmoción interior han exacerbado las condiciones de violencia y vulnerabilidad social, es imperativo ampliar la destinación de recursos de los ingresos fiscales de que trata la mencionada ley, al estado de excepción actual y así atender las necesidades humanitarias inmediatas, ya que la crisis actual ha dejado familias en condiciones críticas, tornándose urgente y necesario otorgar refugio para los desplazados de la región en la cual se ha decretado el estado de conmoción interior.

Que en la actualidad la Ley 2068 de 2020 en su artículo 53, establece que los ingresos fiscales de Fontur, en caso de declaratoria de estado de emergencia o situación de desastre del orden nacional, departamental, distrital o municipal, podrán ser usados, destinados o aportados para brindar auxilios, subsidios o apoyos a los prestadores de servicios turísticos afectados; para mitigar el impacto económico y social negativo de la emergencia y adoptar medidas orientadas a atender la crisis e impulsar la recuperación de este importante sector de la economía.

Que la ocupación de hoteles por desplazados durante crisis humanitarias resalta la urgencia de habilitar recursos que garanticen un hospedaje digno a las personas desplazadas.

Que la integración de medidas económicas, en este caso de Fontur, que permitan el uso temporal de recursos para la infraestructura de alojamiento para atender crisis humanitarias puede ser parte de una estrategia más amplia de turismo sostenible, donde se promueva un equilibrio entre la atención a necesidades sociales y el desarrollo económico del sector.

Que la ocupación de hoteles por desplazados genera una mayor demanda de servicios básicos, como agua, electricidad y atención médica. Esto puede sobrecargar las infraestructuras locales y requerir una respuesta coordinada entre el sector turístico y las autoridades locales para garantizar que los desplazados reciban los servicios necesarios, razón por la cual, al habilitar recursos que permitan auxilios, se podrá garantizar una mayor respuesta efectiva al estado de conmoción interior.

Que conforme al Decreto número 1836 de 2021, los prestadores turísticos registrados tienen obligaciones específicas relacionadas con su actividad económica, lo cual facilita su identificación y control para efectos tributarios.

Que la crisis humanitaria generada por el desplazamiento forzado exige una respuesta urgente y efectiva por parte del Estado colombiano, garantizando que se cuente con los recursos y el apoyo necesario para garantizar que las personas afectadas por la violencia cuenten con refugios temporales adecuados que garanticen la seguridad y dignidad de las personas afectadas. En este contexto, los establecimientos turísticos pueden desempeñar un papel crucial al ofrecer su infraestructura como espacios de alojamiento temporal.

Que la situación en Catatumbo lleva a implementar medidas urgentes, incluyendo el alojamiento temporal gratuito para los desplazados por el conflicto armado. Esta medida es esencial para ofrecer refugio inmediato que ayuda a quienes huyen de la violencia, garantizando su seguridad y bienestar, aliviar la crisis humanitaria, debido a que proporcionar alojamiento es crucial para evitar el colapso de servicios básicos en las áreas afectadas y así facilitar una mejor coordinación de recursos y apoyo, como alimentos y atención médica.

Que el sector de alojamiento turístico tiene la capacidad inherente de proporcionar hospedaje temporal, lo que lo convierte en un aliado estratégico en la atención a la crisis humanitaria ocasionada por la violencia en el Catatumbo.

Que, en la actualidad, en Norte de Santander, los hoteles están hospedando un total de 2.122 desplazados por la violencia en la región del Catatumbo, lo cual demuestra que el sector se encuentra en la capacidad de facilitar el alojamiento de las personas desplazadas, medida que redunda adicionalmente en que estas instalaciones puedan operar de manera sostenible y responsable durante este periodo crítico.

Que, con sujeción a lo dispuesto en el Decreto número 62 de 2025, es necesario proveer de recursos a las entidades del Estado que deben intervenir respecto de los actos que han dado lugar a la conmoción interior para impedir que se extiendan sus efectos, adoptando medidas que permitan la consecución de recursos adicionales, incluyendo medidas tributarias y presupuestales, entre otras.

Que, a tono con lo anterior y en el marco del actual contexto de violencia que se presenta en la región del Catatumbo, se requiere generar un descuento en el impuesto de renta a los prestadores de servicios turísticos de alojamiento que están ofreciendo hospedaje gratuito, sin contraprestación económica a su favor, a las personas desplazadas por los hechos que dan lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior, como medida clave para enfrentar la crisis que justifica un estado de conmoción interior, ya que esta medida aliviará la carga fiscal sobre empresas y contribuyentes que alojen gratis al personal desplazado. Al mismo tiempo se trata de una medida respuesta equilibrada y necesaria para mitigar los efectos negativos en la economía, alineándose con principios constitucionales de equidad y proporcionalidad.

Que estas medidas apuntan a conjurar los efectos adversos causados por la situación de orden público en la región del Catatumbo con la inmediata atención de la población desplazada y el descuento en el pago de impuestos para los prestadores de servicios turísticos ubicados en esa zona que les permitirá contribuir a la situación excepcional y extraordinaria.

Que, como consecuencia de las medidas adoptadas por el Gobierno nacional, además de garantizar los derechos de las víctimas del Catatumbo, se mitigan los efectos negativos de esta violencia para los prestadores de servicios turísticos que ofrezcan hospedaje temporal a la población desplazada por hechos de violencia y se contribuye la atención humanitaria inmediata.

Que es fundamental garantizar la protección de los consumidores y evitar prácticas abusivas en el sector hotelero, especialmente en situaciones de crisis de conmoción interior.

Que las tarifas de alojamiento no deben comportar incrementos desproporcionados, y deben asegurar que los precios se mantengan dentro de un rango razonable y acorde a las tarifas históricas y al contexto económico actual.

Que para garantizar este contexto fáctico la entidad territorial correspondiente realizará el control tarifario, que contemple la revisión y aprobación de tarifas para redireccionar a las personas a su alojamiento.

En mérito de lo expuesto,

DECRETA:

Artículo 1º. Apoyo transitorio a los prestadores de servicios turísticos. Modifíquese transitoriamente el artículo 53 de la Ley 2068 de 2020, acorde con lo establecido en el Decreto número 0062 del 24 de enero de 2025, así:

“Artículo 53. Destinación de los recursos del impuesto nacional con destino al turismo. Los ingresos fiscales de Fontur, en caso de declaratoria de estado de emergencia, conmoción interior o situación de desastre, podrán ser usados, destinados o aportados para lo siguiente:

1. Brindar auxilios, subsidios o apoyos a los prestadores de servicios turísticos afectados.

2. Recuperación de áreas afectadas en las que se desarrollen actividades de turismo.

3. Reparación de infraestructura de prestadores de servicios turísticos, tales como viviendas turísticas y alojamientos turísticos. Los prestadores de servicios turísticos beneficiados deberán contar con inscripción activa y vigente en el Registro Nacional de Turismo”.

Artículo 2º. Descuento transitorio del impuesto sobre la renta para quienes den alojamiento gratuito a desplazados por el conflicto del Catatumbo. Las personas naturales y jurídicas que desarrollen actividades de alojamiento turístico conforme a lo dispuesto en el Decreto número 1836 de 2021, domiciliados en el departamento de Norte de Santander y que por el año gravable 2025 se encuentren obligadas a presentar declaración de renta y complementarios, tendrán derecho a un descuento en el impuesto sobre la renta y complementarios.

Este beneficio aplicará en un monto equivalente al valor comercial de habitación por noche, asegurando que los precios se mantengan dentro de un rango razonable y acorde a las tarifas históricas y al contexto económico actual, de cada noche de alojamiento gratuito proporcionada en sus instalaciones a población desplazada o afectada por el conflicto armado proveniente de la región del Catatumbo.

Para acceder a este descuento, el prestador de servicios turísticos de alojamiento no deberá haber recibido ninguna contraprestación económica por las noches de alojamiento ofrecidas gratuitamente a las víctimas.

La Superintendencia de Industria y Comercio estará facultada para verificar que los valores reportados por los contribuyentes correspondan a los precios de mercado.

Parágrafo 1º. El prestador del servicio deberá estar activo en el Registro Nacional de Turismo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Parágrafo 2º. Para garantizar los justos precios del mercado, la entidad territorial realizará la selección de los operadores turísticos de acuerdo con la revisión y aprobación de tarifas previo al redireccionamiento de las personas para su alojamiento.

Parágrafo 3º. Para la aplicación del descuento transitorio del impuesto sobre la renta establecido en este artículo, las personas naturales y jurídicas que proporcionen alojamiento gratuito a la población desplazada deberán contar con copia del Registro Único de Víctimas (RUV) de las personas que haya alojado con ocasión de la declaratoria de conmoción interior del Decreto número 0062 del 24 de enero de 2025, junto con la factura o documento que soporte la operación del servicio de alojamiento gratuito.

Parágrafo 4º. En el evento de que el prestador de servicios turísticos no cuente con copia del RUV, podrá presentar en su defecto copia de la declaración rendida por la víctima ante el Ministerio Público o las autoridades competentes.

Parágrafo 5º. Teniendo en cuenta la dimensión de la afectación, durante el tiempo de conmoción interior se extienden los beneficios tributarios que trata el presente decreto a establecimientos de hospedaje por horas, reconociendo las oportunidades de ampliación de la oferta de infraestructura disponible para atender la emergencia.

Parágrafo 6º. El descuento tributario de que trata este decreto no podrá exceder del 50% del impuesto sobre la renta a cargo del contribuyente en el respectivo año gravable. El exceso no descontado podrá tomarse en los años gravables siguientes con la misma limitación hasta que se agote. En todo caso, el uso de este descuento no dará lugar a la devolución o compensación.

Los costos y gastos en los que se incurra para la prestación de los servicios gratuitos no serán deducibles en la determinación del impuesto sobre la renta y complementarios.

Artículo 3º. Vigencia. El presente decreto entra en vigor desde la fecha de su publicación.

Publíquese y cúmplase.

Dado, a los 30 de enero de 2025.

Gustavo Petro Urrego

El Ministro del Interior,

Juan Fernando Cristo Bustos.

La Director Técnico de la Dirección de Asuntos Económicos, Sociales y Ambientales del Ministerio de Relaciones Exteriores, encargada de las funciones del Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores,

Adriana del Rosario Mendoza Agudelo.

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,

Diego Alejandro Guevara Castañeda.

La Ministra de Justicia y del Derecho,

Ángela María Buitrago Ruiz.

El Ministro de Defensa Nacional,

Iván Velásquez Gómez.

La Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural,

Martha Viviana Carvajalino Villegas

El Ministro de Salud y Protección Social,

Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez.

La Ministra de Trabajo,

Gloria Inés Ramírez Ríos.

El Ministro de Minas y Energía,

Omar Andrés Camacho Morales.

El Ministro de Comercio, Industria y Turismo,

Luis Carlos Reyes Hernández.

El Ministro de Educación Nacional,

José Daniel Rojas Medellín.

La Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible,

María Susana Muhamad González.

La Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio,

Helga María Rivas Ardila.

El Viceministro de Transformación Digital del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, encargado del Empleo del Despacho del Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,

Belfor Fabio García Henao.

La Subdirectora General de Programas y Proyectos del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, encargada del Empleo del Despacho del Ministro de Transporte,

María Fernanda Rojas Mantilla.

El Ministro de las Culturas, las artes y los Saberes,

Juan David Correa Ulloa.

La Ministra del Deporte,

Luz Cristina López Trejos.

El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Ciencia Tecnología e Innovación, encargado de las funciones del Despacho de la Ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación,

Octavio Hernando Sandoval Rozo.

La Ministra de Igualdad y Equidad,

Francia Elena Márquez Mina.

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO (E)

CÉSAR HUMBERTO CARVAJAL SANTOYO

A LA SENTENCIA C-248/25

M.P. NATALIA ÁNGEL CABO

1.                 La Sentencia C-248 de 2025 fue proferida en el marco del control de constitucionalidad automático de los decretos legislativos que desarrollan medidas para conjurar la crisis de orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, y sus efectos, a partir de la declaratoria de conmoción interior por parte del Gobierno nacional, a través del Decreto 062 de 2025.

2.                 El Decreto 062 de 2025 fue objeto de control automático por parte de la Corte Constitucional en Sentencia C-148 de 2025. La Corporación concluyó que el decreto declaratorio (i) es constitucional en lo que tiene que ver con el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil y la financiación para esos propósitos; e (ii) inconstitucional en lo que se refiere a la presencia histórica del ELN, los grupos armados organizados y de delincuencia organizada, la concentración de cultivos ilícitos, las deficiencias e incumplimientos en la implementación del plan nacional integral de sustitución de cultivos (PNIS), las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos.

3.                 La Sentencia C-148 de 2025 es una decisión especial, pues en ella la constitucionalidad no se predicó de las decisiones adoptadas por el Gobierno nacional, sino de la motivación contenida en el decreto. A la gran división entre motivos constitucionalmente aceptables e inaceptables subyace una idea que ha tomado mucha fuerza en el control reciente de los estados de excepción. Según esta premisa, en los estados de excepción son válidas solo medidas coyunturales para atender la crisis, pero no medidas estructurales, pues para estas últimas existe la normativa e institucionalidad ordinaria.

4.                 Por eso, la Sala Plena descartó el uso de la conmoción interior para enfrentar la violencia histórica de la región o para avanzar en el cumplimiento del PNIS ––a pesar de que el tribunal ha dictado tres sentencias en ese sentido––.

5.                 La distinción entre lo coyuntural y lo estructural es menos clara de lo que parece a primera vista, pues hay medidas urgentes y coyunturales que pueden diseñarse con efectos a largo plazo, así como problemas estructurales cuyos efectos inmediatos o inesperados podrían abordarse mediante medidas de excepción; y la Sentencia C-148 de 2025 dejó un margen de interpretación amplio acerca de la validez de las medidas de desarrollo, al considerar válidas aquellas de atención humanitaria y las de protección de derechos de la población civil. Por estas razones, el estudio de conexidad de los decretos de desarrollo de la conmoción interior no es de carácter mecánico.

6.                 La crisis de la región cobijada por la conmoción interior, en lo que tiene que ver con los derechos humanos, se caracteriza, entre otras cosas, por un aumento inusitado de los desplazamientos forzados y la aparición del confinamiento en los repertorios de violencia de los actores armados. Ambos fenómenos afectan intensamente la movilidad y la libertad humanas, y producen a su paso otras violaciones de derechos humanos y al derecho internacional humanitario. Asesinatos, amenazas, violaciones, torturas, despojo y desarraigo; en el caso de los confinamientos, pueden hacer inaccesibles los alimentos y el agua. 

7.                 El Decreto 117 de 2025 establecía dos medidas concretas de apoyo económico a los operadores hoteleros. Una, concebida como una compensación, y la otra, pensada como un alivio tributario. La Sala plena consideró válida la segunda e inconstitucional la primera. Estimo, sin embargo, que dada la unidad de propósitos y la similitud de las medidas (apoyos económicos a operadores turísticos) ambas debieron tener el mismo trato.

8.                 Estas medidas reflejan un enfoque acerca del manejo de la crisis humanitaria en la zona de la conmoción interior. Debido a los crímenes que ocurren en la región, se percibe una grave afectación a la movilidad humana. Por ello, los operadores turísticos que dan alojamiento a las personas afectadas están asumiendo una carga inspirada en la solidaridad social que, por una parte redunda en beneficio de la dignidad de las víctimas y, por otra, les genera costos. Estos últimos se suman al descenso radical de la ocupación de los hoteles, derivado también de la agravación de la crisis de orden público en la región. Por ello, las medidas resultan adecuadas para compensar esta actitud altruista.

9.                 Ambas medidas, en el contexto descrito, pueden encuadrarse en la finalidad de proteger los derechos de la población civil, y, en especial, en la asistencia humanitaria. El argumento según el cual no se trata de un apoyo directo a la población víctima no resulta adecuado, pues nada prohíbe un apoyo indirecto a los operadores turísticos que están asumiendo tareas que propenden por beneficiar a las víctimas directas y que, en principio, corresponden al Estado. La decisión mayoritaria, en efecto, declaró la validez de la exención tributaria para los operadores hoteleros apoyaron a la población víctima.

10.            En los párrafos que siguen me referiré, con más detalle, a las razones técnicas y normativas que confirman esta posición inicial.

Sobre el decreto analizado y el contenido de la Sentencia C-248 de 2025

11.            El Decreto Legislativo 117 de 2025 previó tres medidas a favor de los operadores turísticos en el marco de la conmoción interior declarada en la región de El Catatumbo. Así, en el artículo primero, previó ampliar la destinación de los ingresos fiscales del fondo de turismo (FONTUR) para brindar apoyos económicos a los operadores de servicios turísticos en situaciones de conmoción interior; y, en el segundo, crear un beneficio tributario a favor de los prestadores de servicios de turismo, consistente en un descuento transitorio del impuesto sobre la renta. La particularidad de estas medidas es que solo la segunda – aquella de contenido tributario- mencionaba de manera expresa que el beneficio se concedería en la medida en que los operadores turísticos hubiesen dado alojamiento a población víctima de la crisis humanitaria y de violencia de la región.

12.            En la Sentencia C-248 de 2025, la Corte declaró: (i) la inconstitucionalidad del artículo primero ––destinación de recursos del FONTUR––, pues estimó que este no guardaba una relación de conexidad con las finalidades válidas de la declaratoria de conmoción interior[120]; y (ii) la validez de la exención tributaria prevista en el segundo artículo, bajo el entendido de que el beneficio se extendería a sujetos que hayan dado alojamiento a población víctima[121].

13.            Para la Sala, la exención tributaria tiene relación con la crisis humanitaria y de violencia del Catatumbo, pues compensa a los operadores hoteleros que hospedaron a la población víctima de desplazamiento, confinamiento y otras situaciones relacionadas con la crisis humanitaria, a través de un mecanismo idóneo, como el alivio en sus obligaciones tributarias. En cambio, la primera medida no guardaría conexidad con aquellas áreas que se consideraron válidas en la motivación del decreto que declaró la conmoción interior. En breve, dijo que la primera medida solo favorecía a privados e implicaba la modificación en la destinación de los recursos de FONTUR, definida por el legislador ordinario. 

14.            La posición mayoritaria se basó en el siguiente argumento: (i) los recursos del FONTUR mantendrían su propósito original de promover el turismo, pues no se modificaron las normas que definen su objeto; (ii) tampoco se estableció una previsión normativa en el Decreto que permita entender la inversión de recursos del fondo de turismo en para reparar la infraestructura de viviendas y alojamientos turísticos se circunscribe a las destinadas a atender la crisis humanitaria; y (iii) el Decreto 117 de 2025 reconoce que existe una infraestructura hotelera con capacidad para atender a la población desplazada.

15.            Si bien comparto el análisis de constitucionalidad del artículo 2º del Decreto 117 (la exención o alivio tributario), bajo los condicionamientos impuestos por la Sala, disiento del examen realizado sobre el artículo 1 del mismo instrumento, en el sentido de que no es una norma que guarde conexidad con las medidas válidas en la declaratoria de la conmoción. El artículo 1º, mencionado, habilitaba un alivio económico a operadores turísticos privados afectados por la conmoción interior. Si bien, a diferencia de lo que sucedía con el artículo 2 no se condicionaba expresamente la validez de esta medida a que se tratara de aquellos operadores que brindaron apoyo a las víctimas, este era un alcance que podría haber sido fijado por la Sala a través de una decisión interpretativa.  Es claro que, en el contexto del escalamiento de la violencia en el Catatumbo, estos operadores turísticos se convirtieron en actores capaces de contribuir en la garantía de los derechos fundamentales. Esa medida, entonces se relacionaba con la atención humanitaria.

16.            Para justificar esta afirmación, hablaré ahora sobre (i) las razones por las que sí era posible considerar que el cambio de destinación de los recursos del FONTUR encajaba dentro de las finalidades válidas de la declaratoria de conmoción interior, según la Sentencia C-148 de 2025; (ii) las razones por las cuales no era posible modificar la destinación del FONTUR como se considera en la Sentencia C-248 de 2025 y (iii) el hecho de que esta medida ya fue prevista para otras situaciones de crisis, lo que debió contribuir a considerarla razonable en el contexto del Decreto 062 de 2025.

a. El cambio de destinación de las rentas del FONTUR como una medida que garantiza la asistencia humanitaria

17.            El artículo 1 del Decreto 117 de 2025 debió haber sido declarado exequible  ––de manera condicionada–– porque la modificación en la destinación de las rentas del FONTUR sí materializaba una faceta de la asistencia humanitaria, una de las hipótesis comprendida dentro de la motivación válida del Decreto 062 de 2025, según la Sentencia C-148 de 2025.[122]

18.            Apoyar con recursos del FONTUR a operadores turísticos afectados con la conmoción interior del Catatumbo no se traduce en un fortalecimiento de la fuerza pública, ni en la protección de los derechos de la población, ni tampoco en una medida dirigida a obtener ingresos para atender esta situación excepcional. De allí, podría derivarse, como lo hace la Sentencia C-248 de 2025, que la citada medida no satisface ninguna de las finalidades avaladas por la Corte en la Sentencia C-148 de la misma anualidad.

19.            Sin embargo, la Sentencia C-248 de 2025 omitió mencionar un escenario que fue avalado por la Corte, la atención humanitaria expresamente contemplada en la parte resolutiva de la Sentencia C-148 de 2025[123], como lo señalé al inicio de este voto particular.

20.            La relación entre esta norma y la atención humanitaria consiste en que el cambio en la destinación de las rentas del FONTUR con el fin de apoyar a los operadores turísticos permitiría que estos mejoraran su infraestructura, usada para atender a la población confinada o desplazada en el Catatumbo y demás zonas cobijadas por la conmoción interior. La medida adoptada en esta disposición tenía la potencialidad de brindar mayores garantías en la atención humanitaria. 

21.            El estado de conmoción interior adoptado mediante el Decreto 062 de 2025 debe ser leído en el contexto de la crisis de violencia desatada en los últimos meses en el Catatumbo y una de las particularidades de esta situación es el uso del confinamiento por parte de los actores armados. En el trámite de constitucionalidad, la presidencia de la República indicó que, a 28 de enero de 2025, 28.549 personas se encontraban en esa situación; y, en el primer resolutivo de la Sentencia C-148 de 2025 la propia Corte resalto que los confinamientos masivos son una de las causas legítimas para la declaratoria del estado de excepción.

22.            La situación de agravamiento del conflicto armado en el Catatumbo pudo afectar la infraestructura hotelera, de modo que estos operadores no estarían en plenas condiciones para garantizar la seguridad, dignidad e integridad de las personas a las que se les brindará alojamiento. Por lo tanto, estimo plausible asumir que muchos se vieron afectados por la crisis.

23.            Dentro de este contexto, los hoteles de los diferentes operadores turísticos que dieron alojamiento a población víctima o afectada por la crisis, a pesar de ser actores privados, asumieron un papel importante en la atención de la crisis humanitaria y, por lo tanto, los subsidios y auxilios económicos para ellos podrían contribuir a la adecuación de la infraestructura, no solo para el giro de sus negocios, sino también para cumplir con la misión ya descrita, dando un alojamiento digno a las víctimas. Por lo tanto, la medida sí guardaba relación con la atención de la crisis humanitaria.

24.            La anterior conclusión se basa también en la motivación expuesta por el Gobierno nacional sobre el Decreto 117 de 2025. Por ejemplo, en los considerandos de este decreto se menciona que resultaba importante que las “instalaciones puedan operar de manera sostenible y responsable durante este periodo crítico”, y destacó que “la ocupación de hoteles por desplazados genera una mayor demanda de servicios básicos, como agua, electricidad y atención médica. Esto puede sobrecargar las infraestructuras locales y requerir una respuesta coordinada entre el sector turístico y las autoridades locales para garantizar que los desplazados reciban los servicios necesarios, razón por la cual, al habilitar recursos que permitan auxilios, se podrá garantizar una mayor respuesta efectiva al estado de conmoción interior.”

25.            Como lo hizo con el artículo 2º, la Sala Plena pudo emitir una decisión interpretativa, condicionando el alcance del artículo 1 del Decreto 117 de 2025, en el sentido de que los apoyos y subsidios allí previstos debían ser entregados a los operadores turísticos que hubiesen prestado alojamiento a las personas confinadas o desplazadas con ocasión al estado de conmoción interior establecido mediante el Decreto legislativo 62 de 2025.

b. El cambio de destinación de las rentas del FONTUR también debió cobijar a las victimas

26.            Por otra parte, en la Sentencia C-248 de 2025 se reprocha que el Gobierno Nacional no haya cambiado el propósito inicial de las rentas del FONTUR con el ánimo de dirigirlas a las víctimas de la conmoción. Al no hacerlo ––siguiendo el argumento–– el artículo 1º del Decreto 117 de 2025 conserva como destinatarios de los alivios económicos a los operadores turísticos, sin ampliar o modificar su cobertura para cobijar a las víctimas.

27.            Esta conclusión, sin embargo, enfrenta dos objeciones. Primero, asume como posición definitiva que los operadores turísticos no podrían bajo ningún punto de vista tener la condición de víctimas, lo que puede no ser cierto en un contexto como el que dio lugar a la declaratoria de conmoción interior; y, segundo, no es claro a cuál tributo hace referencia la Sala al hablar del primer inciso del artículo 1 del Decreto 117 de 2025 cuando se refiere al “Impuesto nacional con destino al turismo”. Podría interpretarse que se trata de la Contribución Parafiscal para la Promoción, Sostenibilidad y Competitividad del Turismo, un gravamen creado por el artículo 40 de la Ley 300 de 1996[124], modificado por el artículo 34[125] de la Ley 2068 de 2020[126] con destino a la promoción, sostenibilidad y competitividad del turismo y cuyos ingresos son destinados en beneficio del mismo sector y administrados por FONTUR[127].

28.            De ser así, no cabría exigir como presupuesto de validez de la norma analizada que se hubieran modificado “las normas que establecen que el objeto primordial de dicho patrimonio autónomo” (párrafo 78), debido a la prohibición de modificar la destinación de las rentas parafiscales[128]. Esta prohibición, por cierto, ha sido mencionada por la jurisprudencia de la Corte también en contextos de excepción (Sentencias C-153 de 2020[129] y C-408 de 2020)[130].

c. El cambio de destinación de rentas del FONTUR ya fue previsto para otras situaciones de crisis, ameritando por ello un análisis más flexible

29.            Finalmente, considero importante subrayar que la medida adoptada en el artículo 1 del Decreto legislativo 117 de 2025, consistía en realidad en la ampliación de una posibilidad que ya estaba regulada en la legislación ordinaria para los estados de emergencia o la situación de desastre. En efecto, el principal cambio incluido por la disposición analizada consistía en la adición de las palabras “conmoción interior”; pues el artículo 53 de la Ley 2068 de 2020, desde su redacción original, ya preveía una regla para garantizar la protección de los operadores turísticos que se vieran afectados por estados de anormalidad.

30.            Luego, no se trata de una medida completamente novedosa que suponga una modificación en el destino de unas rentas en atención a que ya estaba previsto por el ordenamiento. Lo que buscaba el artículo 1 analizado era la extensión de esta regla a un estado de excepción en particular, el de conmoción interior. Esto ameritaba que la Sala Plena realizara un examen de constitucionalidad menos intenso de las facultades legislativas extraordinarias, debido a que si el legislador ha considerado que esta medida es apta en ciertas situaciones de excepción, podría considerarse razonable la extensión de este tipo de medidas a un estado de emergencia donde, en efecto, los operadores turísticos asumieron las cargas descritas.

          Aclaración final

31.            Comparto la posición general de la Sala Plena de la Corte Constitucional, en el sentido de realizar un control de constitucional estricto sobre la declaración de estados de excepción y las normas que se dictan bajo el amparo de esa declaración. En efecto, un rasgo notable de la Constitución de 1991 es la limitación de la excepcionalidad al funcionamiento ordinario de las instituciones. Para evitar limitaciones abusivas a los derechos y libertades, evitar la concentración de poder y preservar el sistema republicano de gobierno.

32.            Sin embargo, una vez la Sala Plena ha decidido que se satisfacen los presupuestos para hacer uso de la excepción y establece el marco constitucional de las medidas a adoptar, el carácter estricto del control se vierte en los diez juicios que, en realidad se dirigen a evaluar la insuficiencia de las instituciones ordinarias, la relación de las medidas con la crisis, su proporcionalidad y la preservación de los derechos fundamentales.

33.            En este caso, así como una exención tributaria resultaba apta para compensar las cargas excepcionales asumidas por privados en la atención de población víctima, también un apoyo económico derivado de recursos para el fomento al turismo podría considerarse válido, siempre que se demostrara, en el momento de ejecución de la medida, que el beneficiario contribuyó en la atención a las víctimas.

CÉSAR HUMBERTO CARVAJAL SANTOYO

Magistrado (e)