ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 110/2019. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 19 DE MAYO DE 2022. PONENTE: LUIS MARÍA AGUILAR MORALES. SECRETARIA: ÚRSULA HERNÁNDEZ MAQUÍVAR.

Artículo 204-Bis del Código Penal para el Estado de Quintana Roo, reformado mediante Decreto Número 358, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el trece de septiembre de dos mil diecinueve, el cual es del tenor literal siguiente:

"Artículo 204-Bis. Al que a través de una conducta dolosa proporcione o comunique a terceros información de cualquier tipo, que impida y obstaculice la adecuada ejecución de las funciones policiales y laborales operativas de detención, investigación, prevención y reacción de las instituciones de seguridad pública del Estado, federales, nacionales o fuerzas armadas, ya sea que las ejecuten por sí o conjuntamente, se le impondrá la pena de tres a siete años de prisión y de quinientos a mil días multa.

"La pena anterior se duplicará si dicha comunicación consistiere en información clasificada como reservada o confidencial en términos de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Quintana Roo y fuere realizada por las personas responsables de su resguardo.

"Cuando la conducta se lleve a cabo utilizando a personas menores de edad, personas que no tengan la capacidad de comprender la conducta o a personas con discapacidad la pena se aumentará hasta en una mitad de la señalada en el primer párrafo.

"Asimismo se aumentará la pena prevista en el primer párrafo hasta en una mitad y en lo aplicable se sancionará con destitución del empleo, cargo o comisión públicos o inhabilitación de dos a seis años para desempeñar cualquier cargo o comisión públicos cuando la conducta se lleve a cabo por servidores públicos que pertenezcan o han pertenecido a alguna institución de seguridad pública, fuerzas armadas, al organismo garante del derecho a la información del Estado, o se trate de individuos destinados a la prestación de servicios de seguridad privada, contratados por personas físicas o morales.

"Cuando la conducta se lleve a cabo utilizando equipo o vehículos oficiales, que por sus características sean similares a esos en apariencia, o bien la realicen prestadores de servicios públicos de transporte de pasajeros o carga, o mediante cualquier tipo de embarcación marítima o aeronave, la pena se aumentará hasta en una mitad de la señalada en el primer párrafo."

2. SEGUNDO.—Preceptos constitucionales y convencionales que se estiman violados. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos señaló como preceptos violados los artículos 1o., 6o., 7o., 14 y 15 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 2 y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y los numerales 2 y 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

3. TERCERO.—Conceptos de invalidez. Antes de ofrecer los argumentos para combatir el contenido de la norma impugnada, la promovente considera que aquélla establece como sujetos pasivos o activos del delito a las instituciones de seguridad pública federales, nacionales, así como a las fuerzas armadas mexicanas siendo que, en términos del artículo 73, fracción XXI, inciso b), de la Constitución Federal, es facultad exclusiva del Congreso de la Unión establecer los delitos y las faltas contra la Federación y las penas y sanciones que por ellos deban imponerse. Derivado de ello, señala que no es competencia del legislador local establecer los delitos en contra de instituciones federales, nacionales y de las fuerzas armadas.

4. Dicho esto, la Comisión considera, esencialmente, que el artículo 204-Bis del Código Penal para el Estado de Quintana Roo, es un tipo penal abierto que no acota el tipo de información cuya divulgación puede afectar las tareas de seguridad pública, por lo que resulta contrario al derecho de acceso a la información y libertad de expresión; así como a los principios de seguridad jurídica, taxatividad y plenitud hermenéutica.

5. Para sustentar lo anterior, expone sus consideraciones en dos líneas argumentativas, las cuales se sintetizan a continuación.

A. Seguridad jurídica y el principio de legalidad en su vertiente de taxatividad. Una vez precisada la jurisprudencia en torno al derecho de seguridad jurídica y al principio de taxatividad, se considera que la norma los vulnera, en tanto que:

• La norma es tan amplia que abarca un sinnúmero de conductas no reprochables y que se encuentran amparadas por el derecho de acceso a la información, pues fuera de los verbos rectores, la descripción típica no aporta elementos suficientes que acoten las conductas sancionadas, por lo que existe una disociación entre el fin legítimo de la norma y las posibles conductas comprendidas en el tipo penal.

• Los únicos elementos que permiten delimitar el ámbito de las conductas son: cualquier información y que su comunicación tenga como consecuencia el impedir y obstaculizar las funciones policiales; sin embargo, dentro de la información de cualquier tipo, no se distingue el tipo de información protegida, por lo que incluye también la información respecto de la cual existe obligación de proporcionarla a la ciudadanía, salvo aquella reservada temporalmente por razones de interés público, en los términos que fijen las leyes, conforme al artículo 6o. constitucional.

• Si bien podría considerarse que la norma persigue un fin legítimamente válido, orientado a la protección del interés general, concretamente la seguridad pública y procuración de justicia, lo cierto es que la exigencia de que la información tenga como resultado impedir y obstaculizar la adecuada ejecución de las funciones policiales, constituye una descripción típica indeterminada, en tanto no precisa los daños específicos que se pueden generar, ni tampoco el tipo de impedimentos u obstáculos que ameritan ser sancionados.

• En efecto, sancionar penalmente cualquier acto de proporcionar o comunicar información que obstaculice el cumplimiento de las funciones de seguridad pública, da pauta a que prácticamente cualquier cosa pueda ser considerada como un entorpecimiento a las funciones de seguridad pública, de manera que será la autoridad investigadora o, en su caso, la autoridad jurisdiccional, la que decidirá qué tipo de información debe considerarse entorpecedora del cumplimiento de las funciones de seguridad pública, lo que genera que la tipificación se traslade a las autoridades.

• Al resolver las acciones de inconstitucionalidad 11/2013 y 9/2014, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo que en la tipificación de las conductas denominadas como "halconeo", como lo es el tipo penal regulado en la norma impugnada, se debe establecer lo siguiente: 1) la finalidad perseguida con la obtención y comunicación de la información; 2) especificar el daño que debe producirse con ello; 3) la descripción adecuada del tipo de información protegida; 4) los medios comisivos para obtenerla; y, 5) los elementos que permitan identificar a la conducta como un abuso del derecho de acceso a la información y libertad de expresión.

• En el caso, no se cumplen con tales requisitos pues si bien se establece que la finalidad de proporcionar o comunicar la información es que se impida u obstaculice la adecuada ejecución de las funciones policías y labores operativas de detención, investigación, prevención y reacción de las instituciones de seguridad pública del Estado, federales, nacionales o fuerzas armadas, lo cierto es que constituyen supuestos muy abiertos.

• Por cuanto hace al segundo elemento, relativo a impedir u obstaculizar las funciones señaladas, no es posible advertirlo de forma clara.

• La información prevista en la norma impugnada no se encuentra acotada pues señala de manera genérica que será cualquier información, incluyendo aquella protegida por el derecho de acceso a la información pública.

B. Transgresión al derecho fundamental de acceso a la información y libertad de expresión. Después de desarrollar un estudio en cuanto al contenido del derecho de acceso a la información y del derecho a la libertad de expresión, la accionante considera que la norma es contraria a ellos, a la luz de los siguientes argumentos:

• La norma impugnada constituye una restricción al derecho humano de libertad de expresión y aclara que el parámetro de regularidad constitucional frente al cual debe confrontarse es al reconocido en los artículos 6o. y 7o. de la Constitución Federal, los cuales disponen que la libertad de difundir información no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, la vida privada o los derechos de terceros, provoque algún delito o perturbe el orden público, de lo que resalta que la libertad de expresión admite restricciones.

• En el caso, la restricción se encuentra regulada en una ley formal; asimismo, el fin que persigue es legítimo, en tanto que está orientado a la protección del interés general, lo que puede advertirse de su exposición de motivos, pues en ella se manifestó que con la norma se busca proteger a los habitantes del Estado de Quintana Roo, así como lograr el correcto desempeño de las funciones de seguridad pública.

• Sin embargo, la medida no satisface el requisito de necesidad en una sociedad democrática porque no está adecuadamente orientada a cumplir los intereses que buscan protegerse y no es la medida que restringe en menor escala el derecho de acceso a la información.

• La medida interfiere innecesariamente en el ejercicio del derecho en cuestión, pues el tipo es tan amplio que abarca muchas conductas no reprochables amparadas por el derecho de libertad de expresión y acceso a la información, es decir, no se acota el tipo de información cuya ilegítima difusión sea capaz de producir un daño.

• Además, la norma tiene un impacto desproporcional sobre el gremio periodístico pues al criminalizar la difusión o comunicación de toda información relativa a la seguridad pública y procuración de justicia es claro que uno de sus destinatarios son los periodistas, quienes tienen como función social la de buscar y comunicar información sobre temas de interés público.

• Por todo ello, se concluye que la norma impugnada, al no interferir lo menos posible a la libertad de expresión y el derecho de información y, además, al no cumplir con los principios de seguridad jurídica, taxatividad y plenitud hermenéutica, debe ser declarada inconstitucional.

• Por último, se solicita que en caso de declararse la inconstitucionalidad de la disposición impugnada, se invaliden todas aquellas que estén relacionadas, por cuestión de efectos, en términos de los artículos 41, fracción IV, y 45, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

6. CUARTO.—Trámite y admisión. Mediante proveído de diecisiete de octubre de dos mil diecinueve, el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad bajo el número 110/2019 y, por razón de turno, designó al Ministro Luis María Aguilar Morales como instructor del procedimiento.(2)

7. Posteriormente, por acuerdo de dieciocho de octubre de dos mil diecinueve, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda, ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Quintana Roo para que rindieran su informe, requiriéndolos para que, el primero de ellos enviara copia certificada de los antecedentes legislativos de la norma general impugnada y, el segundo exhibiera un ejemplar del Periódico Oficial de la entidad. Asimismo, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República para que formulara el pedimento que le corresponde, así como a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que, en su caso, manifestara lo que a su representación correspondiera.(3)

8. QUINTO.—Informe del Poder Legislativo del Estado de Quintana Roo. Por escrito recibido el catorce de noviembre de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal,(4) el Poder Legislativo Estatal, por conducto de Edgar Humberto Gasca Arceo, quien se ostentó como presidente de la Junta de Gobierno y Coordinación Política de la honorable XVI Legislatura del Estado de Quintana Roo, rindió el informe que le fue requerido, en el cual transcribe la norma impugnada, manifiesta sus antecedentes legislativos y anexa copia certificada de diversas documentales relacionadas con éstos.

9. SEXTO.—Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Quintana Roo. Por escrito recibido el seis de diciembre de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal,(5) el Poder Ejecutivo Estatal, por conducto de Jesús Antonio Villalobos Carrillo, quien se ostentó como encargado de la Consejería Jurídica, rindió su informe en el que manifiesta, en esencia, los siguientes argumentos:

• Debe sobreseerse en la presente acción de inconstitucionalidad, en tanto que se actualiza la causal de improcedencia establecida en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el numeral 61, fracción V, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ante la falta de conceptos de invalidez.

• La promulgación y publicación del decreto impugnado por parte del Poder Ejecutivo Local no contraviene de forma alguna los preceptos señalados por la accionante, pues fueron realizados en cumplimiento de lo ordenado por la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo y por la Ley del Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo.

• La accionante parte de una apreciación parcial de las cosas, pues de declararse la inconstitucionalidad solicitada, se debilitaría la impartición de justicia.

• La norma es acorde al principio de legalidad, en su vertiente de taxatividad, en tanto que permite que los destinatarios comprendan la conducta que se sanciona, así como las personas que podrán incurrir en ésta.

• No es obstáculo a lo anterior el hecho de que la norma no establezca la finalidad o el daño que debe producirse, pues donde el legislador no distingue no resulta válido para el juzgador hacerlo, ni tampoco que no se defina lo que debe entenderse por "proporcione" o "comunique" ya que tales conceptos se refieren a una violación de la información reservada para la adecuada ejecución de las funciones policiales y laborales operativas de detención, investigación, prevención y reacción de las instituciones señaladas por la norma.

• Contario a lo sostenido en la demanda, la disposición combatida no genera un efecto inhibitorio en la libertad de expresión, porque además de que no se ofrecen argumentos para acreditar tal afirmación, es la misma norma la que remite a la Ley de Transparencia Estatal.

• En cuanto al argumento en el que se alega una vulneración al derecho a la seguridad jurídica, aquél resulta inatendible pues no se expone razonamiento alguno para acreditar que la norma la actualice.

10. SÉPTIMO.—Pedimento del fiscal general de la República. Por escrito recibido el trece de diciembre de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,(6) Alejandro Gertz Manero, quien se ostentó como titular de la Fiscalía General de la República, considera fundados los argumentos de la Comisión accionante, al señalar que el precepto legal combatido no cumple con los derechos de legalidad, seguridad jurídica y exacta aplicación de la ley penal.

11. Lo anterior, en virtud de que el primer párrafo de la norma combatida contiene las siguientes imprecisiones:

• La locución "al que por sí o conjuntamente" dirige la acción sancionada a toda persona, sin establecer alguna cualidad específica.

• La frase "proporcione o comunique a terceros información de cualquier tipo" es ambigua al no delimitar o describir cuál es esa información.

• Penaliza las acciones de obtener o proporcionar información sobre la adecuada ejecución de las funciones policiales y laborales operativas de detención, investigación, prevención y reacción de las instituciones de seguridad pública.