ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 247/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 20 DE MAYO DE 2021. PONENTE: ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIO: ISIDRO MUÑOZ ACEVEDO.

• Se limita "el desarrollo de las aptitudes e independencia y se reducen las oportunidades de empleo", con lo que se perjudica también a la familia y a la comunidad.

A partir de lo anterior, se colige que suponiendo, sin conceder, que la medida legislativa analizada en el presente caso se haya erigido para restringir los beneficios de seguridad social a los menores de edad que hayan contraído matrimonio en otras entidades federativas –y no se trate más bien de un error, desconocimiento o confusión respecto a la regulación del matrimonio infantil en dicho Estado, al momento de aprobarse la norma combatida–, es claro que tal medida legislativa resulta contraria al interés superior de la niñez y, por ende, también sería inconstitucional por esa razón.

Se dice lo anterior, pues como se ha razonado, el matrimonio infantil supone una serie de efectos nocivos en diversos derechos de las niñas, niños y adolescentes, lo cual ameritaría aún con mayor fortaleza y necesidad que tales menores de edad puedan acceder a los beneficios de la seguridad social a través de sus padres.

Como se expondrá en el siguiente subapartado de la presente ejecutoria, existe una presunción de necesidad de los menores de edad de acceder a las prestaciones de seguridad social, la cual cobra aún mayor preeminencia en aquellas situaciones de vulnerabilidad que aquejan a las niñas, niños y adolescentes, como lo es, precisamente, el matrimonio y la maternidad infantiles que frecuentemente lo acompañan. Ante esa presunción reforzada, es evidente que la norma no supera un escrutinio estricto a la luz del principio del interés superior de la niñez.

Finalmente, debe señalarse que, en tanto el matrimonio infantil está prohibido en la entidad federativa referida, también lo está la diversa institución del concubinato entre menores de edad. Es así, pues conforme al artículo 291 Bis del Código Civil para el Estado de Nuevo León, el concubinato es la unión entre dos personas, libres de matrimonio, que durante más de dos años hacen vida marital, "sin estar unidas en matrimonio entre sí, siempre que no tengan impedimentos legales para contraerlo".

En otras palabras, un requisito ineludible para el establecimiento de la institución legal del concubinato es que las personas que pretendan formarlo carezcan de impedimentos legales para contraer matrimonio. Luego, si en términos del artículo 148 del mismo ordenamiento legal, para contraer matrimonio es necesario "haber cumplido dieciocho años", y conforme al diverso precepto 156, fracción I, constituye un impedimento para celebrar el contrato de matrimonio la "falta de edad requerida por la ley"; se concluye que en dicha entidad federativa tampoco podría tener lugar el concubinato entre menores de edad.

De ahí que, atendiendo al principio de certeza y claridad que debe revestir toda norma jurídica, así como al principio del interés superior de la niñez, lo procedente es invalidar el artículo 3, fracción IV, inciso c), de la Ley del ISSSTELEÓN, en la porción normativa que señala "salvo que hayan contraído matrimonio, vivan en concubinato", para los efectos que serán precisados en el último considerando de la presente ejecutoria.

Es así, pues como se ha razonado, tratándose de toda decisión que concierna a los menores de edad, como lo son las de índole legislativo, es necesario que se deje patente que "el interés superior de éstos ha sido una consideración primordial; ello incluye explicar cómo se ha examinado y evaluado el interés superior del niño, y la importancia que se le ha atribuido en la decisión".

Así, el proceso de adopción de decisiones legislativas "deberá incluir una estimación de las posibles repercusiones (positivas o negativas) de la decisión en el niño o los niños interesados". En este sentido, las autoridades legislativas "deberán explicar cómo se ha respetado este derecho en la decisión, es decir, qué se ha considerado que atendía al interés superior del niño, en qué criterios se ha basado la decisión y cómo se han ponderado los intereses del niño frente a otras consideraciones".

En esa inteligencia, del análisis que este Tribunal Constitucional realiza del proceso legislativo que dio lugar a la porción normativa impugnada, se advierte que no sólo el interés superior del menor no constituye "la consideración primordial" para el establecimiento de la excepción normativa combatida, sino que ni siquiera figura propiamente dentro de alguna de las consideraciones para la adopción de tal decisión legislativa.

Es así, pues en la iniciativa respectiva el legislador únicamente realizó alusiones genéricas a la necesidad de emitir una nueva ley en materia de seguridad social para los trabajadores al servicio del Estado, acorde a diversas preocupaciones presupuestales sobre tal cuestión, así como al deber de actualizar la manera en que se regula tal materia, en beneficio de los derechohabientes.

Sin perjuicio de lo anterior, y reconociendo que la exposición de motivos no constituye el único documento en el cual la autoridad pudiese justificar una determinada decisión legislativa(51) –pues dentro del proceso de formulación de leyes es dable que se lleven a cabo foros, mesas de análisis, consultas y debates entre los grupos parlamentarios, entre otras áreas o actividades que inciden en la deliberación legislativa–, se advierte que al rendir su informe el Congreso demandado tampoco aportó en la presente acción las razones por las cuales, a su juicio, sí se atendió al interés superior de la niñez al momento de analizar, discutir y aprobar la porción normativa impugnada. Por el contrario, la Legislatura Local demandada se limitó a señalar que:

"En segundo lugar, resultan infundados los argumentos vertidos en los incisos a), b) y c), dado que la Ley de ISSSTELEÓN de ningún modo viola los derechos de seguridad social y de acceso a los servicios de salud, ni el principio de interés superior de la niñez y adolescencia, por lo que no existe en este caso inconstitucionalidad de las normas, ya que dicha ley cumple estrictamente con las disposiciones constitucionales y legales aplicables a los derechos y obligaciones de seguridad social en beneficio de los trabajadores del Estado de Nuevo León. Dado que la citada ley contiene prestaciones sociales y económicas que redundan en beneficio de los trabajadores del Estado y que coadyuvan a mejorar su calidad de vida y su bienestar económico y social."

Como se aprecia de lo hasta aquí expuesto, no se advierte que al momento de adoptarse la decisión legislativa que dio lugar a la porción normativa impugnada se haya examinado y valorado el interés superior del niño ni la importancia que se le hubiese atribuido en tal decisión. Lo cual significa que, a pesar de que la disposición normativa afecta directamente los derechos sociales de los menores de edad, fueron otras consideraciones, diversas al interés superior de éstos, las que primaron en la decisión legislativa de privarles de su carácter de beneficiarios de seguridad social de sus padres en el caso de que "tuvieren a su vez hijos".

En suma, en tanto el legislador ha sido del todo omiso en adoptar el interés superior de las niñas, niños y adolescentes, como la consideración principal para la determinación de la limitación a su carácter de beneficiarios en materia de seguridad social, se colige que tal medida legislativa resulta inconstitucional.

Esta conclusión se ve reforzada por el hecho de que este Tribunal Pleno ha sostenido que, en esta materia, existe una presunción relativa a que "quienes se encuentren en ese rango de edad [minoría de edad] ... requier[en] la protección de los sistemas de seguridad social en los que están inscritos sus padres".(52) En otras palabras, "el interés superior de la infancia y de la adolescencia obliga a presumir la necesidad de protección de los planes de seguro social en que se encuentren inscritos los ascendientes".(53)

De ahí que la norma general analizada resulta claramente contraria al interés superior de los menores de edad, en la medida en que desconoce la presunción de necesidad de protección a favor de los menores de edad en materia de seguridad social –sin esfuerzo argumentativo alguno, por parte del legislador, que permita desvirtuar dicha presunción–.

Finalmente, y a mayor abundamiento, esta Corte Constitucional considera pertinente advertir y hacer visible a las autoridades legislativas el hecho de que, precisamente, los menores de edad, a los cuales la norma impugnada permite privarles de su carácter de beneficiarios, son aquellos que se encuentran en una especial situación de vulnerabilidad –especialmente las niñas y adolescentes– y que, por principio, demandaría con mayor intensidad o necesidad la posibilidad de acceder a los servicios de seguridad social a través de sus padres.

Es así, pues el embarazo infantil y la maternidad temprana son susceptibles de afectar y poner en riesgo una pluralidad de derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes. Cuando una niña o adolescente queda embarazada, "su presente y futuro cambian radicalmente, y rara vez para bien. Puede terminar su educación, se desvanecen sus perspectivas de trabajo y se multiplica su vulnerabilidad frente a la pobreza, la exclusión y la dependencia".(54) La maternidad infantil, en muchas ocasiones, "menoscaba las posibilidades que tienen las niñas de ejercer los derechos a la educación, la salud y la autonomía, garantizados en tratados internacionales, como la Convención sobre los Derechos del Niño".(55) En esas condiciones, es evidente que "las niñas embarazadas [o bien, que ejercen la maternidad temprana] necesitan apoyo, no estigma".(56)

Asimismo, el efecto que sufre la madre joven "se suele transmitir a su hijo, que empieza su vida con una desventaja, con lo que se perpetúa un ciclo intergeneracional de marginalización, exclusión y pobreza".(57) Siendo que "los costos del embarazo y parto a edad temprana sobrepasan la esfera inmediata de la niña".(58) En efecto, aunque la maternidad en la niñez es un problema de dimensiones globales, debe señalarse que, por lo que hace al Estado Mexicano, "quienes experimentan un embarazo adolescente asumiendo una maternidad temprana, por lo general interrumpen su educación y difícilmente la retoman. Ello dificulta su inserción en el mercado laboral para conseguir un trabajo estable y decente y las mantiene en situaciones económicas precarias".(59)

Acorde a un estudio recientemente elaborado por el Fondo de Población de la Organización de las Naciones Unidas –UNFPA–, en nuestro país se desprenden los siguientes datos:

I. Materia educativa. Quienes han sido madres adolescentes o niñas "tienen un logro educativo menor".(60) Mientras las mujeres que fueron madres en edad adulta tienen mayores niveles de escolaridad –13.4% tienen estudios profesionales–, las que experimentaron un embarazo temprano "apenas 3.8% llegaron a este nivel educativo".(61)

II. Materia laboral. Quienes han experimentado la maternidad temprana "perciben ingresos inferiores".(62) En general, las mujeres que fueron madres en la adolescencia "perciben un ingreso inferior en 31.6 %".(63) Asimismo, las mujeres que han sido madres adolescentes "tienen trabajos más precarios".(64) Por otra parte, quienes han sido madres en la adolescencia "detentan mayores niveles de desempleo".(65)

III. Materia de seguridad social. Mientras que las mujeres que experimentaron un embarazo temprano "67.4% nunca ha cotizado a las instituciones de seguridad social", las mujeres que experimentaron el embarazo en edad adulta este indicador fue de 56.8%.

Como se puede apreciar, las niñas y adolescentes que experimentan una maternidad temprana se encuentran sujetas a una pluralidad de desventajas y retos socioeconómicos que, precisamente, refuerzan la aludida presunción de necesidad de acceso a los servicios de seguridad social, a través de sus ascendientes.

Máxime si se tiene en cuenta que el primer requisito que establece la norma combatida para reconocerles a los menores de edad el carácter de beneficiarios de la seguridad social es que "dependan económicamente de éstos [de sus padres]". Luego, si se parte de la premisa de que estas niñas o adolescentes dependen económicamente de sus padres, entonces, se hace aún más visible la necesidad de que éstas, al experimentar la maternidad en su niñez o adolescencia, puedan acceder a los servicios de seguridad social del Estado, a través de sus ascendientes.

De tal suerte que, como lo ha referido el citado organismo internacional, los Estados deberían emplear medidas tendientes a "reducir los efectos nocivos a nivel social, económico o de salud que el embarazo ejerce en las niñas y para asegurar que no se pierdan las oportunidades de educación, empleo, subsistencia o participación en los asuntos de sus comunidades".(66)

En ese ámbito, el acceso al derecho a la seguridad social, a través de sus ascendientes, parecería una necesidad indispensable para apoyar a las niñas o adolescentes que se encuentren en tal estado de vulnerabilidad económica, laboral y educativa. Ello pues, el derecho a la seguridad social contribuye en gran medida a reforzar el ejercicio de muchos de los derechos económicos y sociales. Por ejemplo, "proporcionar cuidados a los niños y servicios para su bienestar ... adoptar medidas para luchar contra la pobreza y la exclusión social y prestar servicios sociales de apoyo".(67)

Como ya se ha expuesto en la presente ejecutoria –en atención a lo determinado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales–, las "prestaciones familiares [en materia de seguridad social] son esenciales para la realización del derecho de los niños y de los adultos a cargo a la protección". Al conceder las prestaciones, el Estado "debe tener en cuenta los recursos y la situación del niño y de las personas responsables del mantenimiento del niño o el adulto a cargo, así como cualquier otra consideración pertinente a una solicitud de prestaciones hecha por el niño o en su nombre o por el adulto a cargo".

En tanto el Congreso demandado no sólo incumplió con el mandato de analizar el interés superior del menor, como la consideración primordial para su decisión legislativa, sino que, además, en el presente asunto se advierte claramente un principio de presunción reforzado de que las menores de edad necesitan de la protección de los sistemas de seguridad social en los que están inscritos sus padres, lo procedente es declarar fundado el motivo de diseño en análisis y declarar la invalidez del artículo 3, fracción IV, inciso c), en la porción normativa que señala: "o tuvieren a su vez hijos", para los efectos y los términos que serán precisados en el siguiente considerando del presente fallo.

SEXTO.—Efectos. En términos de los artículos 41, fracción IV, y 45, párrafo primero, en relación con el 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es necesario fijar, entre otros aspectos, los alcances de la sentencia dictada, así como el momento a partir del cual surtirán efectos.

Al respecto, debe precisarse que en la jurisprudencia P./J. 84/2007, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN CUENTA CON AMPLIAS FACULTADES PARA DETERMINAR LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS ESTIMATORIAS.",(68) este Tribunal Pleno estableció que sus facultades para determinar los efectos de las sentencias estimatorias que emite, por un lado, comprenden la posibilidad de fijar "todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda" y, por otro lado, deben respetar el sistema jurídico constitucional del cual derivan.

Asimismo, sostuvo que los efectos que imprima a sus sentencias estimatorias en la vía de acción de inconstitucionalidad deben, de manera central, salvaguardar de manera eficaz la norma constitucional violada, aunque, al mismo tiempo, se debe evitar generar una situación de mayor inconstitucionalidad o de mayor incertidumbre jurídica que la ocasionada por las normas impugnadas, así como afectar injustificadamente el ámbito decisorio establecido constitucionalmente a favor de otros poderes públicos –federales, estatales y/o municipales–.

Lo anterior pone en claro que este Tribunal Pleno cuenta con un amplio margen de apreciación para salvaguardar de manera eficaz la norma constitucional violada. En ejercicio de tal amplitud competencial, al definir los efectos de las sentencias estimatorias que ha generado, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que éstos:

I. Consistan únicamente en la expulsión de las porciones normativas que específicamente presentan vicios de inconstitucionalidad –a fin de no afectar injustificadamente el ordenamiento legal impugnado–.

II. Se extiendan a la expulsión de todo un conjunto armónico de normas dentro del ordenamiento legal impugnado –atendiendo a las dificultades que implicaría su desarmonización o expulsión fragmentada–.