ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 297/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 7 DE JUNIO DE 2022. PONENTE: NORMA LUCÍA PIÑA HERNANDEZ. SECRETARIO: JORGE F. CALDERÓN GAMBOA.

a) Señala que los argumentos de la accionante resultan infundados e inoperantes, ya que el decreto impugnado en los que se encuentran los artículos impugnados es constitucional, por lo que debe sobreseerse con fundamento en el artículo 19, fracciones VII y VIII, en concordancia con el artículo 20, fracción II, y 59 de la ley reglamentaria de la materia; porque no se transgreden las disposiciones contenidas en la Constitución Federal, ya que la misma busca establecer la seguridad jurídica de las personas con discapacidad, además de que no se contrapone a la Declaración Universal de los Derechos Humanos, siendo que se emitieron respetando los principios primordiales de libertad, igualdad, dignidad y derechos de las personas sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otro índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición; apegándose a los principios rectores en cuanto a la Declaración Universal de los Derechos Humanos, como a los tratados internacionales en el que el Estado Mexicano es Parte, ya que fue emitido por autoridad competente y, por ende, no se cometió violación alguna, puesto que dicha emisión fue para garantizar, proteger y otorgar en mayor beneficio a las personas con discapacidad, dotándolas de mejores prerrogativas y mecanismos de defensa y apoyo a todos los lugares en que forman parte, así como de proporcionarles las herramientas adecuadas a su entorno social.

b) Una vez que citó los antecedentes de dicha ley, así como razones y fundamentos para sostener la constitucionalidad de la norma cuya invalidez se reclama, el Poder Legislativo dio contestación al concepto de invalidez expuesto por la Comisión accionante, mediante el cual consideró que los argumentos expuestos por ésta son infundados e ineficaces, pues estimó que la disposición normativa impugnada no es contraria a la Constitución Federal y, por ende, debe decretarse su validez, ya que no existe una confrontación entre los artículos controvertidos y un específico derecho tutelado por la norma constitucional en su texto y alcance correspondiente, lo cual es requisito necesario para poder determinar si un artículo transgrede la Norma Constitucional Suprema, aunado a que se trata de una norma que es benéfica para las personas con discapacidad en el Estado de Chiapas.

c) El decreto impugnado no puede tomarse como contrario a la Constitución, pues va encaminado a garantizar, proteger y salvaguardar los derechos humanos de las personas con discapacidad en la sociedad chiapaneca, otorgándoles mejores mecanismos y prerrogativas con el objeto de preservar un modo honesto de vivir y con mejores condiciones de los espacios públicos apropiados a su entorno, a efecto de atender los reclamos de la sociedad y al interés público. Además, la emisión del decreto impugnado es constitucional y legal, toda vez que se siguió debidamente el proceso de discusión y aprobación de decreto que otorga, crea, reforma o adiciona un ordenamiento jurídico, y fue expedido dentro de las facultades conferidas al Poder Legislativo Local, y acorde a lo establecido a la Constitución Política del Estado de Chiapas y a la Constitución Federal; esto es, fue emitido por autoridad competente y facultada para ello, dando certeza y seguridad jurídica y que fue expedido como un medio necesario para mejorar y fortalecer a la sociedad dotando de mejores derechos y prerrogativas en favor de las personas con discapacidad, de ahí que el concepto de invalidez hecho valer por la parte quejosa es infundado e inoperante.

d) El mecanismo o regulación que establece el decreto impugnado es eficaz al ser acorde con la Constitución Federal y no ser discriminatorio, por lo que la presente acción deviene improcedente e inoperante, pues se busca el bien común y el bienestar de las personas con discapacidad, otorgándoles mejores mecanismos y prerrogativas para que tengan un modo honesto de vivir y con mejores condiciones de vida en su entorno social, dotando de mejores servicios, derechos y atenciones a los servicios públicos, todo ello para el efecto de atender los reclamos de la sociedad y al interés público.

e) La norma reclamada está encaminada a otorgar una mejor protección a los derechos humanos de las personas con discapacidad, por lo que es trascendental para que tales personas tengan una mejor convivencia de la sociedad, donde se les respeten, garanticen y protejan sus derechos humanos, para que cuenten con espacios públicos adecuados a su entorno, buscando la mayor protección a las personas, por lo que no se ocasiona ninguna violación a los derechos humanos ni es contraria a las normas que de manera equivocada invoca la promovente, ya que la reforma es acorde a la normativa constitucional, con fundamento en las facultades que les son otorgadas al Congreso del Estado, por los artículos 45, fracción I, de la Constitución Política del Estado de Chiapas y en estricto apego a la Constitución Federal en su numeral 73, fracción XXI, inciso a), segundo párrafo y 124.(15)

f) En la norma combatida no obran elementos que presupongan que sea contraria a la Ley Suprema ni que haya invadido esferas competenciales o violatorias de los presupuestos a que de manera errónea considera la promovente, partiendo de una interpretación conforme, ésta se sujeta a los términos constitucionales, buscando otorgar mejores mecanismos de protección a las personas con discapacidad, ponderación e interpretación que en ningún momento efectúo la accionante.

g) El principio "pro persona" obliga a que ante diversas posibilidades de interpretación de una norma, en cualquiera de los órdenes jurídicos que integran el Estado Mexicano, se prefiera aquella que tienda a favorecer la protección más amplia del derecho o derechos humanos relativos, pues en el Decreto No. 009 se otorgan mejores prerrogativas en favor de las personas con discapacidad; por lo que la promovente no tomó en consideración la ponderación de los derechos humanos de las personas con discapacidad, que están por encima de cualquier derecho privado, lo que hace evidente el sobreseimiento de la presente acción.

h) Además, respecto del argumento de que no se hizo una consulta previa, son argumentos equivocados puesto que el acto legislativo emitido mediante el referido decreto fue en esencia de otorgar una mayor protección a las personas con discapacidad integrantes de la sociedad chiapaneca, en una ponderación de un mejor derecho, el cual no fue considerado por la accionante.

i) Conforme a lo previsto en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal respecto a que las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la contradicción entre la norma de carácter general y la Norma Suprema, situación que no acontece en el caso concreto, pues no se transgreden las disposiciones contenidas en nuestra Carta Magna, ya que la misma tiene por objeto el beneficio de las personas con discapacidad dentro de la sociedad, por lo que no pueden considerarse como violatorias de los derechos humanos, pues van encaminados a un bien común para ese sector de personas.

j) Que el decreto impugnado cumplió con la garantía de fundamentación y motivación legislativa (páginas 11, 12 y 15, incluso del informe).

k) Que el procedimiento legislativo seguido para la emisión del decreto impugnado es compatible con las garantías de debido proceso y de legalidad, porque no se trastocaron valores o atributos de la democracia (páginas 13 y 14 del informe).

11. NOVENO.—Trámite. Por acuerdo de siete de enero de dos mil veintiuno,(16) la Ministra instructora tuvo por rendidos los informes requeridos a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Chiapas, así como por exhibidas las copias certificadas de los antecedentes legislativos de la disposición impugnada. Asimismo, se ordenó dar vista a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal, Fiscalía General de la República y a la CNDH.

12. Desahogo de alegatos de la delegada de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. La delegada de la CNDH presentó escrito de alegatos ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintidós de enero de dos mil veintiuno, en el que señaló lo siguiente:(17)

a) Es infundada la causal de improcedencia invocada por el Poder Ejecutivo chiapaneco, en virtud de que las reformas a la ley impugnada sí constituyen un nuevo acto legislativo para efectos de la promoción de la acción de inconstitucionalidad, pues a pesar de que los artículos impugnados 9, 10, 11, 15, 20, 21, 27, 29, 31, 32, 33, 36. 37, 38 y 46, fracción IV, de la ley chiapaneca en materia de discapacidad replicaran el texto previo con los ajustes pertinentes en cuanto a la denominación vigente de las diversas instituciones y organismos en la entidad federativa, es pertinente señalar que este organismo autónomo no impugnó exclusivamente los referidos numerales, sino la totalidad del Decreto No. 009, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintiuno de octubre de dos mil veinte, ya que también se introdujeron normas que impactan en los derechos de las personas con discapacidad, por lo cual resulta imperioso que se realice una consulta estrecha con la colaboración activa de los sujetos interesados. b) Además, de los preceptos referidos por la informante, el decreto impugnado adicionó y modificó los diversos 2, 21, 22 y 23 de la ley en cuestión en los cuales se reguló lo concerniente al ejercicio del derecho a la accesibilidad de las personas con discapacidad en los casos de los espacios privados de uso público. Asimismo, este Alto Tribunal ha considerado que se está en presencia de un nuevo acto legislativo, para efectos de la procedencia de la acción de inconstitucionalidad cuando se satisfacen los requisitos de criterio formal y que exista un cambio en el sentido normativo, y que en el caso ello se satisfizo, ya que el legislador agotó todas las fases del proceso legislativo para dar origen al decreto combatido e introdujo medidas trascendentales para garantizar la accesibilidad de las personas con discapacidad en la entidad.

c) Estimó que el criterio del nuevo acto legislativo que ha construido la doctrina jurisprudencial de este Alto Tribunal no resulta aplicable en casos en los cuales se reclame la constitucionalidad de los ordenamientos legislativos por falta de consulta, en este caso, a las personas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representen, pues la transgresión a sus derechos es –de una u otra manera– de carácter formal, sin que tal afirmación implique desconocer que el derecho de este sector poblacional a ser consultados constituye, un derecho humano sustantivo, pues aunado a que el hecho de no haber realizado la consulta dentro del proceso legislativo es trascendente en lo que pudiera estimarse o no como un auténtico cambio en el sentido normativo de las normas en cuestión. Ello, siendo que los resultados de la consulta tienen consecuencias directas en el mismo producto legislativo; por lo que es infundado que no se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efecto de la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, por lo que debe desestimarse la causal de improcedencia alegada y proceder al análisis de fondo.

d) También consideró que es inatendible la causal de improcedencia aducida por ambos Poderes Locales, referente a que las disposiciones no contradicen el ordenamiento constitucional, en virtud de que ello corresponde a una cuestión de fondo.

e) El Poder Ejecutivo argumentó que el legislador local es competente para emitir el decreto controvertido, ya que se ajustó a lo previsto en su Constitución Local, así como en la Ley Suprema. Sin embargo, la CNDH considera que ello es irrelevante ya que no se sustenta la validez de la norma combatida y no constituye una auténtica causal de improcedencia, siendo que no impide a que este Alto Tribunal estudie el concepto de invalidez planteado en la demanda inicial, máxime que sus aseveraciones deben estudiarse como parte del fondo del asunto.

f) La misma consideración se aplica en lo alegado por el Poder Legislativo Local al sostener que las reformas publicadas mediante el decreto impugnado busca brindar beneficios a las personas con discapacidad, así como el respeto y observancia de diversos derechos y principios fundamentales, pues en todo caso, sólo corresponde al Tribuna Pleno de este Alto Tribunal resolver si las normas generales impugnadas resultan acordes o no con la Constitución Federal, lo anterior ha sido plasmado en la jurisprudencia P./J. 36/2004.(18) Por tanto, la determinación acerca de si dicho decreto es acorde con el parámetro de regularidad constitucional es una cuestión íntimamente relacionada con el estudio de fondo, por lo que debe desestimarse la causal de improcedencia planteada por los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Chiapas y proceder al análisis del medio de control constitucional.

g) Considera que en relación con los informes de los Poderes Ejecutivo y Legislativo deben declararse infundados sus argumentos a través de los cuales pretenden justificar la constitucionalidad de la norma impugnada en dos consideraciones esenciales: i) las normas impugnadas fueron expedidas de conformidad con el sistema competencial establecido en la Constitución Local y en la Ley Fundamental y, ii) las modificaciones y adiciones contenidas en el decreto impugnado buscan garantizar el derecho a la accesibilidad de las personas con discapacidad en los espacios privados destinados al uso público.

h) Se precisa que dicho organismo autónomo no esgrimió argumentos tendentes a señalar la carencia de facultades de los Poderes Ejecutivo y Legislativo Locales para expedir y promulgar el decreto impugnado, por lo que ello no es parte de la litis; sin embargo, a pesar de que el decreto fue emitido por autoridad competente, no implica que el contenido de la disposición normativa sea constitucional o que sea respetuoso de los derechos humanos, por lo que es inatendible lo expuesto por el representante del Poder Legislativo de la entidad.

i) De manera coincidente, las autoridades informantes refieren que debe declararse la constitucionalidad del decreto impugnado, ya que la reforma se traduce en un beneficio para las personas con discapacidad, en tanto garantiza su acceso a los espacios destinados al uso público; sin embargo, se considera que ello debe desestimarse, pues de conformidad con el artículo 4, numeral 3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, existe una obligación de consultar a ese grupo social en todas aquellas cuestiones que les atañen con independencia de si el legislador considere que les resulten favorables.

j) Este Alto Tribunal, al resolver la acción de inconstitucionalidad 68/2018, promovida por Comisión Estatal de Derechos Humanos de San Luis Potosí en contra de un decreto por el cual se reformaron los artículos 11 y 40 de la Ley para la Inclusión de las Personas con Discapacidad en el Estado y Municipios de esa entidad, se reiteró la obligación de realizar consultas en tratándose de legislación que regule cuestiones que interesan o se relacionen con dicho grupo social. Asimismo, al resolver la diversa acción de inconstitucionalidad 41/2018 y su acumulada 42/2018, se declaró la invalidez total de la Ley para la Atención Integral de las Personas con Síndrome de Down de la Ciudad de México, al considerar que se vulneró el derecho a la consulta de las personas con discapacidad, pues se estimó que tal ejercicio consultivo debía revestir ciertas características como lo son: previa, pública, abierta y regular, estrecha y con participación preferentemente directa de las personas con discapacidad, accesibilidad, informada, significativa, con participación ciudadana y transparente. Ante ello es que se estima que la expedición del decreto impugnado se debió consultar a las personas con discapacidad y en virtud de no cumplirse con esa obligación convencional, las modificaciones legislativas devienen inconstitucionales por no haberse colmado el requisito indispensable de consulta en la materia.

k) El hecho de que diversas organizaciones sociales enfocadas a la defensa de los derechos de las personas con discapacidad hayan exigido al legislador realizar ajustes necesarios en la ley para garantizar la accesibilidad en determinados espacios, no suple la exigencia convencional de llevar a cabo la consulta a ese sector interesado conforme a los parámetros mínimos indicados, pues el objetivo es incluirlas en los procesos de creación de medidas estatales teniendo en cuenta la importancia que para ellas tiene su autonomía e independencia individual, incluyendo la libertad de tomar sus propias decisiones.

l) Ambas autoridades coinciden en que la reforma es benéfica para el sector de personas con discapacidad; sin embargo, dicha argumentación debe desestimarse, pues independientemente de los beneficios o afectaciones que pueda implicar el contenido de la norma, ésta fue reformada mediante un proceso legislativo viciado, al no haber realizado la citada consulta a ese segmento poblacional, particularmente por tratarse de modificaciones que regulan cuestiones que les interesan de forma directa. Por tanto, se reitera que la consulta previa a las personas con discapacidad no es una mera formalidad, sino que constituye una garantía primaria de defensa de sus derechos, por lo que si la Convención tiene por finalidad la inclusión de un grupo social que ha sido excluido y marginado, tal derecho es un medio de suma importancia para poder llegar a una sociedad realmente inclusiva; por lo que la modificación normativa ameritaba ser consultada y al no haberlo realizado este Alto Tribunal debe declarar la invalidez del decreto impugnado, en términos de lo planteado en el escrito de demanda y en los presentes alegatos.

13. DÉCIMO.—Cierre de instrucción. Recibidos los alegatos, por proveído de veinticinco de enero de dos mil veintiuno,(19) se cerró la instrucción de este asunto y se envió el expediente a la Ministra instructora para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

14. Desahogo de alegatos del presidente de la Mesa Directiva y representante legal del Congreso del Estado de Chiapas (Poder Legislativo). El presidente de la Mesa Directiva y representante legal del Congreso del Estado de Chiapas presentó escrito de alegatos ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el nueve de febrero de dos mil veintiuno,(20) a tal escrito recayó el acuerdo de nueve de febrero del mismo año, en el cual la Ministra instructora Norma Lucía Piña Hernández ordenó se agregara al expediente tal escrito, de conformidad con los artículos 59 y 67 de la ley reglamentaria de la materia(21) y que, por la naturaleza e importancia del asunto, con fundamento en el artículo 282 del Código Federal de Procedimientos Civiles,(22) se habilitaran los días y horas que se requirieran para llevar acabo la notificación de tal proveído.(23)

15. Se hace notar que lo expuesto en el escrito de alegatos del presidente de la Mesa Directiva del Poder Legislativo es una transcripción textual de lo que expuso tal autoridad en su escrito por el cual rindió su informe (supra párrafo 10), por lo que se considera no hacer referencia nuevamente a lo ya sintetizado anteriormente.