ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 110/2019. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 19 DE MAYO DE 2022. PONENTE: LUIS MARÍA AGUILAR MORALES. SECRETARIA: ÚRSULA HERNÁNDEZ MAQUÍVAR.

"...

"b) La legislación que establezca los delitos y las faltas contra la Federación y las penas y sanciones que por ellos deban imponerse; así como legislar en materia de delincuencia organizada; ..."

28. Es cierto que, como lo señala la Comisión accionante, en dicho precepto se establece una facultad exclusiva a favor del Congreso de la Unión para emitir la legislación que establezca los delitos contra la Federación, así como las penas que por su comisión deban imponerse.

29. Ahora bien, el artículo 204-Bis del Código Penal para el Estado Libre y Soberano de Quintana Roo, es del tenor literal siguiente:

"Artículo 204-Bis. Al que a través de una conducta dolosa proporcione o comunique a terceros información de cualquier tipo, que impida y obstaculice la adecuada ejecución de las funciones policiales y laborales operativas de detención, investigación, prevención y reacción de las instituciones de seguridad pública del Estado, federales, nacionales o fuerzas armadas, ya sea que las ejecuten por sí o conjuntamente, se le impondrá la pena de tres a siete años de prisión y de quinientos a mil días multa.

"La pena anterior se duplicará si dicha comunicación consistiere en información clasificada como reservada o confidencial en términos de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Quintana Roo y fuere realizada por las personas responsables de su resguardo.

"Cuando la conducta se lleve a cabo utilizando a personas menores de edad, personas que no tengan la capacidad de comprender la conducta o a personas con discapacidad la pena se aumentará hasta en una mitad de la señalada en el primer párrafo.

"Asimismo se aumentará la pena prevista en el primer párrafo hasta en una mitad y en lo aplicable se sancionará con destitución del empleo, cargo o comisión públicos o inhabilitación de dos a seis años para desempeñar cualquier cargo o comisión públicos cuando la conducta se lleve a cabo por servidores públicos que pertenezcan o han pertenecido a alguna institución de seguridad pública, fuerzas armadas, al organismo garante del derecho a la información del Estado, o se trate de individuos destinados a la prestación de servicios de seguridad privada, contratados por personas físicas o morales.

"Cuando la conducta se lleve a cabo utilizando equipo o vehículos oficiales, que por sus características sean similares a esos en apariencia, o bien la realicen prestadores de servicios públicos de transporte de pasajeros o carga, o mediante cualquier tipo de embarcación marítima o aeronave, la pena se aumentará hasta en una mitad de la señalada en el primer párrafo."

30. Del contenido recién transcrito, se desprende que la norma impugnada tiene por objeto tipificar la conducta conocida coloquialmente como "halconeo" y que puede ser definida como la actividad consistente en vigilar las actividades de los cuerpos de seguridad, con el fin de informar a los delincuentes sobre sus actividades programadas o por realizar.(17)

31. En este caso, la norma penaliza el proporcionar o comunicar información de cualquier tipo, que impida u obstaculice la adecuada ejecución de funciones policiales y laborales operativas de detención, investigación, prevención y reacción, no sólo de las instituciones de seguridad pública del Estado, sino también de las instituciones federales, nacionales o fuerzas armadas.

32. Ahora bien, para determinar si los Estados carecen de competencia para regular algún aspecto de la materia penal, es necesario partir de lo dispuesto por el artículo 124 de la Constitución Federal, al ser el que establece el principio general de distribución de competencias, conforme al cual la Federación cuenta con las facultades que le sean expresamente concedidas por la propia Carta Magna, mientras que las que no se encuentren en ese supuesto, se entenderán reservadas a los Estados; salvo las materias que, por disposición expresa, sean concurrentes, en las cuales será el Congreso de la Unión quien distribuirá, a través de una ley, las facultades correspondientes para cada orden de gobierno.

33. Derivado de lo anterior, la cuestión a dilucidar en este apartado es si el establecimiento de un tipo penal cuya conducta lo es el proporcionar o comunicar a terceros información de cualquier tipo, que impida y obstaculice la adecuada ejecución de las funciones de las instituciones federales, nacionales o fuerzas armadas, es una facultad expresamente concedida a la Federación o si, por el contrario, los Estados pueden válidamente hacerlo en ejercicio de la competencia genérica que, en materia penal, les está reservada.

34. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido en diversos asuntos que la materia penal se ejerce tanto por la Federación como por las entidades federativas, correspondiendo al Congreso de la Unión el establecimiento de delitos contra la Federación, en términos del artículo 73, fracción XXI, inciso b), de la Constitución Federal, transcrito hace unos momentos.

36. Ahora bien, en el dictamen emitido por la Comisión de Justicia de la Décimo Quinta Legislatura del Estado de Quintana Roo, se consideró que la iniciativa dictaminada tenía, en esencia, la finalidad de perfeccionar la seguridad pública, prevista en el artículo 21 de la Constitución Federal como una función del Estado y sus Municipios, sin descartar la participación de la Federación. Por ese motivo, se identificó a la seguridad pública del Estado, como el bien jurídico tutelado por el artículo impugnado.(19)

37. Ciertamente, en términos del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, cuyos fines son salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social.(20)

38. Incluso, debe recordarse que al resolver la acción de inconstitucionalidad 9/2014, el Tribunal Pleno, por mayoría de siete votos,(21) reconoció la competencia de las entidades federativas para regular un tipo penal similar al ahora impugnado, precisamente, a la luz de las facultades que tienen en materia de seguridad pública en términos de lo dispuesto por el artículo 21 constitucional.

40. El razonamiento utilizado en aquel entonces reposó en la motivación que el legislador del Congreso del Estado de Michoacán manifestó en el procedimiento legislativo de la disposición combatida, del cual se desprendía que no se había legislado respecto de las fuerzas armadas, o bien, respecto de las faltas a la Federación, pues en realidad se había regulado en materia de seguridad pública, la cual debía ubicarse en un contexto de federalismo cooperativo, al tender a buscar la uniformización por medio de la cooperación de las diversas instancias hacia logros de objetivos en común.

41. De la misma manera, se puso de manifiesto que la coordinación entre los distintos órdenes de gobierno debe ser a través de una ley, en términos de los artículos 21 y 73, fracción XXIII, de la Constitución Federal; coordinación que también incluye a las autoridades legislativas.

42. Derivado de lo anterior y toda vez que la seguridad pública es materia concurrente, en la que se pueden configurar las competencias en una ley marco o general, se concluyó que el entonces artículo impugnado no vulneraba ninguna facultad prevista para el Congreso de la Unión, pues derivaba propiamente de la competencia de los Estados en materia de seguridad pública, a la luz del artículo 21 constitucional.

43. Sin desconocer el precedente anterior, este Tribunal Pleno considera que no es aplicable al presente caso, pues de la redacción del artículo 204-Bis en análisis, sí se deriva que en él se sanciona el daño que la comunicación de información de cualquier tipo le genere no sólo a las instituciones de seguridad pública del Estado, sino también a instituciones federales, nacionales o fuerzas armadas.

44. Esto es, en la acción de inconstitucionalidad 9/2014 recién señalada, la norma tipificaba un delito de peligro, pues para su actualización no se exigía alguna consecuencia en específico. Así, en ella se sancionaba simplemente a quien mediante vigilancia obtuviera y proporcionara información sobre la ubicación, actividades, operativos o cualquier acción realizada por las fuerzas armadas y los cuerpos de seguridad pública.(22)

45. Sin embargo, en el presente asunto, no se sanciona la simple comunicación de información, sino que es necesario que con dicha conducta se genere una consecuencia específica, a saber, que se impida y obstaculice la adecuada ejecución de las funciones policiales y laborales operativas de detención, investigación, prevención y reacción de las institucionales federales, nacionales o fuerzas armadas, lo que a consideración de este Tribunal Pleno, refleja que el bien jurídico tutelado, en realidad, también lo es el buen funcionamiento de dichas instituciones.

46. Ahora bien, en el dictamen emitido por la Comisión de Justicia, se consideró que la iniciativa que fue dictaminada favorablemente, planteaba exigir "... que la información que sea transmitida ocasione un verdadero daño al bien jurídico tutelado, que en este caso consiste en impedir u obstaculizar la adecuada ejecución de las funciones policiales y laborales operativas de detención, investigación, prevención y reacción de las instituciones de seguridad pública del Estado";(23) esto es, refleja la consideración del legislador que el bien jurídico tutelado lo es el debido funcionamiento de las instituciones estatales de seguridad pública, lo cual también puede desprenderse de la ubicación del artículo impugnado en el Código Penal del Estado, pues aquél se encuentra previsto dentro del título primero de la sección cuarta, denominado "Delitos contra la seguridad interior del Estado", específicamente en su capítulo VI, denominado "Uso indebido de información sobre las actividades de seguridad pública y procuración de justicia".

47. No obstante lo anterior, este Tribunal Pleno advierte que el bien jurídico tutelado por la norma impugnada, en realidad, no sólo es la adecuada ejecución de las diversas funciones de las instituciones de seguridad pública del Estado, sino también de las funciones de las instituciones federales, nacionales e, incluso, de las fuerzas armadas.

48. Ciertamente, las manifestaciones del Poder Legislativo en el procedimiento legislativo, así como la ubicación de los tipos penales dentro del código que los prevé, reflejan, en cierta parte, su objeto de tutela; sin embargo, no pueden ser considerados como un elemento determinante en dicha definición, pues llevando ese argumento al extremo, bastaría con la afirmación y ubicación de un tipo penal, con independencia de su contenido, para determinar el bien jurídico que se tutela y, derivado de ello, la competencia del legislador para protegerlo.

49. Por ese motivo, es necesario atender al contenido del tipo penal para determinar realmente qué bien jurídico es el que se pretende tutelar, lo cual puede advertirse, en algunos casos, no sólo de la conducta, sino también de otros elementos del tipo, como puede ser el resultado de dicha conducta; esto es, de la afectación que realmente se sanciona.

50. Al aplicar ese razonamiento al caso en concreto, este Tribunal Pleno considera que lo que se sanciona en este caso, no es la simple obtención o comunicación de la información –como ocurrió en el precedente anterior– sino, en realidad, la afectación que derivado de ello sufrirán las instituciones federales, nacionales y las fuerzas armadas en el ejercicio de sus funciones, lo que a juicio de este Tribunal Pleno, implica que serán esas instituciones afectadas los sujetos pasivos del delito, vulnerando con ello la facultad del Congreso de la Unión.

51. Ello no significa que a este Tribunal Pleno le sean desconocidas las repercusiones sociales y el daño a la seguridad de las personas que, en su caso, podrían generarse por la comisión de la conducta denominada como "halconeo" definida hace unos momentos, pues lo cierto es que el daño se resiente tanto por las instituciones que verán afectadas sus funciones como por la sociedad en general.

52. Sin embargo, con la finalidad de resolver con base en un elemento objetivo, debe atenderse a la afectación que sanciona la norma, la cual, en el caso, es la que resienten las instituciones estatales de seguridad pública, las instituciones federales, nacionales y las fuerzas armadas, pues se reitera, para la actualización del tipo penal no sería suficiente con la transmisión de la información, sino es necesario que dicha transmisión impida y obstaculice la adecuada ejecución de sus funciones.

53. Por lo anterior, y sin que en este momento se esté realizando algún pronunciamiento de fondo, en cuanto a si resulta válido o no el tipo penal en análisis, se concluye que el argumento hecho valer por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos es fundado, al existir una vulneración a la competencia del Congreso Federal, en términos de lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXI, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la parte que sanciona el daño a la adecuada ejecución de las funciones de instituciones federales, nacionales y de las fuerzas armadas; resultando válido, a la luz de la competencia que tienen los Estados en materia penal, sancionar el daño a las funciones de las instituciones de seguridad pública del Estado.

54. Ahora bien, no pasa inadvertido que en la Constitución Federal la facultad exclusiva del Congreso de la Unión es para establecer los delitos en contra de la Federación y que, en la norma impugnada, también se habla de instituciones nacionales; sin embargo, además de que la norma no resulta clara en este aspecto, pues no aclara a qué instituciones se refiere, este Tribunal Pleno considera que debe seguirse la misma lógica utilizada en este apartado pues, ciertamente, las instituciones nacionales, tal como su propia denominación puede indicarlo, no se limitan a una circunscripción territorial determinada, por lo que el Poder Legislativo del Estado de Quintana Roo, también excede de su competencia al buscar proteger la adecuada ejecución de sus funciones.

B. Estudio del contenido restante del artículo 204-Bis del Código Penal para el Estado Libre y Soberano de Quintana Roo.

56. En atención a la invalidez declarada en el apartado anterior, en el análisis de la norma impugnada únicamente se examinará si resulta válido el tipo penal, en cuanto sanciona al que a través de una conducta dolosa proporcione o comunique a terceros información de cualquier tipo, que impida y obstaculice la adecuada ejecución de las funciones policiales y laborales operativas de detención, investigación, prevención y reacción de las instituciones de seguridad pública del Estado. 57. Pues bien, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos argumenta que el artículo 204-Bis del Código Penal para el Estado Libre y Soberano de Quintana Roo, resulta contrario a los principios de seguridad jurídica y de legalidad, en su vertiente de taxatividad, así como a los derechos a la libertad de expresión y acceso a la información; lo que desarrolla, a su vez, en dos apartados por separado.

58. Sin embargo, de una lectura integral a su demanda puede advertirse que los argumentos que sostienen la vulneración de dichos principios y derechos no son aislados para un caso y el otro, sino que se encuentran íntimamente relacionados.

59. En efecto, en su demanda la Comisión accionante sostiene que la norma impugnada es contraria al principio de legalidad, en su vertiente de taxatividad, en tanto que en ella no se establece la finalidad que debe perseguirse con la obtención de información; no se especifica el daño que debe ocasionarse; no se describe adecuadamente el tipo de información protegida ni los medios para obtenerla, así como tampoco algún otro elemento que pudiera identificar a la conducta como un abuso del derecho de libertad de expresión, por lo que concluye que la descripción típica es tan amplia que abarca un sinnúmero de conductas no reprochables y que se encuentran amparadas por el derecho de acceso a la información y libertad de expresión.

60. Mientras que por lo que hace a la violación a esos derechos, concluye que si bien la norma persigue un fin legítimo, como lo es la protección del interés general y la seguridad pública, lo cierto es que no satisface el requisito de necesidad en una sociedad democrática, pues además de que no está adecuadamente orientada a satisfacer dicho fin legítimo, está muy lejos de ser la medida que menos restringe el derecho de acceso a la información.

61. Tomando en cuenta la manera en la que la accionante desarrolla su demanda, este Tribunal Pleno estima que la norma impugnada debe analizarse a la luz de ambas perspectivas, toda vez que el análisis de la vulneración al derecho de acceso a la información y libertad de expresión está íntimamente ligado al relativo al principio de taxatividad, pues a juicio de la Comisión accionante, es precisamente por la falta de precisión de la norma impugnada que se vulneran los citados derechos, en tanto que termina por sancionar conductas que se encuentran amparadas por ellos.

62. Además, normas similares ya han sido analizadas a la luz de ambas perspectivas, en las acciones de inconstitucionalidad 11/2013 y 9/2014.

63. En efecto, en la acción de inconstitucionalidad 11/2013 resuelta en sesión de siete de julio de dos mil catorce, el Tribunal Pleno declaró la invalidez del artículo 398 Bis del Código Penal del Estado de Chiapas, que sancionaba a quien realizara actos tendientes a obtener información de los cuerpos de seguridad pública, de persecución o sanción del delito o de ejecución de penas, sobre su ubicación, actividades, operativos, o sus labores en general.(24)

64. En ese asunto, por unanimidad de votos(25) se identificó que dicha disposición imponía una restricción al derecho de acceso a la información, toda vez que la conducta tipificada como delito consistía en la búsqueda de cierto tipo de información; acción que se consideró como el núcleo esencial del derecho de acceso a la información. Además, se precisó que el objeto material del delito se refería a información de las instituciones de seguridad pública del Estado de Chiapas, las cuales, al ser órganos del Estado, son sujetos obligados por el derecho de acceso a la información; así como que la información relativa a la ubicación, operativos, actividades y labores en general de dichas autoridades, se trataba de información relativa al ejercicio de sus funciones de derecho público, la cual es precisamente sobre la que opera dicho derecho fundamental.

65. Posteriormente, se concluyó que tal restricción no cumplía con el requisito de necesidad en una sociedad democrática, al desbordar el propósito que se buscaba y también al interferir, innecesariamente, en el efectivo ejercicio del derecho restringido. Ello, pues la descripción típica de la norma era tan amplia que terminaba por abarcar conductas no reprochables amparadas por el derecho de acceso a la información.

66. Esta imprecisión de la norma impugnada se debía a que el legislador local no estableció la finalidad que debía perseguirse con la obtención de la información; no especificó el daño que debía producirse con ello; no describió adecuadamente el tipo de información protegida, ni los medios comisivos para obtenerla, así como tampoco ningún otro elemento que permitiera identificar a la conducta como un abuso del derecho de acceso a la información, diferenciable, más allá de toda duda, de instancias legítimas de su ejercicio y merecedora de una sanción penal.

67. Lo anterior, a juicio del Tribunal Pleno, también era demostrativo de la violación al principio de taxatividad, toda vez que la norma no era clara, precisa o exacta respecto de la conducta que se pretendía sancionar, lo que se estimó podía permitir la arbitrariedad en su aplicación.

68. Por su parte, en la acción de inconstitucionalidad 9/2014, resuelta definitivamente en sesión de seis de julio de dos mil quince, una vez superado el tema de competencia, se declaró la invalidez del artículo 133 quinquies del Código Penal del Estado de Michoacán,(26) por mayoría de ocho votos,(27) a la luz del principio de legalidad, en su vertiente de taxatividad, toda vez que la definición del delito cuestionado contenía las siguientes imprecisiones:

A) Se dirigía a toda persona, sin establecer alguna cualidad específica en el sujeto activo, al establecer "al que".

B) Utilizaba la locución "mediante vigilancia", la cual se consideró ambigua al no establecer elemento alguno que delimitara o describiera dicha acción.

C) Se penalizaba que, mediante la vigilancia, se obtuviera y proporcionara información sobre la ubicación, las actividades, operativos y en general cualquier acción realizada por las fuerzas armadas y los cuerpos de seguridad pública.