ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 110/2019. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 19 DE MAYO DE 2022. PONENTE: LUIS MARÍA AGUILAR MORALES. SECRETARIA: ÚRSULA HERNÁNDEZ MAQUÍVAR.

115. Como se advierte de lo anterior, el verbo rector típico de la disposición impugnada se encuentra en la expresión "proporcione o comunique a terceros información de cualquier tipo", lo que implica que la conducta constitutiva del delito está relacionada con la búsqueda y difusión de la información (pues el proporcionar información necesariamente incluye también su búsqueda); acciones que constituyen el núcleo esencial de los derechos de acceso a la información y de libertad de expresión.

116. Además, el objeto material del delito se refiere a información de cualquier tipo, en contraposición a la que es clasificada como reservada o confidencial, pues la comunicación de ésta configura una agravante, lo que a juicio de este Tribunal Pleno denota que en el tipo penal se incluye información que, precisamente por no estar reservada, debe ser pública, en términos del artículo 6o. constitucional.

117. Asimismo, si bien no se deriva expresamente así de la norma, el hecho de que sancione la comunicación de información de cualquier tipo que impida y obstaculice la adecuada ejecución de funciones policiales y laborales operativas de detención, investigación, prevención y reacción de las instituciones de seguridad pública del Estado, genera que dicha información pueda estar relacionada con aquella relativa al ejercicio de sus funciones de derecho público, que es precisamente el tipo de información respecto de la cual opera el derecho fundamental previsto en el artículo 6o. constitucional. 118. Lo anterior incluso puede advertirse del procedimiento legislativo de la norma impugnada, pues en el dictamen emitido por la Comisión de Justicia del Congreso del Estado, se razonó que la iniciativa pretendía que la norma no sancionara únicamente la obtención y transmisión de la información privilegiada –como lo ordenaba la norma anterior a su reforma– sino que abarcara toda la información relacionada con las actividades de seguridad pública del Estado que tenga como resultado un perjuicio en la eficiencia operativa, agravando además la sanción cuando la información obtenida sea de carácter reservada o confidencial(52) (énfasis añadido).

119. Derivado de lo anterior, para este Tribunal Pleno es claro que el artículo combatido impone una restricción a la libertad de expresión y acceso a la información, pues define como conducta generadora de responsabilidad penal el hecho de obtener y proporcionar información de cualquier tipo que impida y obstaculice la adecuada ejecución de diversas funciones de las instituciones de seguridad pública del Estado.

120. Por lo anterior, debe verificarse que dicha restricción cumpla con las exigencias constitucionales precisadas hace unos momentos.

121. Debe estar prevista en ley. En primer lugar, se advierte que la restricción está establecida en una ley formal. El artículo 204-Bis del Código Penal para el Estado Libre y Soberano de Quintana Roo fue expedido siguiendo el procedimiento legislativo correspondiente por las autoridades competentes y fue publicado el trece de septiembre de dos mil diecinueve en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa.

122. Fin legítimo. Asimismo, la norma persigue un fin legítimo en tanto está orientada a la protección del interés general, concretamente la seguridad pública, definida en el artículo 21 constitucional como la función a cargo de la Federación, los Estados y los Municipios, cuyos fines son salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social; la cual comprende la prevención, investigación y persecución de los delitos, así como la sanción de las infracciones administrativas.

123. En efecto, en el procedimiento legislativo de la norma impugnada, se resaltó que ha quedado evidenciado que la conducta denominada como "halconeo", genera efectos nocivos en materia de procuración de justicia y seguridad pública, pues con ella se busca evadir una detención, obstaculizar una investigación o, bien, lograr la ejecución de un delito.(53)

124. Derivado de ello, en el dictamen emitido por la Comisión de Justicia, se consideró que la norma propuesta constituía un mecanismo jurídico proporcional al combate a la delincuencia organizada; lo anterior, tomando en cuenta que en términos del marco convencional, es posible restringir derechos humanos cuando la finalidad que la motiva lo sea la garantía del orden público y la seguridad pública.(54)

125. Atendiendo a lo anterior y del contenido de la norma, puede advertirse que el objetivo lato sensu de la medida en análisis es la seguridad pública y stricto sensu, la protección de los miembros de las instituciones de seguridad pública, así como contribuir a la efectividad de las labores que desempeñan.

126. A juicio de este Tribunal Pleno, esos objetivos se insertan dentro de los límites constitucional y convencionalmente autorizados, relativos al "interés público" y al "orden público", respectivamente, en tanto existe un claro interés por parte de la sociedad en que las funciones que tienen encomendadas las instituciones de seguridad pública sean desempeñadas de forma adecuada y en condiciones de seguridad para sus miembros. La protección de los miembros de las instituciones de seguridad pública y la eficacia de sus labores son, sin duda, intereses públicos imperativos que el legislador debe buscar satisfacer.

127. Necesidad de la medida. No obstante el cumplimiento de las dos exigencias anteriores, este Tribunal Pleno considera que la medida no satisface el requisito de necesidad en una sociedad democrática, pues además de que no está adecuadamente orientada a satisfacer los intereses públicos imperativos que se pretenden proteger, la restricción está muy lejos de ser la que en menor escala restringe la libertad de expresión y acceso a la información; muy por el contrario, desborda por completo el interés que la justifica e interfiere innecesariamente en el efectivo ejercicio de los derechos en cuestión.

128. Se arriba a la anterior conclusión, en tanto que la descripción típica es tan amplia que termina por abarcar un sinnúmero de conductas no reprochables y amparadas por la libertad de expresión y acceso a la información. Todo ello, a su vez y cómo se verá, está relacionado en el presente caso, con la vulneración del principio de taxatividad en normas penales.

129. En efecto, como se dijo, la conducta castiga al que a través de una conducta dolosa "proporcione o comunique a terceros información de cualquier tipo"; acciones que, en realidad, describen el núcleo esencial de la libertad de expresión y acceso a la información, mientras que el resto de la descripción típica no aporta suficientes elementos que acoten adecuadamente las conductas sancionadas a aquellas que se pretendieron prohibir, lo que genera que exista una disociación entre el fin legítimo de la norma –prohibir el "halconeo"– y las posibles conductas comprendidas en el tipo penal.

130. En efecto, los elementos restantes que terminan de configurar el tipo penal son: 1) que la información proporcionada sea de cualquier tipo; y, 2) que con su comunicación se impida y obstaculice la adecuada ejecución de las funciones policiales y laborales operativas de detención, investigación, prevención y reacción de las instituciones de seguridad pública del Estado.

131. Por lo que hace a ese primer elemento, lo único claro es que la información a la que se refiere la norma impugnada no es aquella que puede ser reservada en términos del artículo 6o. de la Constitución Federal –por razones de interés público y seguridad nacional– pues la comunicación de la información clasificada como reservada o confidencial, en términos del segundo párrafo de la propia disposición en análisis (y entre la que se encuentra aquella que con su publicación se comprometa la seguridad pública u obstruya la prevención o persecución de delitos)(55) configura una agravante.

132. Derivado de lo anterior, si no es aquella que se encuentra reservada, a contrario sensu, debe concluirse que la expresión información de cualquier tipo, abarca información que por mandato del artículo 6o. de la Constitución Federal, debe ser pública; lo que evidencia la falta de necesidad de la medida, pues la comunicación de dicha información no pone en riesgo el bien jurídico tutelado por la norma penal en análisis, sino que se encuentra de lleno en el ámbito protegido por la libertad de expresión y acceso a la información.

133. Aunado a lo anterior, la imprecisión de la norma y la falta de elementos que delimiten la información protegida, abren la puerta a la penalización de la comunicación de información que podría ni siquiera estar relacionada con las funciones de las instituciones de seguridad del Estado, siempre que se considere que con ello se ocasiona el daño previsto por la norma a las instituciones estatales de seguridad pública.

134. Esto es, debido a la vaguedad de la norma, lo que sin duda tampoco es admisible constitucionalmente a la luz del principio de taxatividad y sobre lo cual se ahondará más adelante, no sería correcto que esta Suprema Corte afirme, con certeza, que la información a la que alude el tipo penal en análisis necesariamente debe estar relacionada con las funciones de las instituciones de seguridad pública del Estado; pero incluso si se pensara que dicha "relación" se refleja propiamente de la norma, al exigirse que con la comunicación de la información se obstaculicen dichas funciones, aun así se arribaría a la misma conclusión de inconstitucionalidad.

135. En efecto, suponiendo sin conceder que la norma en efecto alude a la información relacionada con las actividades de seguridad pública –al exigir que con su comunicación se ocasione un daño a éstas– el simple hecho de que no se acote adecuadamente el tipo de información protegida, genera la posibilidad de que en ella se incluya información que se encuentre en posesión de las instituciones de seguridad pública, como sujetos obligados del derecho de acceso a la información, y que derive de sus funciones de derecho público, que es precisamente el tipo de información respecto de la cual opera el derecho fundamental en cuestión y sobre la cual debe imperar el principio de máxima publicidad.

136. Ahora, si bien como quedó expuesto hace unos momentos, resulta inconstitucional criminalizar el proporcionar o comunicar a terceros información que, por no estar reservada o por no ser confidencial, debe ser pública, en términos del artículo 6o. constitucional, este Tribunal Pleno debe continuar con el análisis del elemento típico que termina por configurar el tipo penal en análisis y el cual prevé el resultado que con la comunicación de la información de cualquier tipo, debe generarse.

137. En efecto, como se ha resaltado ya, la norma no sanciona únicamente a quien a través de una conducta dolosa proporcione o comunique a terceros información de cualquier tipo, sino que exige que con ello se impida y obstaculice la adecuada ejecución de las funciones policiales y laborales operativas de detención, investigación, prevención y reacción de las instituciones de seguridad pública del Estado.

138. En el dictamen emitido por la Comisión de Justicia del Congreso del Estado, se razonó que uno de los propósitos de la iniciativa de reforma al artículo 204-Bis del Código Penal para el Estado Libre y Soberano de Quintana Roo, era exigir que la información transmitida ocasione un verdadero daño al bien jurídico tutelado, lo que permitiría que los derechos a la libertad de expresión y acceso a la información quedaran debidamente tutelados.(56)

139. Derivado de lo anterior, al dictaminar dicha iniciativa, el legislador local estimó que con la redacción propuesta por la norma en esta parte –que fue aprobada en sus términos– se sanciona: "la afectación real en el actuar de las instituciones de seguridad pública, así como el conocimiento efectivo por parte del infractor de que su acción produciría un resultado dañoso específico, propiciando así un mayor respeto a los derechos fundamentales de la ciudadanía en materia de seguridad jurídica." (57) (énfasis añadido).

140. No obstante, este Tribunal Pleno observa que si bien es cierto que la norma prevé dentro del tipo penal un daño específico que debe generarse en las funciones de las instituciones de seguridad pública del Estado, lo cierto es que no sanciona el segundo elemento que se manifestó en el procedimiento legislativo, consistente en el conocimiento de que la acción producirá la referida consecuencia.

141. Para analizar este aspecto, conviene iniciar recordando que este elemento del tipo penal, que hace referencia al resultado que con la conducta debe generarse, no se encontraba presente en las normas impugnadas que fueron analizadas por este Tribunal Pleno en materia de "halconeo", pues en ellas lo único que se sancionaba era, en un caso, la búsqueda de información y, en otro, su obtención y comunicación.

142. Por ese motivo, entre los vicios que se detectaron, estaban los relativos a que no se estableció la finalidad que debía perseguirse con la obtención de la información; ni tampoco el daño que debía producirse con ello.

143. En el presente asunto, si bien el artículo 204-Bis del Código Penal del Estado, sí prevé el daño o resultado que debe producirse con la proporción de la información, lo cierto es que, además de que dicho elemento no fue incluido de manera que pueda advertirse con claridad la gravedad o magnitud del daño; el tipo penal, aparte del vicio ya detectado (consistente en la falta de delimitación de la información protegida), tampoco señala la finalidad que debe perseguirse con la obtención y comunicación de la información.

144. Ello, en tanto que si bien la norma señala que se sancionará al que a través de una conducta dolosa proporcione o comunique a terceros información de cualquier tipo, lo cierto es que dicho elemento subjetivo hace referencia a que se debe tener la intención de comunicar, precisamente, cierta información, pero no ordena que se tenga, a su vez, la intención de causar el resultado señalado por la norma, a saber, que se impida y obstaculice la adecuada ejecución de las funciones policiales y laborales operativas de detención, investigación, prevención y reacción de las instituciones estatales de seguridad pública.

145. Ciertamente, el daño causado por una conducta y su finalidad no son conceptos que deben confundirse, pues mientras que la finalidad necesariamente es voluntaria; el daño, en casos como el presente, no necesariamente debe serlo.

146. Por ese motivo, aun cuando sea cierto que la norma impugnada señala el daño que debe producirse con la comunicación de información, también lo es que persiste la vaguedad que se ha detectado por el Tribunal Pleno en otras normas similares, relativa a la falta de precisión acerca de la finalidad que debe perseguirse con la obtención de la información, por lo que sin duda alguna, una de las finalidades que pueden perseguirse con ella, son precisamente las que se encuentran en el ámbito del ejercicio de la libertad de expresión y acceso a la información. Así, la norma abre la puerta para que se sancione con pena privativa de libertad a quien, con la intención de comunicar a terceros información de cualquier tipo, en ejercicio de los derechos en cuestión, cause el daño señalado, pero sin que necesariamente hubiera tenido la intención, o incluso, el conocimiento de que aquél se ocasionaría.

147. Además, como se adelantó, esta Suprema Corte considera que por la manera en que se encuentra redactada la norma no es posible advertir, con certeza, el daño en específico que en su caso debe generarse para tener por actualizada la hipótesis delictiva. La porción normativa que indica "que impida y obstaculice la adecuada ejecución", refiriéndose a las diversas funciones de las instituciones de seguridad pública del Estado, está conformada por diversos conceptos sumamente ambiguos y abstractos; lo que favorece a la arbitrariedad en su aplicación, en contravención al principio de taxatividad.

148. En el caso, derivado de esta imprecisión, la norma impugnada hace imposible, en los hechos, que una persona que comunique a un tercero información de cualquier tipo sepa, ex ante, qué tipo de información será susceptible de causar el daño previsto por la norma, lo que genera un efecto intimidatorio que podría impedir, de entrada, que determinada información sea objeto de debate público, lo que sin duda alguna interfiere en el ejercicio legítimo de la libertad de expresión y acceso a la información.

149. Incluso la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ya ha resaltado que la información relacionada con la procuración e impartición de justicia es de interés público, particularmente en el caso de investigaciones periodísticas encaminadas al esclarecimiento de los hechos delictivos,(58) por lo que en el marco de tales investigaciones, la búsqueda y comunicación de información relacionada con las actividades desempeñadas en ejercicio de las funciones policiales y laborales operativas de detención, investigación, prevención y reacción de las instituciones de seguridad pública del Estado, podría sin duda constituir un ejercicio legítimo de la libertad de expresión y acceso a la información.

150. Derivado de lo anterior, se concluye que la descripción típica carece de las precisiones necesarias que la presenten como la indudable expresión de la conducta que en el procedimiento legislativo se denominó como "halconeo" y que se identificó como la actividad en la que se informa a otro labores del ramo de seguridad pública y procuración de justicia con el objetivo de que evada una detención, obstaculice una investigación o logre la ejecución de un delito, en tanto que; no se describió adecuadamente el tipo de información protegida o los medios comisivos para obtenerla; no se estableció la finalidad que debe perseguirse con la difusión de dicha información; no se especificó, de manera adecuada, el daño que debe producirse con ello, ni algún otro elemento que permita identificar a la conducta como un abuso de los derechos de libertad de expresión y acceso a la información, diferenciable, más allá de toda duda, de instancias legítimas de su ejercicio y merecedora de una sanción penal.

151. Este Pleno advierte, por tanto, que la restricción es una medida demasiado amplia y excesiva que hace nugatorio el ejercicio legítimo de los derechos en cuestión, siendo de suma relevancia reiterar el criterio adoptado al fallar la acción de inconstitucionalidad 29/2011,(59) en la que este Tribunal Pleno sostuvo que "si un instrumento intimidatorio como la sanción penal se proyecta sobre conductas demasiado cercanas a lo que constituyen legítimos ejercicios de la libertad de expresión y el derecho a la información ... se está limitando indebidamente a ambos derechos humanos".

152. En definitiva, este Tribunal Pleno estima que la norma en análisis no constituye una medida necesaria para satisfacer los intereses públicos que fueron detectados, pues por la manera en la que está redactada, termina por abarcar un sinnúmero de conductas no reprochables amparadas por la libertad de expresión y acceso a la información; lo que demuestra, al mismo tiempo, la violación al principio de taxatividad, hecha valer por la promovente en su demanda.

154. En otras palabras, el principio de taxatividad no significa que las normas serán válidas sí y sólo si de ellas se detecta la certeza absoluta de los mensajes del legislador, sino más bien, que el grado de imprecisión sea razonable; es decir, que el precepto sea lo suficientemente claro como para reconocer su validez, en tanto se considera que el mensaje legislativo cumplió esencialmente su cometido dirigiéndose al núcleo esencial de casos regulados por la norma.(61)

156. En el caso, como se ha señalado a lo largo de esta sentencia, la norma no es clara, precisa ni exacta respecto de la conducta reprochable que se pretendió sancionar, pues además de que no se acotó adecuadamente la información cuya difusión es capaz de producir el daño; el resultado de impedir y obstaculizar la adecuada ejecución de las funciones de las instituciones de seguridad pública del Estado se encuentra construido con conceptos sumamente ambiguos; lo que, en conjunto, permite la arbitrariedad en su aplicación.

157. Por último, la norma impugnada tiene un impacto desproporcional sobre un sector de la población: el gremio periodístico. Al criminalizar la difusión o proporción de toda información relativa a la seguridad pública y a la procuración de justicia, es claro que uno de los sujetos destinatarios de la norma podrían ser los periodistas, quienes tienen como función social la de buscar información sobre temas de interés público a fin de ponerla en la mesa de debate público, por lo que la norma termina teniendo no sólo un efecto inhibidor de la tarea periodística, sino el efecto de hacer ilícita la profesión en ese ámbito específico. 158. Por todo lo anterior, se declara la invalidez del artículo 204-Bis del Código Penal del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo.