Sentencia T-305/25

71.             Conforme con lo expuesto, la Sala resolverá el siguiente problema jurídico: ¿La UNP vulneró los derechos fundamentales de los accionantes a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso, al proferir actos administrativos que evalúan sus niveles de riesgo, y que modifican y retiran las medidas de seguridad otorgadas a su favor, con posible incumplimiento del deber de motivación?

72.             Para dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala abordará la consideración de los siguientes asuntos: (i) referirá el derecho a la seguridad personal; (ii) expondrá el programa de prevención y protección a cargo de la UNP; (ii) reiterará el alcance del debido proceso en los trámites de adopción de medidas de protección; (iv) enunciará los remedios constitucionales por adoptar cuando se incumple el deber de motivación de los actos que definen las medidas de protección; (v) mencionará la presunción del riesgo por razón de las labores desempeñadas y (vi) aludirá al enfoque diferencial en la calificación del nivel del riesgo. Finalmente, (vii) resolverá el caso concreto.

3.1. Derecho a la seguridad personal. Reiteración de jurisprudencia[75]

73.             La seguridad personal es un derecho fundamental que no se encuentra expresamente consagrado en el texto de la Constitución Política. La Corte ha reconocido su existencia bajo el entendido de que tiene una relación intrínseca con la dignidad humana, de acuerdo con el artículo 1° constitucional. Asimismo, surge del deber estatal de proteger la vida y la integridad física con fundamento en los artículos 2 y 11 de la Carta. Esta Corporación ha definido dicho derecho como “aquel que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuando quiera que [su existencia, integridad o libertad] estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad”[76].

74.             Además, la seguridad personal se encuentra consagrada en múltiples instrumentos internacionales de derechos humanos. En particular, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 7.1), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 9.1) y la Declaración Universal de los Derechos Humanos (art. 3)[77]. Estos se integran a la Constitución, por vía del bloque de constitucionalidad contemplado en el artículo 93.1 de la Carta. En concreto, por vía del bloque en sentido estricto[78], toda vez que los referidos tratados fueron suscritos y ratificados por el Estado y versan sobre derechos humanos[79].

75.             Esta Corte ha precisado que el amparo al derecho a la seguridad personal busca mitigar los peligros que se presenten respecto a la integridad de un sujeto, más allá de las dificultades comúnmente asociadas a la convivencia dentro de cualquier comunidad. Es decir, asegura que todas las personas tengan una protección adecuada por parte de las autoridades cuando se encuentran expuestos a riesgos excepcionales, que no deben tolerar por rebasar los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad[80]. En otras palabras, el Estado tiene el deber de “diseñar, adoptar e implementar medidas necesarias para proteger a las personas y reducir los riesgos a los que se vean expuestas”[81].

76.             La Corte ha sido constante en su jurisprudencia al indicar que del derecho a la seguridad personal se derivan siete obligaciones de respeto, protección y garantía a cargo de las autoridades estatales. Estas obligaciones integran el ámbito de protección del derecho aludido, que a saber son:

Tabla 3. Derecho fundamental a la seguridad personal. Obligaciones del Estado

Fuente: Cuadro tomado de la Sentencia T-432 de 2024[82]

77.             Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha considerado que en el ámbito de protección del referido derecho se “garantiza la adopción de medidas para precaver los riesgos extraordinarios y extremos, que son aquellos que se derivan de una amenaza”[83]. En tal sentido, esta Corporación precisó que existen amenazas cuando se constatan hechos reales que de por sí, implican la alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que suponen que la integridad o libertad del sujeto corren verdadero peligro[84].

3.2. El Programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP

78.             El Decreto 4065 de 2011 creó la Unidad Nacional de Protección UNP, la cual tiene por objeto articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección[85] y garantizar la oportunidad, eficiencia e idoneidad de las medidas que se otorgan. Esta entidad se encuentra a cargo del Programa de Prevención y Proyección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo, como consecuencia directa del ejercicio de actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o debido al ejercicio de su cargo. Dicho programa está a cargo además de la Policía Nacional y del Ministerio del Interior, y fue creado mediante el Decreto 4912 de 2011, compilado en el Decreto 1066 de 2015[86].

79.             A su vez, este último define los conceptos de: (i) amenaza, riesgo y las diferentes clases de riesgo; (ii) los sujetos beneficiarios del programa y (iii) los esquemas de seguridad a los que tienen derecho los beneficiarios. De igual manera, establece el procedimiento ordinario para el programa de protección.

80.             En tal sentido, el artículo 2.4.1.2.3, en su numeral 3, del Decreto 1066 de 2015 establece que la amenaza es el factor del riesgo que comprende las situaciones o hechos externos con la potencialidad de causar daño a una persona, grupo o comunidad a través de una acción intencionada o por cualquier medio. De igual manera, el numeral 15 de la misma norma define el riesgo como la “probabilidad de ocurrencia de un daño al que se encuentra expuesta una persona, un grupo o una comunidad, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, publicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo, en unas condiciones determinadas de modo, tiempo y lugar”. Asimismo, establece los diferentes tipos de riesgo y sus características:

Tabla 4. Clasificación de los tipos de riesgo. Tabla tomada de la Sentencia T-432 de 2024 la cual fue elaborada con base en lo dispuesto en el Decreto 1066 de 2015.

81.             El artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015 enunció quienes son los beneficiarios de protección por parte de la UNP en virtud del riesgo extraordinario y extremo. De la misma forma, el artículo 2.4.1.2.11 de aquella normativa precisó los tipos de esquema de seguridad o protección que pueden ser otorgados a los beneficiarios de dichas medidas. En concreto, la norma establece lo siguiente:

Tabla 5. Clasificación de los tipos de esquema de seguridad. Tabla tomada de la Sentencia T-432 de 2024, la cual fue elaborada con base en lo dispuesto en el Decreto 1066 de 2015.

82.             De otra parte, el mencionado decreto reglamentario establece el procedimiento ordinario aplicable al programa de protección, es decir, el paso a paso para la solicitud, evaluación y otorgamiento de una medida de protección, el cual se subsume, principalmente en 5 etapas:

Tabla 6. Procedimiento ordinario del programa de protección. Tabla tomada de la Sentencia T-432 de 2024, la cual fue elaborada con base en lo dispuesto en el Decreto 1066 de 2015.

83.             La jurisprudencia constitucional ha enfatizado que la “la UNP es la autoridad responsable de la calificación del nivel del riesgo, así como de la adopción y seguimiento de las medidas de prevención, protección o urgencia”[88]. Este proceso implica un trámite en el que se deben agotar varias etapas y en el que intervienen diferentes actores. En tal sentido, tanto el GVP como el CERREM, quienes participan en el proceso, “son cuerpos colegiados con presencia de varias autoridades y en algunos casos particulares. No obstante, la jurisprudencia ha aclarado que la participación del CTAR, el GVP y el CERREM no desdibuja la responsabilidad de la UNP, que es la entidad que tiene la competencia exclusiva de tomar la decisión sobre la calificación del riesgo y las medidas de protección que correspondan[89].

3.3. Debido proceso en los trámites de adopción de medidas de protección. Deber de motivación de los actos administrativos. Reiteración de jurisprudencia[90]

84.             El Decreto 1066 de 2015, entre otros aspectos, se encarga de organizar el programa de prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo. En tal sentido, desarrolla el derecho fundamental a la seguridad personal y operativiza las obligaciones de respeto, protección y garantía a cargo de las autoridades estatales. Además, el referido decreto conceptualiza y define (i) los conceptos de amenaza y riesgo, así como los diferentes tipos de riesgo, (ii) los sujetos beneficiarios del programa y (iii) los esquemas de seguridad previstos para los beneficiarios.

85.             La mencionada norma establece la competencia de la UNP para adelantar los estudios y trámites para garantizar el derecho a la seguridad personal de los sujetos que se encuentran expuestos a riesgos que no deben soportar. Es así como dentro de sus competencias le corresponde determinar el nivel de riesgo al que está expuesto una persona y adoptar medidas para protegerla[92]. Las labores relacionadas con la mencionada competencia funcional deben estar regidas por la garantía constitucional del debido proceso contemplado en el artículo 29 superior.

86.             Bajo esa premisa, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el trámite ordinario para la ejecución del programa de protección a cargo de la UNP debe atender las garantías mínimas que se derivan del debido proceso, que a saber son: (i) el principio de legalidad, (ii) los derechos de defensa y de contradicción, (iii) el deber de motivación, (iv) la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos, (v) el derecho a impugnar las decisiones y, por último, (vi) el plazo razonable[93].

87.             En igual sentido, esta Corporación precisó que dicho trámite debe observar las siguientes obligaciones[94]: (i) identificar y valorar el riesgo extraordinario, a partir de estudios contextuales y técnicos de la situación individual del afectado; (ii) definir e implementar las medidas de protección adecuadas, suficientes y eficaces para evitar la concreción de la amenaza; (iii) evaluar periódicamente el riesgo y las medidas de protección adoptadas; (iv) mitigar los efectos de las amenazas que lleguen a materializarse; y (v) abstenerse de tomar decisiones que creen nuevos riesgos o aumenten los existentes.

88.             De igual manera, la Corte Constitucional ha resaltado la importancia de cumplir el deber de motivación en cuanto a las decisiones que se adoptan en el procedimiento aplicable al Programa de Prevención y Protección. El mencionado deber exige que la UNP motive de forma clara, suficiente y específica los actos con los que evalúa el riesgo de un ciudadano e instaura, modifica o disminuye las medidas de protección correspondientes. De esta manera, el interesado tendrá la posibilidad real de conocer y controvertir las razones por las cuales dicha entidad consideró que su situación ameritaba o no la adopción de mecanismos orientados a garantizar su seguridad.

89.             En tal sentido, la Sala recordará las 4 subreglas de decisión compiladas y desarrolladas en la Sentencia T-432 de 2024, en relación con las exigencias probatorias y sustanciales de motivación a cargo de la UNP, que a saber son:

Tabla 7.  Subreglas jurisprudenciales del deber de motivación a cargo de la UNP. Las consideraciones presentadas se retoman de lo establecido en las Sentencias T-123 de 2023, SU-546 de 2023 y T-432 de 2024

3.4. La presunción del riesgo por razón de las actividades desempeñadas

90.             El Estado, a través de la Unidad Nacional de Protección, tiene la obligación de definir los mecanismos de protección específicos y necesarios para evitar la consumación de un daño, especialmente cuando se trata de personas que por su actividad están expuestas a un nivel de amenaza mayor[95]. De igual manera, la Corte Constitucional ha identificado grupos de personas que por razón de sus actividades, labores y funciones desempeñadas se exponen a un nivel mayor de riesgo o amenaza que el resto de la población. Por tal motivo, dichos ciudadanos requieren de una protección especial por parte del Estado.

91.             Ahora bien, dentro de las poblaciones que requieren medidas especiales de protección, existen grupos a los cuales se les atribuye una presunción de riesgo por razón del ejercicio de sus actividades. La jurisprudencia constitucional ha estimado que los líderes sociales constituyen un grupo que goza de la presunción del riesgo por razón de su labor. Al respecto, la Corte indicó que los líderes sociales “se encuentran en esa categoría de una amenaza mayor, pues al ser de alguna manera directa o indirectamente, la cara visible de una comunidad u organización, pueden ver afectada su integridad y seguridad personal. Por ende, tales sujetos gozan de una presunción de riesgo, que sólo podría ser desvirtuada por las autoridades luego de los estudios técnicos de seguridad”[96].

92.             De igual manera ocurre con la población de defensores de derechos humanos, los cuales reciben “el reconocimiento de su comunidad para dirigir, orientar y coordinar procesos colectivos que mejoran la calidad de vida de la gente, defienden sus derechos con el fin de construir sociedades más justas e igualitarias, a través de iniciativas diversas, como la protección del medio ambiente, la recuperación del territorio, la participación política o los derechos de las víctimas”[97]. Por lo que esta Corporación ha sostenido en múltiples ocasiones que este grupo goza de una presunción de riesgo sobre su seguridad en atención al ejercicio de la labor a su cargo.

93.             La jurisprudencia constitucional consideró que en virtud de dicha presunción, la UNP debe asumir la carga probatoria y un papel “más activo en la comprobación del riesgo que se cierne sobre la persona”. Así, la presunción del riesgo solo “puede ser desvirtuada luego de estudios técnicos y rigurosos de seguridad”[98]. De otro lado, si queda alguna duda razonable sobre el nivel de peligro, la UNP en aplicación del principio pro persona, debe interpretar la situación de forma favorable a los derechos a la seguridad, la vida y la integridad de la persona, sobre todo si ya gozaba de un esquema de protección por riesgo extraordinario[99].

3.5. El enfoque diferencial en la calificación del nivel del riesgo

94.             El artículo 2.4.1.2.2. del Decreto 1066 de 2015[100] contempla ciertos principios para la prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad la integridad y la seguridad de personas grupos y comunidades. Entre estos se observa el de enfoque diferencial, que establece que para la evaluación y adopción de medidas de protección deben tenerse en cuenta las especificidades y vulnerabilidades por edad, etnia, género, discapacidad, orientación sexual, y procedencia urbana o rural de las personas bajo protección.

95.             Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el enfoque diferencial es un principio a través del cual se reconoce que existen poblaciones con características particulares debido[101]. En tal sentido, el Estado tiene la obligación de adoptar medidas afirmativas para reconocer y valorar dichas características específicas en los diferentes grupos poblacionales. Es decir, se trata de un método que permite valorar las particularidades de un sujeto o grupo de personas y tenerlas en cuenta al momento de adoptar una determinación respecto de estas.

96.             Ahora bien, frente a la aplicación del enfoque diferencial en razón a la condición de discapacidad de un solicitante, la Sala reitera que dicho concepto se deriva del derecho fundamental a la igualdad. En tal sentido, la jurisprudencia constitucional consideró que en virtud del artículo 13 superior, “el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición (…) física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”[102]. De igual manera, bajo el modelo social del ejercicio y goce de los derechos de las personas en condición de discapacidad, la Corte ha considerado que “los Estados reconocen la autonomía plena de las personas en condiciones de discapacidad y se comprometen a realizar ajustes razonables en los diferentes sectores con el fin de garantizar el ejercicio de derechos en igualdad de condiciones al resto de la población”[103].

97.             Por lo anterior, es deber de las entidades estatales promover el ejercicio de los derechos en condición de igualdad de las personas en condición de discapacidad respecto del resto de la población. Es así que el enfoque diferencial no puede entenderse solamente como una presunción que se aplica a una persona o a una población específica. Dicho principio se estableció para analizar las particularidades de los solicitantes de medidas de protección por razón de su edad, género, religión, identidad de género, orientación sexual, raza, etnia, situación de discapacidad y cualquiera otra circunstancia. Por lo cual, debe entenderse como la valoración particular de cada ciudadano y la verificación de circunstancias que exijan una estimación diferenciada, aspecto que debe ser tenido en cuenta por la UNP caso a caso.

3.6. Remedios constitucionales por adoptar cuando se incumple el deber de motivación

98.             Esta Corporación sostuvo que en caso de comprobarse el incumplimiento de las subreglas sobre el deber de motivación enunciadas, el juez debe amparar los derechos del peticionario, dejar sin efectos las resoluciones cuestionadas y adoptar los siguientes remedios:

Tabla 8. Remedios constitucionales para adoptar cuando se incumpla el deber de motivación. Estos remedios se enuncian en las consideraciones de la Sentencia T-432 de 2024