ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 36/2016. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 22 DE NOVIEMBRE DE 2016. PONENTE: ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIA: LOURDES MARGARITA GARCÍA GALICIA.

• Conviene traer a colación el aforismo jurídico "Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus" que puede ser interpretado como un principio general de derecho por el cual se postula que "donde la ley no distingue, no es dable distinguir". Ello es de oportuna mención, en virtud de que no existe justificación constitucional para aplicar un cobro al registro de nacimiento, mediante distinciones del acto registral, ni siquiera si ese cobro se refiere a gastos necesarios para la consecución del registro de nacimiento porque la Constitución Federal reconoce la gratuidad de ese derecho expresamente y no autoriza excepción alguna.

• En los términos de las normas impugnadas se realiza una confusión de dos conceptos, que terminan por generar una violación directa al Texto Constitucional, porque en el caso de las leyes para los Municipios de Cuautla y de Atlatlahucan, al señalar el cobro por registro de niños a domicilio o fuera de la oficina del Registro Civil, está imponiendo un cobro al registro de nacimiento, el cual es gratuito por disposición expresa de la Norma Fundamental. En todo caso, y sin conceder, si lo que el legislador pretendía era regular el cobro generado por los gastos de traslado para llevar a cabo dicho registro de nacimiento, debió distinguir esta acción bajo ese concepto de manera específica.

• Dicho de otra manera, las expresiones normativas que expresan una cuota por el concepto registro de nacimiento fuera de la oficina del Registro Civil y el registro a domicilio, en realidad están autorizando el cobro económico del acto registral por sí mismo, cuando la Constitución Federal indica que ello es una garantía del derecho fundamental de identidad, que además será gratuito.

• Ahora bien, suponiendo que fuera válida la imposición de una cuota por el registro de nacimiento fuera de la oficina civil y el registro a domicilio, si y sólo si se trata de una cuota por los gastos de traslado al lugar del registro, entonces el legislador soslayo investir dichas contribuciones de los principios de equidad y proporcionalidad tributarias que prevé el artículo 31, fracción IV, constitucional.

Bajo este supuesto, el postulado constitucional no se cumple, porque las leyes de ingresos impugnadas imponen una cuota fija por el registro de nacimiento fuera de la oficina y a domicilio. Suponiendo que lo que se pretende cobrar es el traslado para llevar el registro de nacimiento, la cuota fija no reúne los citados principios contributivos, pues no todos los puntos en donde se efectuará el registro de nacimiento se encuentran a la misma distancia de la oficina del Registro Civil.

Así, se aprecia que la norma es desproporcional e inequitativa, toda vez que otorga un trato distinto a quienes reciben igual servicio, dado que establecería una misma cuota fija para recuperar los gastos de traslado, a distancias diferentes, en ese sentido habrá quienes soliciten el registro a distancias cortas y quienes lo soliciten a distancias muy largas, pero todos pagarán la misma cantidad. Entonces es desproporcional la contribución, ya que no existe un razonable equilibrio entre las cuotas establecidas para los solicitantes del servicio, y no se establecen tarifas progresivas que contengan mínimos o máximos dependientes de la distancia del traslado. Lo cierto es que a todos los solicitantes se les otorga servicio pero a diferente distancia y, por tanto, no les puede corresponder la misma cuota.

• Tampoco debe pasar del estudio del presente asunto, un análisis a la luz del principio de interdependencia, por el cual un derecho forma parte de una dimensión de otros múltiples derechos. En el caso del derecho a la gratuidad del registro de nacimiento, deben analizarse aquellos otros derechos que también resultan afectados debido a la violación inicial alegada; y de aquellos que, sin haber sido directamente violentados, son condición necesaria para el respeto, protección y garantía de los derechos violados. Eso nos lleva considerar que la violación al derecho de identidad por la negación de la gratuidad del registro de nacimiento, puede por una parte propiciar la ausencia de inscripción del nacimiento en el registro civil, y por otra propiciaría una violación a otros derechos, como son el derecho al nombre, a la nacionalidad, derechos de filiación, de personalidad jurídica, de seguridad social, de educación, políticos o culturales, o al menos los pondría en una situación de vulnerabilidad.

• De igual modo, si por cualquier circunstancia se inhibe, impide, limita o complica el acceso al registro gratuito e inmediato del nacimiento de un niño, o de una persona adulta, se facilita su exclusión, porque por esa omisión carece de identidad legal y acceso a otras prerrogativas, debido a la falta del documento público que reconozca su identidad.

• Son distinguibles tres características esenciales sobre el derecho a la identidad, a saber, la universalidad, la gratuidad y la oportunidad. Sobresale en el caso concreto, la gratuidad porque contribuye a la universalidad y a la oportunidad del registro de nacimientos, ya que es un elemento que puede disolver barreras económicas que muchas veces lo obstaculizan.

• En determinados casos, para las personas en condiciones económicas desfavorables, el costo del acta de nacimiento aunado a los gastos de movilización para llegar a las oficinas del Registro Civil a realizar el trámite correspondiente, se convierte en una barrera que obstaculiza la realización del derecho pretendido, a la par que incumple la obligación de garantía.

CUARTO.—Admisión de la acción de inconstitucionalidad. Mediante proveído de veintitrés de mayo de dos mil dieciséis, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, a la que le correspondió el número 36/2016 y, por razón de turno, designó al Ministro Alberto Pérez Dayán para que actuara como instructor en el procedimiento.

Por auto de veinticuatro de mayo de dos mil dieciséis, el Ministro instructor admitió la acción relativa, ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió las normas y al Ejecutivo que las promulgó para que rindieran sus respectivos informes.

QUINTO.—Informes de las autoridades. Las autoridades emisora y promulgadora de las normas generales impugnadas rindieron sus informes respectivos.

El Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, a través del encargado del despacho y del director general de Asuntos Constitucionales y Amparo, ambos de la Consejería Jurídica del citado Poder, en representación del Gobernador Constitucional del Estado, en el informe de mérito manifestó lo siguiente:

1. Es cierto el acto atribuido consistente en la publicación del artículo 14, fracción II, inciso B) e inciso C), de la Ley de Ingresos del Municipio de Atlatlahucan, Morelos y el artículo 17.1, inciso A), numeral 2, inciso C), de la Ley de Ingresos del Municipio de Cuautla, Morelos, ambas publicadas en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", número 5390, segunda sección de 20 de abril de 2016.

2. Que se actuó con fundamento en el artículo 70, fracción XVI, en relación con la diversa fracción XVII, inciso a) del mismo dispositivo, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos y 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública de esa entidad, que le otorgan las facultades al gobernador del Estado para publicar y hacer cumplir las leyes y demás disposiciones federales, así como promulgar y hacer cumplir las leyes o decretos del Congreso del Estado, a través del Periódico Oficial "Tierra y Libertad", órgano de difusión en el Estado de Morelos.

3. El Poder Ejecutivo Estatal, en el proceso para la emisión de la norma que se impugna, únicamente llevó a cabo la promulgación y publicación, sin que tales actos hayan sido motivo de impugnación por vicios propios.

4. De una interpretación correcta del artículo 17 de la Ley de Ingresos del Municipio de Cuautla, Morelos, para el ejercicio fiscal 2016, es indiscutible que el registro de nacimientos no causa contribución alguna al ser gratuito el servicio prestado por el Municipio; y como lo confiesa la accionante, si existe un cobro por el registro de niños a domicilio, se trata de un supuesto diverso en el que la base gravable no es el primer registro per se, sino que el mismo se haga en lugar diverso a las oficinas que ocupan las autoridades municipales competentes.

5. La accionante argumenta que, en todo caso, debiera haberse establecido el registro a domicilio con rangos de límites mínimos y máximos para garantizar su constitucionalidad; sin embargo, es de indagado derecho que en relación con los derechos son atribuciones con características especiales y debe destacarse que, de conformidad con lo señalado por el Código Fiscal para el Estado de Morelos, los derechos son las contraprestaciones establecidas en la ley por los servicios públicos que presta el Estado o los Municipios, las entidades paraestatales, paramunicipales o intermunicipales, en sus funciones de derecho público, así como los generados por el uso o aprovechamiento de los bienes de dominio público.

Ese tipo de contribuciones goza de ciertas características particulares, en ese sentido las leyes que los regulan deben establecer tarifas o cuotas fijas respecto de su cobro y no así un mínimo y un máximo.

Se violentan los principios de equidad y proporcionalidad tributarias, cuando para el cálculo de un derecho no se atiende al tipo de servicio prestado ni a su costo, sino a elementos ajenos a éste, como podría ser la distancia del domicilio, lo que ocasiona que el importe a cubrir no guarde relación directa con el costo del servicio, e implica un trato distinto por un mismo servicio. De lo que se sigue que lo correcto es establecer una cuota fija, pues el objeto real de la actividad pública se traduce en la realización de actos que exigen de la administración un esfuerzo uniforme.

6. Por cuanto al Municipio de Atlatlahucan, sucede la misma situación, en virtud de que el artículo 14 de la Ley de Ingresos de mérito, señala que el registro de nacimientos dentro de la Oficina de Registro Civil será gratuito.

7. Ambos preceptos municipales controvertidos, debe decirse, de la exposición de motivos de las propias Leyes de Ingresos que los contienen, tienen como objeto precisamente la previsión de la gratuidad en la expedición de la primera copia certificada del acta de registro de nacimiento, de conformidad con el decreto por el que se adiciona el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que sus disposiciones así deben ser interpretadas.

El Poder Legislativo del Estado de Morelos, representado por el presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado, en el informe correspondiente señaló:

1. De conformidad con lo señalado por los artículos 115, fracción IV, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 32 y 40, fracción XXIX y 115, párrafo tercero, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, el Congreso del Estado es competente para conocer, analizar y aprobar en su caso la iniciativa propuesta por los Municipios relativas a las leyes de ingresos.

Que de conformidad con lo señalado por el artículo 31, fracción IV, de nuestra Constitución Federal, es obligación de los mexicanos contribuir al gasto público en sus tres órdenes de gobierno; siendo uno de estos órdenes de gobierno el Municipio, por lo que se debe contribuir a su desarrollo ya que es tarea prioritaria para consolidar su capacidad de ejecución y contar con los recursos financieros para atender los servicios que constitucionalmente está obligado a proporcionar, previo el pago de los derechos correspondientes, por lo que es finalidad de este ejercicio legislativo resolver en lo posible, la asignación de recursos suficientes para que el Municipio atienda las demandas de la población, las necesidades básicas de su administración y propiciar su planificación tributaria.

2. Del artículo 115 de la Constitución Federal se advierte que las atribuciones se encuentran divididas entre los Municipios y los Estados en cuanto al proceso de regulación de impuestos, derechos, contribuciones; los primeros tienen la competencia constitucional para proponerlos y las Legislaturas Estatales, por su parte, tienen competencia para tomar la decisión final sobre estos aspectos cuando aprueban las Leyes de Ingresos de los Municipios.

La regulación de las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos y contribuciones de mejoras, será necesariamente el resultado de un proceso legislativo distinto al ordinario; mientras en éste la facultad de iniciativa legislativa se agota en el momento de la presentación del documento ante la Cámara de Diputados, en el caso, la propuesta de reforma presentada sólo puede ser modificada por la Legislatura Estatal con base en un proceso de reflexión apoyado en argumentos sustentados de manera objetiva y razonable, siendo válido afirmar que nos encontramos ante una potestad tributaria compartida.

3. Existe un mandato constitucional expreso para los Congresos legislativos de las diversas entidades federativas, de reconocer la gratuidad universal de registro de nacimiento, en un tiempo no mayor a seis meses contados a partir de la entrada en vigor del Decreto de reforma al artículo 4o. de la Constitución Federal, situación que tanto en la Ley de Ingresos del Municipio de Atlatlahucan, como en la de Cuautla, Morelos, ambas para el ejercicio fiscal 2016, se encuentra establecida, ya que la Comisión Nacional de Derechos Humanos solicita la declaración de invalidez respecto de supuestos diferentes, siendo éstos por una parte el que los registros sean realizados fuera de las oficinas del Registro Civil y otra tratándose de registros extemporáneos, situación que se encuentran fuera de la protección constitucional.

Por consiguiente no puede decirse que no se cuidó la gratuidad de los registros de nacimiento y de la primera acta en las leyes de ingresos de las cuales se pide su invalidez, ya que lo señalado por los artículos 14, fracción II, incisos b) y c), de la Ley de Ingresos del Municipio de Atlatlahucan y 17.1, inciso a), numeral 2, inciso c), de la Ley de Ingresos del Municipio de Cuautla, Morelos, se refieren a registros llevados a cabo fuera de las oficinas del Registro Civil, lo que conlleva un gasto para el Municipio para que se traslade el oficial de Registro Civil al lugar donde se lleve a cabo el registro, situación que no debe confundirse con la gratuidad de aquellos que se presenten a realizar el registro en las oficinas que ocupe el Registro Civil.

4. La Suprema Corte de Justicia de la Nación también ha sustentado criterio en el sentido de que la proporcionalidad y equidad, tratándose de cobro de derechos por servicios, se rigen por un sistema distinto al de los impuestos, ya que, para la determinación de las cuotas a pagar por tal concepto, no se deben tomar en cuenta elementos que reflejen la capacidad contributiva del gobernado.

Aunado a lo anterior es de mencionar, que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que, tratándose de derechos, los principios de proporcionalidad y equidad previstos en el artículo 31, fracción IV, constitucional, se satisfacen cuando existe un equilibrio razonable ente la cuota y la prestación del servicio y cuando se da un trato igual a los que reciben servicios análogos; lo cual significa que las cuotas por concepto de derechos deben determinarse atendiendo al costo aproximado que para el Estado tenga la ejecución del servicio y que las cuotas sean fijas e iguales para todos los que lo reciban. SEXTO.—Cierre de instrucción. Se pusieron los autos a la vista de las partes para la formulación de sus alegatos; por acuerdo de ocho de agosto de dos mil dieciséis, se tuvieron por presentados únicamente los de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y mediante auto de diecinueve de septiembre siguiente se declaró cerrada la instrucción, por lo que se procedió a la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.