ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 274/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 6 DE JUNIO DE 2022. PONENTE: NORMA LUCÍA PIÑA HERNANDEZ. SECRETARIO: JORGE F. CALDERÓN GAMBOA.

4. CUARTO.—Concepto de invalidez. Se formularon los conceptos de invalidez que se sintetizan a continuación:

Único

a) El Decreto 0756, por el que se reformó el artículo 40, fracción I y se derogó el artículo 11, fracción XVIII, de la Ley para la Inclusión de las Personas con Discapacidad en el Estado y Municipios de San Luis Potosí, vulnera el derecho a la consulta estrecha con la participación activa de las personas con discapacidad, ya que la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad contempla como obligación general de los Estados celebrar consultas estrechas con la colaboración activa de las personas con discapacidad en la elaboración y aplicación de legislación, políticas públicas y otros procesos de adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con ese sector y a pesar de ello, el Congreso Local se abstuvo de llevar a cabo un ejercicio de esa naturaleza previo a la expedición del decreto impugnado.

b) Las modificaciones realizadas al artículo impugnado esencialmente tuvieron el objeto de: i) derogar el artículo 11, fracción XVIII, de la ley, que preveía entre las facultades de la Secretaría de Salud local extender la constancia que acreditara la discapacidad temporal para acceder al derecho de uso exclusivo de las personas con discapacidad, y ii) reformar al artículo 40, fracción I, para establecer que el Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos de la entidad deberán estipular, en sus reglamentos respectivos, la expedición a las personas con discapacidad, certificadas por la autoridad competente que utilicen vehículo automotor, de placas con el logotipo internacional distintivo, que les permita hacer uso de los estacionamientos exclusivos. Se suprimió la referencia a la posibilidad de que se expidieran por parte de las autoridades competentes permisos provisionales con el logotipo internacional distintivo, para aquellas personas con discapacidad temporal con el fin de que pudieran hacer uso de los cajones de estacionamiento. Sin embargo, la comisión accionante considera que ello implican cuestiones que atañen directamente a las personas con discapacidad en la entidad, por lo que el Congreso Local tenía la obligación de celebrar una consulta previa, estrecha y con la colaboración activa de las personas con discapacidad de conformidad con las obligaciones contraídas por el Estado al suscribir la referida convención y al no haber sido consultadas a las citadas personas respecto de las medidas legislativas adoptadas, deviene inconstitucional el decreto impugnado.

c) La comisión accionante en un apartado hizo un análisis sobre los parámetros en materia de consulta a las personas con discapacidad y posteriormente analiza el incumplimiento de ese derecho de rango constitucional al expedir el decreto impugnado y por último hace notar diversos precedentes de este Alto Tribunal relacionados con el derecho a la consulta en la materia.

d) Señaló que la obligación de consultar a las personas con discapacidad deriva del artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad,(2) pues se establece la ineludible obligación de los Estados de celebrar consultas previas, estrechas y en colaboración activa con las personas con discapacidad, incluidos los niños y niñas, para la elaboración de legislaciones sobre cuestiones relacionadas a ellas. Las personas con discapacidad son un sector de la sociedad históricamente excluido y marginado, siendo objeto de discriminaciones lo que los coloca en una situación susceptible de ser vulnerados, en detrimento del ejercicio pleno de sus derechos fundamentales, por lo que los Estados reconocieron la necesidad de promover y proteger los derechos humanos de las personas con discapacidad, incluidas aquellas personas que necesitan un apoyo más intenso, por lo que se comprometieron a cumplir diversas obligaciones contenidas en la referida convención. México fue uno de los primeros países en ratificar y comprometerse a su cumplimiento, así como a su protocolo, mismos que entraron en vigor el tres de mayo de dos mil ocho, por lo que adquirió el compromiso de adoptar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole para hacer efectivo entre otros el derecho humano de las personas con discapacidad a ser consultados en la elaboración y aplicación de la legislación y políticas que les impacten.

e) En virtud de que el artículo 4.3 de la convención forma parte del parámetro de control de regularidad constitucional(3) del orden jurídico mexicano, por mandato establecido en el artículo 1o. de la Norma Suprema, con relación al diverso 133(4) de la misma, la omisión de cumplir con dicha obligación se traduce en la incompatibilidad de las disposiciones legislativas para cuya elaboración no se haya consultado previamente a las personas con discapacidad.

f) Al respecto, el comité sobre los derechos de las referidas personas emitió la Observación General Número 7,(5) en la que señaló el alcance del artículo 4 de la convención indicando que los Estados deben considerar a las consultas y la integración de las personas con discapacidad como medida obligatoria antes de aprobar leyes, reglamentos y políticas, normas de carácter general o de otra índole, siempre y cuando sean cuestiones relativas a la discapacidad. Asimismo, estableció lo que debe entenderse por "cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad" contemplada en el referido artículo 4.3, dándole la interpretación más amplia al indicar que abarca toda la gama de medidas legislativas, administrativas y de otra índole que pueda afectar de forma directa o indirecta a las personas en cuestión. Por lo que hace a "organizaciones que representan a las personas con discapacidad" se considera que sólo pueden ser aquellas dirigidas, administradas y gobernadas por personas con discapacidad y la mayoría de sus miembros han de ser personas con esta condición; por tanto se consideró que los Estados deben colaborar de forma oportuna con las organizaciones de ese tipo de personas y deben dar acceso a la información pertinente, mediante formatos digitales accesibles y ajustes razonables cuando se requiera, como la interpretación de lengua de señas, textos en lectura fácil y lenguaje claro.

g) El artículo 4.3 de la convención incluye a los niños y niñas con discapacidad de forma sistemática en la elaboración y aplicación en la legislación y políticas, a través de las organizaciones de niños con discapacidad o que apoyan a los mismos. Ante ello, el comité señaló que los Estados deben garantizar la consulta estrecha y la integración de las organizaciones de personas con discapacidad que las representen, incluidas las mujeres, personas adultas mayores, niñas y niños, personas que requieren un nivel elevado de apoyo, migrantes, refugiados, solicitantes de asilos, desplazados internos, apátridas, personas con deficiencia psicosocial real o percibida, personas con discapacidad intelectual, personas neurodiversas, con diversidades funcionales visuales, auditivas y personas que viven con el VIH/SIDA. Por lo que se consideró que la referida consulta es una obligación que dimana del derecho internacional de los derechos humanos que exige el reconocimiento de la capacidad jurídica de todas las personas para participar en el proceso de adopción de decisiones sobre la base de su autonomía personal y libre determinación.

h) La consulta debe ser abierta teniendo acceso a la información pertinente, incluidos los sitios web de los órganos públicos, mediante formatos accesibles y ajustes razonables cuando se requiera, pues con ello se permite a las personas con discapacidad el acceso a todos los espacios de decisiones en el ámbito público en igualdad de condiciones con las demás. Las autoridades deben considerar las opiniones de las organizaciones de personas con discapacidad cuando examinen cuestiones relacionadas directamente con esas personas, además, tienen el deber de informar los resultados de esos procesos proporcionando una explicación clara de las conclusiones, las consideraciones y los razonamientos de las decisiones sobre el modo en que se tuvieron en cuenta sus opiniones y por qué.

i) Ante ello, estimó la actora que deben cumplirse con ciertos elementos esenciales respecto de consultas en materia de discapacidad; a saber: a) acceso a toda la información pertinente, en formatos accesibles; b) acceso a todos los espacios de adopción de decisiones en el ámbito público, en igualdad de condiciones con las demás personas; c) considerar, con la debida atención y prioridad, las opiniones y perspectivas de las organizaciones de personas con discapacidad; y, d) deber de informar de los resultados de esos procesos, proporcionando una explicación clara, en un formato comprensible, de las conclusiones, las consideraciones y los razonamientos de las decisiones sobre el modo en que se tuvieron en cuenta sus opiniones y por qué.

j) Este Alto Tribunal, al resolver la acción de inconstitucionalidad 68/2018, sostuvo que la razón que subyace a la exigencia relativa es suspender un modelo rehabilitador de la discapacidad –donde las personas con estas condiciones son sujetos pasivos a la ayuda que les brinda–, favoreciendo un "modelo social" en el cual la causa de discapacidad es el contexto, esto es, las deficiencias de la sociedad en las que estas personas se encuentran para generar servicios adecuados una vez consideradas las necesidades particulares de las personas con esta condición. Es decir, una ausencia de consulta en cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad significaría no considerarlas en la definición de sus propias necesidades, volviendo de alguna manera a un modelo rehabilitador o asistencialista.(6)

k) El derecho a la consulta de las personas con discapacidad está relacionado con los principios generales de autonomía e independencia que rigen la convención (artículo 3), su derecho de igualdad ante la ley (artículo 12) y su derecho a la participación (artículos 3.c y 29). Por tanto, tal derecho en la legislación y políticas públicas nacionales es un requisito ineludible para asegurar la pertinencia y calidad de todas las acciones encaminadas a asegurar el pleno goce de los derechos de las personas con discapacidad en igualdad de condiciones con los demás; esto es, la consulta es lo que asegura que las medidas dirigidas a las personas con discapacidad sean una respuesta a sus necesidades reales.

l) Se considera que las medidas legislativas de referencia inciden directamente en el ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad, por lo cual era indispensable realizar una consulta previa a su aprobación, que cumpliera con las características de ser estrecha y contara con la participación de las referidas personas.

m) Mediante el Decreto Número 1033, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintisiete de julio de dos mil dieciocho, se reformaron los artículos 11, en su fracción XVII y 40, en su fracción I; y se adicionó al artículo 11 la fracción XVIII, de la ley impugnada. Las reformas hacían referencia a la expedición de permisos provisionales con el logotipo internacional distinto para personas con discapacidad temporal, que les permitiera hacer uso de los cajones exclusivos de estacionamiento (artículo, fracción I) y, se adicionó que entre las facultades de la Secretaría de Salud estaba la de extender la constancia que acreditara la discapacidad temporal para acceder al derecho de uso exclusivo de las personas con discapacidad (artículo 11, fracción XVIII). Dicho decreto fue objeto de control constitucional al ser impugnado vía acción de inconstitucionalidad por la Comisión Estatal de Derechos Humanos de San Luis Potosí el cual fue registrado con número 68/2018, al estimar que resultaba violatorio del derecho a la consulta de las personas con discapacidad. Al resolverse tal acción el Tribunal Pleno de este Alto Tribunal declaró la invalidez del citado decreto, ya que en su expedición no se consultó a dicho sector de la población de conformidad con el artículo 4.3 de la referida convención.

n) El legislador local, mediante el decreto que se impugna en el presente caso, tomó la determinación de reformar el artículo 40 en su fracción I y derogar el artículo 11, fracción XVIII, de la ley impugnada con el objeto de regresar el texto de la ley al estado en que se encontraba hasta antes de las modificaciones realizadas mediante el Decreto 1033, hoy inválido por declaración de este Alto Tribunal; por lo que es evidente que el legislador no consultó nuevamente a las personas con discapacidad para hacer modificaciones al ordenamiento en cuestión. El que se haya determinado eliminar la atribución de la Secretaría de Salud de extender la constancia que acreditara la discapacidad temporal para acceder al derecho de uso exclusivo de las personas con discapacidad, así como establecer el deber que el Ejecutivo y los Ayuntamientos regulen en sus reglamentos, la expedición a las personas con discapacidad, certificadas por la autoridad competente que utilice vehículo automotor, de placas con el logotipo internacional distintivo, que les permita hacer uso de los estacionamientos exclusivos y de quitar esa posibilidad a las personas con discapacidad temporal, involucraba de manera indubitable derechos e intereses de las personas con esa especial condición.

o) La consulta respectiva hubiera permitido saber con certeza si las medidas adoptadas en la legislación impugnada beneficiaba o perjudicaba a tal sector de la población y, por tanto, si tenían efecto progresivos o regresivos, pues como lo ha sostenido este Alto Tribunal, una consulta estrecha es necesaria para poder darle al legislador local más elementos para entender de mejor manera la problemática que motiva la medida y diseñar así instrumentos más adecuados para eliminar las barreras del entorno. El Tribunal Pleno determinó que la declaración de invalidez del decreto impugnado surtiría sus efectos a partir de los ciento ochenta días naturales siguientes al día en que se publicara en el Diario Oficial de la Federación los puntos resolutivos de la ejecutoria, con la finalidad de que no se privara a las personas con discapacidad de los posibles efectos benéficos de la norma que se declaró inválida sin que el Congreso de San Luis Potosí pudiera emitir una nueva medida, atendiendo previamente a las consideraciones dispuestas en la sentencia, respecto a su obligación de practicar consulta previa a las personas con discapacidad. Con ello, el Tribunal Pleno reiteró la obligación del Poder Legislativo de celebrar consultas previas y estrechas con dicho sector de la población cuando sea necesario para proteger y garantizar sus derechos especialmente reconocidos, ente ello declaró la invalidez del decreto 1033 por la ausencia absoluta de consulta.

p) La accionante señala que, a pesar de que no existe regulación específica relacionada con el procedimiento o algún manual sobre la forma en que deben llevarse a cabo las consultas a las personas con discapacidad, sin embargo, de una interpretación armónica de los dispositivos internacionales de la materia, se desprenden que los estándares mínimos para la misma es que debe ser previas, públicas, accesibles y adecuadas. En ese tenor, el Congreso de San Luis Potosí al expedir el decreto que se impugna omitió respetar y garantizar el derecho humano de consulta y ajustarse a los estándares nacionales e internacionales en la materia. Tomando como referencia el parámetro propuesto por el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, la consulta debe ser previa mediante procedimientos acordes, atendiendo a todas las especificidades de las personas con discapacidad, para que puedan comprender y hacerse comprender, facilitándose si fuere necesario, intérpretes u otros medios eficaces; por lo que la única manera de logar que ese tipo de personas disfruten plenamente de sus derechos humanos es que éstas sean escuchadas de manera previa a la adopción de medidas legislativas que les atañen, ya que ellas son las que tienen el conocimiento de las necesidades y especificidades de su condición, que servirán para garantizar en pleno goce de sus derechos.

q) Siguiendo esa lógica, "se elaboró el Manual para Parlamentarios de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo, que en el artículo 5 denominado La Legislación Nacional y la Convención",(7) donde en esencia señala que las personas con discapacidad deben participar en el proceso legislativo y de los procesos que les afecten, que deben ser alertados a que presenten observaciones y se asesoren cuando se apliquen las leyes y se utilicen los medios necesarios para hacer saber las opiniones, ya sea a través de audiencias públicas.

r) Por tanto, consideró que la naturaleza de este asunto resulta una oportunidad para que este Alto Tribunal se pronuncie sobre el alcance de la Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad en materia de consulta.

s) Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 101/2016, determinó que existe una obligación de consulta en términos del artículo 4o., numeral 3, de la referida convención de consultar a las personas con discapacidad en todas aquellas cuestiones que les atañe. Al resolver la acción 68/2018 y, a pesar de que se declaró el decreto ahí impugnado, se establecieron dos parámetros de los cuales no fue posible arribar a un consenso en la integración plenaria de este Alto Tribunal, el primero relativo a los casos en que se actualiza la obligación de realizar una consulta previa a personas con discapacidad y el segundo, con relación a las características que deben guardar estas consultas.

t) Y al resolver la acción de inconstitucionalidad 41/2018 y su acumulada 42/2018, declaró la invalidez total de la Ley para la Atención Integral de las Personas con Síndrome de Down de la Ciudad de México, al considerar que se vulneró el derecho a la consulta de las personas con discapacidad, precisando que tal ejercicio consultivo debe revestir, por lo menos las características siguientes: a) preferentemente directa con las personas con discapacidad; b) regular, esto es, por lo menos debe realizar en dos momentos previos al dictamen y durante la discusión; c) accesible y con participación efectiva; d) significativa; e) información precisa sobre la decisión que tomarán; y, f) cosmotemática, debía atender al entorno social de las personas con discapacidad. u) En suma, estimó que, para garantizar el derecho a la consulta de las personas con discapacidad, es necesario que este Alto Tribunal interprete de forma progresiva la citada convención y determine los parámetros de procedencia, así como los requisitos que debe considerar el legislador ordinario para tener por satisfecho el derecho a la consulta en esta materia. La citada consulta no es una mera formalidad, sino que se erige como una garantía primaria de defensa de sus derechos.

v) Por último, señaló que los argumentos expuestos que sustentan la inconstitucionalidad del decreto impugnado, se solicita que, de ser tildado de inconstitucionalidad, se extiendan los efectos a todas aquellas normas que estén relacionadas, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 41, fracción IV y 45, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia.

5. QUINTO.—Artículos constitucionales violados. La promovente estimó que las normas impugnadas son violatorias del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como de los artículos 1o. y 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y V de la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad.

6. SEXTO.—Registro y turno. Por acuerdo de diecinueve de octubre de dos mil veinte,(8) el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente de acción de inconstitucionalidad con el número 274/2020, por razón de turno, correspondió a la Ministra Norma Lucía Piña Hernández la tramitación del procedimiento y formulación del proyecto de resolución respectivo.

7. SÉPTIMO.—Admisión de la demanda. En proveído de veinte de octubre de dos mil veinte,(9) la Ministra instructora admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad; ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de San Luis Potosí para que rindieran sus respectivos informes, en términos del artículo 64, párrafo primero, en relación con el artículo 68, párrafo primero, ambos de la ley reglamentaria y 305 del Código Federal de Procedimientos Civiles y, requirió al Poder Legislativo del referido Estado, para que al rendir su informe remitiera copia certificada de los antecedentes legislativos de la norma general impugnada y al Poder Ejecutivo de la entidad, para que exhibiera un ejemplar del Periódico Oficial del Estado correspondiente en la que se publicó la norma cuya inconstitucionalidad se reclama. Asimismo, se ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República para que formulara pedimento correspondiente.

8. OCTAVO.—Informes del Poder Ejecutivo, a través del consejero jurídico en representación del Gobernador Constitucional y del Poder Legislativo, a través del presidente de la Mesa Directiva y representante legal del Congreso, ambos del Estado de San Luis Potosí.

9. A. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Chiapas. La mencionada autoridad adujo lo siguiente:(10)

a) Son indiscutibles los actos que la presidenta de la CNDH refiere, única y exclusivamente en lo que respecta a la promulgación y publicación del decreto en la página oficial del Periódico Oficial del Gobierno del Estado "Plan de San Luis Potosí", con fundamento en las atribuciones que establece el artículo 8o., fracción II, de la Constitución Política de la referida entidad federativa y con el debido ajuste a las disposiciones legales aplicables a la Ley del Periódico Oficial del Estado y la Ley para la Regulación de la Firma Electrónica Avanzada del citado Estado.

b) El Poder Ejecutivo del Estado es respetuoso de las facultades y funciones que establece la división de poderes que consagra la Constitución Federal, así como la Constitución Local, para otorgarle plena validez y eficacia a las leyes en comento, el citado Poder se encuentra invariablemente impedido en la promulgación y publicación de las normas que se impugnan en la acción de inconstitucionalidad que nos ocupa, por lo que se comparece en tiempo y forma para rendir el informe requerido.

c) No se advirtió que la ley recurrida vulnere derechos fundamentales de manera restrictiva, esto es violaciones directas de derechos fundamentales, o bien, de forma amplia o extensiva, es decir, violaciones directas o indirectas de derechos fundamentales; motivo por el cual el Poder Ejecutivo no observó el proyecto de ley que se discutió y votó en el Congreso Local, en términos del artículo 67 de la Constitución Política del Estado de San Luis Potosí.

10. B. Informe del Poder Legislativo del Estado de San Luis Potosí. La autoridad sostuvo lo siguiente:(11)

a) Señala que la comisión accionante pasa por alto que la resolución emitida por este Alto Tribunal en la diversa acción de inconstitucionalidad 68/2018, tuvo como efecto la invalidez del Decreto 1033 por el cual se reformaron los artículos 11 y 40 de la Ley para la Inclusión de las Personas con Discapacidad en el Estado y Municipios de San Luis Potosí, lo que generó la reviviscencia de las normas vigentes con anterioridad a las expulsadas del ordenamiento jurídico, a partir de los ciento ochenta días naturales siguientes al día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación; el plazo referido comenzó a correr a partir del cuatro de septiembre de dos mil diecinueve y concluyó el uno de marzo de dos mil veinte, por lo que desde esa fecha cobraron vigencia nuevamente las disposiciones legales que fueron modificadas con motivo del decreto en mención

b) Resulta inconcuso que en la emisión del Decreto 746 (sic) –siendo lo correcto el 0756– no se modificaron situaciones jurídicas respecto de las personas con discapacidad, puesto que el objeto de éste es únicamente armonizar la norma jurídica con la determinación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la acción de inconstitucionalidad 68/2018, tal como quedó plasmado en la exposición de motivos de dicho decreto que en el presente juicio se controvierte. Ante ello, es evidente que no era precisamente llevar a cabo una consulta pública, previo a la emisión del decreto que se impugna puesto que el mismo no crea ni modifica disposiciones que trasciendan a las personas con discapacidad, sino que únicamente se adecuó el contenido de la norma a las disposiciones que jurídicamente regían con motivo de la sentencia emanada de la citada acción.

c) Por ello, lo que se solicitó a este Alto Tribunal es que se declare la validez del Decreto 746 (sic) –siendo el correcto 0756–, por el que se reforma el artículo 40 en su fracción I y se deroga del artículo 11, fracción XVIII, de la Ley para la Inclusión de las Personas con Discapacidad del Estado y Municipios de San Luis Potosí.

11. NOVENO.—Trámite. Por acuerdo de diecisiete de noviembre de dos mil veinte(12) la Ministra instructora tuvo por rendidos los informes requeridos a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de San Luis Potosí, así como por exhibidas las copias certificadas del Periódico Oficial y antecedentes legislativos de la disposición impugnada. Asimismo, se ordenó dar vista a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal, Fiscalía General de la República y a la CNDH.

12. Desahogo de alegatos de la presidenta de la Directiva del Poder Legislativo del Estado de San Luis Potosí y de la presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. La presidenta de la Directiva del Poder Legislativo del Estado de San Luis Potosí –Vianey Montes Colunga– y la presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos presentaron escrito de alegatos, la primera mediante la firma electrónica de la delegada de dicho Poder –Graciela Navarro Castorena– y la segunda ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el tres de diciembre de dos mil veinte, en la cual señalaron lo siguiente: