ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 247/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 20 DE MAYO DE 2021. PONENTE: ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIO: ISIDRO MUÑOZ ACEVEDO.

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"...

"g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal o de las entidades federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea Parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas."

Apoya la conclusión anterior, la tesis de jurisprudencia número P./J. 7/2007, que es del tenor literal siguiente:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. QUIÉNES SE ENCUENTRAN LEGITIMADOS PARA PROMOVERLA ATENDIENDO AL ÁMBITO DE LA NORMA IMPUGNADA. La fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece de manera limitativa y expresa quiénes son los sujetos legitimados para promover una acción de inconstitucionalidad; sin embargo, no todos ellos pueden plantear ese medio de control constitucional contra cualquier ley, sino que su legitimación varía en función del ámbito de la norma que pretende impugnarse, es decir, si se trata de leyes federales, locales, del Distrito Federal o de tratados internacionales. Así, tratándose de la impugnación de leyes federales, están legitimados: 1. El 33% de los diputados del Congreso de la Unión; 2. El 33% de los senadores del Congreso de la Unión; 3. El procurador general de la República; 4. Los partidos políticos con registro federal, si se trata de leyes de naturaleza electoral; y 5. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, si se trata de leyes que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal. Por su parte, contra leyes locales están legitimados: 1. El 33% de los diputados de la Legislatura Local que corresponda; 2. El procurador general de la República; 3. Los partidos políticos con registro federal o aquellos que sólo tengan registro en el Estado de que se trate, siempre y cuando se impugne una ley electoral; y, 4. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y los órganos estatales protectores de derechos humanos, si se trata de leyes que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal. Cuando la impugnación verse contra leyes del Distrito Federal, tendrán legitimación: 1. El 33% de los integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; 2. El procurador general de la República; 3. Los partidos políticos con registro federal o aquellos que sólo tengan registro ante el Instituto Electoral del Distrito Federal, siempre que se trate de la impugnación de una ley electoral; y, 4. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, cuando se trate de leyes que vulneren los consagrados en la Constitución Federal. Finalmente, tratándose de tratados internacionales, pueden impugnarlos: 1. El 33% de los senadores del Congreso de la Unión; 2. El procurador general de la República; y 3. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, si se trata de un tratado internacional que vulnere los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal."(1)

CUARTO.—Causas de improcedencia. El Poder Ejecutivo hizo valer tres causas de improcedencia, a saber: (I) que la norma impugnada no vulnera derechos humanos –sino que ese vicio parte de una interpretación errónea de la Comisión actora–; (II) que no se agotó la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto; y, (III) que no existe el precepto normativo que se pretende combatir.

Por lo que hace a la primera de las causales de improcedencia referidas, debe precisarse que esta Corte Constitucional ha sostenido, reiteradamente, que "si en una acción de inconstitucionalidad se hace valer una causal que involucra una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio –como lo es, precisamente, la planteada en la especie en el sentido de que la norma impugnada no viola derechos humanos, sino que los vicios atribuidos a ésta, parte de una interpretación sesgada de la actora– debe desestimarse".

Así lo establece la jurisprudencia P./J. 36/2004, intitulada: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEBERÁ DESESTIMARSE."(2)

Respecto a la actualización de esa hipótesis normativa, este Alto Tribunal ha determinado que la citada causa de improcedencia "no opera respecto de una acción de inconstitucionalidad",(3) pues para ello sería necesario: (I) que la mencionada vía "fuera apta para resolver sobre la posible contradicción entre una norma general y la Constitución Federal"(4) –incluyendo la materia electoral–; (II) que "todos los sujetos legitimados en la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal se encontraran en aptitud de promover el medio legal"(5) correspondiente; y, (III) que la resolución que llegue a dictarse en la vía legal, "sea susceptible de impugnarse a través de este medio de control constitucional".(6)

En ese sentido, si bien esta Corte Constitucional se percata que el precepto 95, fracción II, de la Constitución del Estado de Nuevo León, prevé la existencia de la acción de inconstitucionalidad local, lo cierto es que ésta no tiene los alcances señalados en el párrafo precedente pues, por una parte, su ámbito de tutela está limitado a impugnar normas generales expedidas por el Congreso del Estado o por un Ayuntamiento, que sean contrarias a la propia Constitución Local y no así a la Constitución Federal –objeto de tutela en la presente vía– y, por otra, porque los únicos sujetos legitimados para promoverla son los diputados, los regidores y el gobernador o el fiscal general de Justicia del Estado; no así los órganos que señala la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal –como lo es, precisamente, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos–.

De ahí que, contrario a lo aducido por el Ejecutivo demandado, esta Corte Constitucional no advierte la existencia de algún medio de defensa que debiese haber sido agotado por la Comisión accionante previo a la promoción de la presente acción de inconstitucionalidad y, por tanto, no se actualiza la causa de improcedencia aducida.

Sirve de sustento a lo anterior, de manera análoga, la jurisprudencia P./J. 5/2003, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ESTABLECIDA EN LOS ARTÍCULOS 64, FRACCIÓN III, Y 65, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE. NO DEBE AGOTARSE PREVIAMENTE A LA ACCIÓN QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."(7)

Finalmente, debe desestimarse la tercera de las causales de improcedencia expuestas. Ello pues, del análisis que se realiza del planteamiento del Ejecutivo demandado se desprende que, en realidad, no se alega propiamente la "inexistencia" del artículo 3, fracción IV, incisos a), b) y c), de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Nuevo León –combatido en la presente acción de inconstitucionalidad–, sino más bien se aduce que tal precepto normativo no se agota en tales fracciones e incisos, sino que se encuentra compuesto de otras porciones normativas, lo cual no hizo ver la Comisión accionante.

En ese sentido, el hecho de que el precepto aludido no haya sido "exhaustivamente" citado por la demandante –esto es, en todas y cada una de sus porciones normativas–, en nada afecta la procedencia de la presente acción, pues por una parte, la existencia del precepto, fracciones e incisos combatidos, se encuentran plenamente acreditados, –mediante el decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León el veintinueve de julio del dos mil veinte, el cual obra en el expediente en que se actúa– y, por otra, porque conforme al precepto 61, fracción III, de la ley reglamentaria, únicamente se exige a la parte actora que señale en su demanda la "norma general cuya invalidez se reclame y el medio oficial en que se hubiere publicado"; lo cual implica que la promovente puede hacer alusión únicamente a las porciones normativas específicas que solicita que se invaliden, sin necesidad de citar ni invocar en su completitud, la norma general de que se trate.

En virtud de lo anterior y, al no haberse hecho valer otras causas de improcedencia, o bien que este Tribunal Constitucional advierta la actualización oficiosa de alguna, se procede al estudio de los conceptos de invalidez planteados.

QUINTO.—Estudio. De los conceptos de invalidez hechos valer por la Comisión actora se advierte que la litis en la presente vía se circunscribe en determinar si el artículo 3, fracción IV, incisos a), b) y c), de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Nuevo León:

1) Vulnera los principios de igualdad y no discriminación, al establecer requisitos diferenciados entre el hombre y la mujer, respecto al reconocimiento de sus parejas como beneficiarias en materia de seguridad social; así como al excluir a las parejas del mismo sexo del carácter de beneficiarias en materia de seguridad social.

2) Vulnera el interés superior del menor, en relación con el derecho a la seguridad social, al limitar los casos en que los niños, niñas y adolescentes pueden beneficiarse de las prestaciones de seguridad social que se otorgan a sus padres.

A fin de resolver los referidos puntos jurídicos que integran la litis en este medio de control constitucional, la presente sentencia empleará la siguiente metodología: primero, se desarrollarán los principios que atañen a cada uno de los derechos humanos que se estiman vulnerados y, en segundo lugar, se expondrán las razones por las cuales, en cada caso, las porciones normativas combatidas resultan contrarias a dichos derechos fundamentales.

De ahí que el principio fundamental de igualdad y no discriminación "ha ingresado en el dominio del ius cogens".(9) Sobre tal derecho humano "descansa el andamiaje jurídico del orden público nacional e internacional y permean todo el ordenamiento jurídico".(10) Por ende, es claro que "todos los seres humanos deben disfrutar en pie de igualdad e íntegramente de todos los derechos".(11)

Es por ello que, entre otras cuestiones, los Estados "deben garantizar a hombres y mujeres por igual el disfrute de todos los derechos". Dicha obligación no sólo se encuentra expresamente reconocida por el artículo 4o. de la Constitución Federal, sino que forma parte del orden normativo interno en materia de igualdad que se encuentra conformado por un amplio conjunto de tratados internacionales.

En efecto, la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, la Convención sobre los Derechos del Niño, la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, así como la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, contienen disposiciones explícitas que garantizan la igualdad entre la mujer y el hombre en el goce de los derechos que allí se consagran. De ahí que el principio de igualdad entre el hombre y la mujer tiene asidero en el derecho internacional de los derechos humanos que lo posiciona como un objetivo global.

Respecto a la tutela del referido principio, y de especial relevancia para el presente caso, debe tenerse en cuenta que, en materia de seguridad social, este tribunal ha declarado la inconstitucionalidad de disposiciones que exigían requisitos dispares para acceder a la pensión por viudez, atento al género del beneficiario, pues "si durante su vida laboral la extinta trabajadora cotizó para que quienes le sobrevivieran y tuvieran derecho a ello disfrutaran de los seguros previstos en la ley, entonces la pensión por viudez no es una concesión gratuita, sino un derecho generado durante su vida productiva con el objeto de garantizar, en alguna medida, la subsistencia de sus beneficiarios".(12)

En efecto, "si una trabajadora desempeña la misma labor que una persona del sexo masculino, cotizará de igual forma para tener acceso a los derechos que otorga la Ley del Seguro Social, y si su estado civil también es el mismo, tendrá derecho a que sus familiares disfruten de esos derechos que la institución concede, en la misma forma que lo tiene un trabajador varón; lo que, evidentemente, se refleja, en su momento, en la situación del cónyuge o concubino [a] que le sobreviva".

De esta manera, el legislador ordinario con infracción a esos valores fundamentales estableció un trato distinto para tener acceso a dicha pensión proporcionada por el instituto, tratándose del viudo de la trabajadora asegurada ... Por tanto, al prever ... mayores requisitos al viudo que se haya colocado en el supuesto del otorgamiento de la pensión de viudez ... infringe los artículos 1o. y 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ... pues debe preverse que al encontrarse en situaciones de igualdad, ambas personas, deberán ser tratados de igual manera, lo que redunda en la seguridad de no privarlos de un beneficio o bien soportar un perjuicio desigual e injustificado, como en el caso, resulta la imposición de requisitos adicionales para el viudo.

1.2. Inconstitucionalidad de la norma impugnada. Una vez establecidos los principios y criterios relativos al principio de igualdad en materia de género, se procede a examinar si, como lo aduce la Comisión accionante, la disposición combatida establece una diferenciación injustificada entre el hombre y la mujer. Para ello, se estima oportuno reiterar el contenido del enunciado normativo impugnado: