ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 297/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 7 DE JUNIO DE 2022. PONENTE: NORMA LUCÍA PIÑA HERNANDEZ. SECRETARIO: JORGE F. CALDERÓN GAMBOA.

"j) Un coordinador estatal, que será designado por el Gobernador del Estado de una terna propuesta por las organizaciones de y para personas con discapacidad.

"Serán invitados especiales a las sesiones del Consejo Estatal, el presidente de la Comisión Estatal de Derechos Humanos y el presidente de la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables del Congreso del Estado.

"Los integrantes del Consejo a que se refieren las fracciones I, II y IV, tendrán derecho a voz y voto, teniendo el presidente el voto de calidad en caso de empate, el secretario técnico previsto en la fracción III, tendrá derecho a voz y no a voto."

4. CUARTO.—Concepto de invalidez. Se formularon los conceptos de invalidez que se sintetizan a continuación:

Único

a) El Decreto No. 009, por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Ley para la Inclusión de las Personas con Discapacidad del Estado de Chiapas, vulnera el derecho a la consulta estrecha con la participación activa de las personas con discapacidad, ya que la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad contempla como obligación general de los Estados celebrar consultas estrechas con la colaboración activa de las personas con discapacidad en la elaboración y aplicación de legislación, políticas públicas y otros procesos de adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con ese sector y, a pesar de ello, el Congreso Local no llevó a cabo una consulta de esa naturaleza previo a la expedición del decreto impugnado.

b) Las modificaciones realizadas a los artículos impugnados esencialmente tuvieron el objeto de: i) actualizar la ley en concordancia con la nueva estructura del Gobierno del Estado, a efecto de que la obligatoriedad de las distintas secretarías y dependencias de la administración pública cobren vigencia, y ii) establecer medidas que contribuyan al ejercicio del derecho a la accesibilidad de las personas con discapacidad en los casos de los espacios privados de uso público; sin embargo, la Comisión accionante considera que ello implica cuestiones que atañen directamente a las personas con discapacidad en la entidad, por lo que el Congreso Local tenía la obligación de celebrar una consulta previa, estrecha y con la colaboración activa de las personas con discapacidad de conformidad con las obligaciones contraídas por el Estado al suscribir la referida Convención y al no haber sido consultadas a las citadas personas respecto de las medidas legislativas adoptadas deviene inconstitucional el decreto impugnado.

c) La Comisión accionante en un apartado hace un análisis sobre los parámetros en materia de consulta a las personas con discapacidad y, posteriormente, analiza el incumplimiento de ese derecho de rango constitucional al expedir el decreto impugnado; por último, hace notar diversos precedentes de este Alto Tribunal relacionados con el derecho de consulta en la materia.

d) Señala que la obligación de consultar a las personas con discapacidad deriva del artículo 4, numeral 3, de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad,(2) pues se establece la ineludible obligación de los Estados de celebrar consultas previas, estrechas y en colaboración activa con las personas con discapacidad, incluidos los niños y niñas, para la elaboración de legislaciones sobre cuestiones relacionadas a ellas. Las personas con discapacidad son un sector de la sociedad históricamente excluido y marginado, siendo objeto de discriminaciones lo que los coloca en una situación susceptible de ser vulnerados, en detrimento del ejercicio pleno de sus derechos fundamentales, por lo que los Estados reconocieron la necesidad de promover y proteger los derechos humanos de las personas con discapacidad, incluidas aquellas personas que necesitan un apoyo más intenso, por lo que se comprometieron a cumplir diversas obligaciones contenidas en la referida Convención. México fue uno de los primeros países en ratificar y comprometerse a su cumplimiento, así como de su protocolo, mismos que entraron en vigor el tres de mayo de dos mil ocho, por lo que adquirió el compromiso de adoptar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole para hacer efectivo entre otros el derecho humano de las personas con discapacidad a ser consultados en la elaboración y aplicación de la legislación y políticas que les impacten.

e) En virtud de que el artículo 4, numeral 3, de la Convención forma parte del parámetro de control de regularidad constitucional(3) del orden jurídico mexicano, por mandato establecido en el artículo 1o. de la Norma Suprema, con relación al diverso 133(4) de la misma, la omisión de cumplir con dicha obligación se traduce en la incompatibilidad de las disposiciones legislativas para cuya elaboración no se haya consultado previamente a las personas con discapacidad.

f) Al respecto, el comité sobre los derechos de las referidas personas emitió la Observación General Número 7,(5) en la que señaló el alcance del artículo 4 de la Convención indicando que los Estados deben considerar a las consultas y la integración de las personas con discapacidad como medida obligatoria antes de aprobar leyes, reglamentos y políticas, normas de carácter general o de otra índole, siempre y cuando sean cuestiones relativas a la discapacidad. Asimismo, estableció lo que debe entenderse por "cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad" contemplada en el referido artículo 4, numeral 3, dándole la interpretación más amplia al indicar que abarca toda la gama de medidas legislativas, administrativas y de otra índole que pueda afectar de forma directa o indirecta a las personas en cuestión. Por lo que hace a "organizaciones que representan a las personas con discapacidad" se considera que sólo pueden ser aquellas dirigidas, administradas y gobernadas por personas con discapacidad y la mayoría de sus miembros han de ser personas con esta condición; por tanto, se consideró que los Estados deben colaborar de forma oportuna con las organizaciones de ese tipo de personas y deben dar acceso a la información pertinente, mediante formatos digitales accesibles y ajustes razonables cuando se requiera, como la interpretación de lengua de señas, textos en lectura fácil y lenguaje claro.

g) El artículo 4, numeral 3, de la Convención incluye a los niños y niñas con discapacidad de forma sistemática en la elaboración y aplicación en la legislación y políticas, a través de las organizaciones de niños con discapacidad o que apoyan a los mismos. Ante ello, el Comité señaló que los Estados deben garantizar la consulta estrecha y la integración de las organizaciones de personas con discapacidad que las representen, incluidas las mujeres, personas adultas mayores, niñas y niños, personas que requieren un nivel elevado de apoyo, migrantes, refugiados, solicitantes de asilo, desplazados internos, apátridas, personas con deficiencia psicosocial real o percibida, personas con discapacidad intelectual, personas neuro diversas, con diversidades funcionales visuales, auditivas y personas que viven con el VIH/Sida. Por lo que se consideró que la referida consulta es una obligación que dimana del derecho internacional de los derechos humanos que exige el reconocimiento de la capacidad jurídica de todas las personas para participar en el proceso de adopción de decisiones sobre la base de su autonomía personal y libre determinación.

h) La consulta debe ser abierta teniendo acceso a la información pertinente, incluidos los sitios web de los órganos públicos, mediante formatos accesibles y ajustes razonables cuando se requiera, pues con ello se permite a las personas con discapacidad el acceso a todos los espacios de decisiones en el ámbito público en igualdad de condiciones con las demás. Las autoridades públicas deben considerar las opiniones de las organizaciones de personas con discapacidad cuando examinen cuestiones relacionadas directamente con esas personas, además, tienen el deber de informar los resultados de esos procesos proporcionando una explicación clara de las conclusiones, las consideraciones y los razonamientos de las decisiones sobre el modo en que se tuvieron en cuenta sus opiniones y por qué las consideraciones. Ante ello, estima el actor que deben cumplirse con ciertos elementos esenciales respecto de consultas en materia de discapacidad; a saber: a) acceso a toda la información pertinente, en formatos accesibles; b) acceso a todos los espacios de adopción de decisiones en el ámbito público, en igualdad de condiciones con las demás personas; c) considerar, con la debida atención y prioridad, las opiniones y perspectivas de las organizaciones de personas con discapacidad y, d) deber de informar de los resultados de esos procesos, proporcionando una explicación clara, en un formato comprensible, de las conclusiones y los razonamientos de las decisiones sobre el modo en que se tuvieron en cuenta sus opiniones y por qué.

i) Este Alto Tribunal, al resolver la acción de inconstitucionalidad 68/2018, sostuvo que la razón que subyace a la exigencia relativa en suspender un modelo rehabilitador de la discapacidad –donde las personas con estas condiciones son sujetos pasivos a la ayuda que les brinda– favoreciendo un "modelo social" en la cual la causa de discapacidad es el contexto, esto es, las deficiencias de la sociedad en las que estas personas se encuentran para generar servicios adecuados una vez consideradas las necesidades particulares de las personas con esta condición; es decir, una ausencia de consulta en cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad, significaría no considerarlas en la definición de sus propias necesidades, volviendo de alguna manera a un modelo rehabilitador o asistencialista.(6)

j) El derecho a la consulta de las personas con discapacidad está relacionado con los principios generales de autonomía e independencia que rigen la Convención (artículo 3), su derecho de igualdad ante la ley (artículo 12) y su derecho a la participación (artículos 3.c y 29). Por tanto, tal derecho en la legislación y políticas públicas nacionales es un requisito ineludible para asegurar la pertinencia y calidad de todas las acciones encaminadas a asegurar el pleno goce de los derechos de las personas con discapacidad en igualdad de condiciones con los demás, esto es, la consulta es lo que asegura que las medidas dirigidas a las personas con discapacidad sean una respuesta a sus necesidades reales.

k) Se considera que las medidas legislativas de referencia inciden directamente en el ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad, por lo cual era indispensable realizar una consulta previa a su aprobación, que cumpliera con las características de ser estrecha y contara con la participación activa de las referidas personas, pues de lo contrario habría permitido saber con certeza si las medidas adoptadas en la legislación impugnada beneficiaba o perjudicaba a tal sector de la población y, por tanto, si tenían efectos progresivos o regresivos, pues como lo ha sostenido este Alto Tribunal una consulta estrecha es necesaria para poder darle al legislador local más elementos para entender de mejor manera la problemática que motiva la medida y diseñar así instrumentos más adecuados para eliminar las barreras del entorno, por lo que se considera que la actuación del Congreso Local se traduce en un incumplimiento de la obligación convencional ya expuesta.

l) A pesar de que no existe regulación específica relacionada con el procedimiento o algún manual sobre la forma en que deben llevarse a cabo las consultas a las personas con discapacidad, de una interpretación armónica de los dispositivos internacionales de la materia, se desprende que los estándares mínimos para la misma es que deben ser previas, públicas, accesibles y adecuadas. Además, se elaboró el Manual para Parlamentarios de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo, que en el artículo 5 denominado "La Legislación Nacional y la Convención",(7) donde en esencia señala que las personas con discapacidad deben participar en el proceso legislativo y de los procesos que les afecten, que deben ser alertados a que presenten observaciones y se asesoren cuando se apliquen las leyes y se utilicen los medios necesarios para hacer saber las opiniones, ya sea a través de audiencias públicas. m) Por tanto, consideró que la naturaleza de este asunto resulta una oportunidad para que este Alto Tribunal se pronuncie sobre el alcance de la Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad en materia de consulta.

n) Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 101/2016, determinó que existe una obligación de consulta en términos del artículo 4, numeral 3, de la referida Convención de consultar a las personas con discapacidad en todas aquellas cuestiones que les atañe. Y al resolver la acción de inconstitucionalidad 41/2018 y su acumulada 42/2018, declaró la invalidez total de la Ley para la Atención Integral de las Personas con Síndrome de Down de la Ciudad de México, al considerar que se vulneró el derecho a la consulta de las personas con discapacidad, precisando que tal ejercicio consultivo debe revestir, por lo menos las características siguientes: a) previa, pública, abierta y regular; b) estrecha y con participación preferente directa de las personas con discapacidad; c) accesible; d) informada; e) significativa; f) con participación efectiva y, g) transparente.

o) En suma, estimó que, para garantizar el derecho a la consulta de las personas con discapacidad, es necesario que este Alto Tribunal interprete de forma progresiva la citada Convención y determine los parámetros de procedencia, así como los requisitos que debe considerar el legislador ordinario para tener por satisfecho el derecho a la consulta en esta materia. La citada consulta no es una mera formalidad, sino que se erige como una garantía primaria de defensa de sus derechos.

p) Por último, señaló que en los argumentos expuestos que sustentan la inconstitucionalidad del decreto impugnado, se solicita que, de ser tildado de inconstitucional, se extiendan los efectos a todas aquellas normas que estén relacionadas, de conformidad a lo dispuesto por los artículos 41, fracción IV y 45, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia.

5. QUINTO.—Artículos constitucionales violados. La promovente estimó que las normas impugnadas son violatorias del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como de los artículos 1 y 4, numeral 3, de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, y V de la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad.

6. SEXTO.—Registro y turno. Por acuerdo de veintitrés de noviembre de dos mil veinte,(8) el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente de la acción de inconstitucionalidad con el número 297/2020; por razón de turno, correspondió a la Ministra Norma Lucía Piña Hernández la tramitación del procedimiento y formulación del proyecto de resolución respectivo.

7. SÉPTIMO.—Admisión de la demanda. En proveído de siete de diciembre de dos mil veinte,(9) la Ministra instructora admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad; ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Chiapas para que rindieran sus respectivos informes, en términos del artículo 64, párrafo primero, en relación con el artículo 68, párrafo primero, ambos de la ley reglamentaria y 305 del Código Federal de Procedimientos Civiles, y requirió al Poder Legislativo del referido Estado, para que al rendir su informe remitiera copia certificada de los antecedentes legislativos de la norma general impugnada, y al Poder Ejecutivo de la entidad, para que exhibiera un ejemplar del Periódico Oficial del Estado correspondiente, en la que se publicó la norma cuya inconstitucionalidad se reclama. Asimismo, se ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República para que formulara pedimento correspondiente.

8. OCTAVO.—Informes del Poder Ejecutivo, a través de la subconsejera jurídica de lo contencioso dependiente de la Consejería Jurídica del Gobierno, y del Poder Legislativo, a través del presidente de la Mesa Directiva y representante legal del Congreso, ambos del Estado de Chiapas.

9. A. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Chiapas. La mencionada autoridad adujo lo siguiente:(10)

a) Es cierto que el gobernador del Estado de Chiapas, como titular del Poder Ejecutivo, promulgó y publicó el decreto impugnado con base a las atribuciones conferidas en los artículos 44, párrafo segundo; 49, párrafo segundo, y 59, fracción I, de la Constitución Local a través del cual se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Ley para la Inclusión de las Personas con Discapacidad del Estado de Chiapas, publicada en el Periódico Oficial del Estado Número 132, Tomo III, el veintiuno de octubre de dos mil veinte; por lo que considera que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19, en relación con los artículos 21, fracción II y 60 de la ley reglamentaria de la materia, tomando en consideración que los artículos impugnados no constituyen un nuevo acto legislativo para efectos del presente control constitucional.

b) Este Alto Tribunal, al resolver la acción de inconstitucionalidad 28/2015, determinó que puede hablarse de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos a través de una acción de inconstitucionalidad cuando se reúnan por lo menos los siguientes requisitos: a) que se haya llevado a cabo un procedimiento legislativo (criterio formal); y b) que la modificación normativa sea sustantiva o material; por lo que la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema; el ajuste de la norma general debe producir un efecto normativo distinto, en dicho sistema, aunque sea tenue. Por lo que no cualquier modificación puede provocar la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, sino una vez agotadas las fases del procedimiento legislativo, la modificación, necesariamente debe producir un impacto en el mundo jurídico, asimismo quedarían excluidas las reformas de tipo metodológico que derivan propiamente de la técnica legislativa, en la que por cuestiones formales deban ajustarse la ubicación de los textos o en su defecto los cambios de nombres de ciertos entes, dependencias y organismos.

c) La reforma impugnada tiene su base en el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el diez de febrero de dos mil catorce, por el que se reformó el apartado A del artículo 102 de la Constitución Federal,(11) en el que se rediseñó la estructura y organización de la nueva Fiscalía General de la República, y por consiguiente a nivel estatal, el veintinueve de diciembre de dos mil dieciséis, mediante el Decreto Número 044 publicado en el Periódico Oficial 273, se llevó a cabo la trigésima tercera reforma a la Constitución Política del Estado de Chiapas, en la que se estableció y retomó los aspectos integrados a la Constitución Federal, en lo que toca a la procuración de justicia, y a la institución que ha de verificar dicha labor en nuestra entidad, mismo que en contenido del artículo 92(12) estableció la organización del Ministerio Público en una Fiscalía General del Estado de Chiapas.

d) Conforme a lo anterior en la ley impugnada el legislador estableció que realizó la reforma y adición correspondientes, bajo dos propósitos centrales:

e) En primer lugar, buscó dar vialidad y operatividad a la Ley para la Inclusión de las Personas con Discapacidad del Estado de Chiapas, en concordancia con la nueva Ley Orgánica de la Administración Pública de dicha entidad federativa, publicada mediante Decreto No. 020 en el Periódico Oficial Número 414, Tomo III el ocho de diciembre de dos mil dieciocho, en el cual el Ejecutivo del Estado inició un proceso de modernización y reingeniería de la administración pública estatal, con el objeto de mejorar la reestructuración organizativa, eficientar y optimizar los recursos, bajo una nueva visión de servicios públicos en beneficio de la población chiapaneca. Con tal ley se modificó la denominación de algunas dependencias, en otros casos se transfirieron atribuciones, otras más se fusionaron y se determinaron de manera más clara las atribuciones de cada organismo público, bajo las consideraciones y principios rectores de la política nacional, en este marco se redujeron de 21 a 16 las dependencias del Poder Ejecutivo Estatal. Asimismo, tal ley ocasionó a que las diversas leyes locales se actualizarán en coherencia con la nueva estructura del Gobierno Estatal a efecto de que la obligatoriedad de las distintas secretarías y dependencias de la Administración Pública cobraran vigencia bajo el nuevo ordenamiento gubernamental, de ahí la reforma de la ley que se impugna pues de no hacerlo perdería eficacia, ya que las diversas dependencias ya no existen o cambiaron su denominación. Por ello se modificaron los artículos que presentan esa particularidad, en concordancia con el artículo 28 de la referida Ley Orgánica.(13)

f) Posteriormente, se hace un análisis comparativo entre los artículos y disposiciones controvertidas de la ley impugnada, derogadas y vigentes, en especial de los artículos 9, 10, 11, 15, 20, 21 (sic), 27, 29, 31, 32, 33, 36, 37, 38 y 46, fracción IV, de la ley vigente que son una transcripción literal de los artículos derogados, variando únicamente su parte conducente relativo al nombre de las dependencias de acuerdo a la nueva estructura de la actual administración pública estatal, lo que obedeció a la normatividad orgánica vigente; sin embargo el texto se mantiene íntegro, pues los artículos derogados se reprodujeron literalmente.

g) Por lo que se considera que los artículos y disposiciones de la ley impugnada no constituyen un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación a través de la acción de inconstitucionalidad, al no satisfacer el segundo requisito para que sean consideradas como tal, dado que la modificación normativa no es sustantiva ni material; por lo que procede el sobreseimiento de la presente acción, ya que la redacción de los artículos y disposiciones combatidas ya existía, en sus términos desde antes de la expedición y promulgación de la ley combatida, lo que hace, incluso, que la presente impugnación se realizó de manera extemporánea.

h) En segundo lugar, el Constituyente Local, manifestó en la exposición de motivos que estableció en la reforma medidas que contribuyan al ejercicio del derecho a la accesibilidad de las personas con discapacidad en el Estado de Chiapas, que si bien se garantiza de alguna manera para el caso de los espacios públicos, la ley es omisa respecto a los espacios privados de uso público; laguna que obstaculiza el acceso de las referidas personas.

i) La incorporación de la noción de espacios privados destinados a uso público es en favor de las personas con discapacidad, de hecho, obedece a la demanda de diversas organizaciones sociales enfocadas en la defensa de este grupo, para asegurar que no se vulnere su derecho a la accesibilidad en ningún espacio destinado al uso público.