AMPARO DIRECTO 476/2010. **********.

"LEGALIDAD TRIBUTARIA. ALCANCE DEL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que el principio de legalidad se encuentra claramente establecido en el artículo 31 constitucional, al expresar en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. Conforme con dicho principio, es necesaria una ley formal para el establecimiento de los tributos, lo que satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que deben soportar, así como que el contribuyente pueda conocer con suficiente precisión el alcance de sus obligaciones fiscales, de manera que no quede margen a la arbitrariedad. Para determinar el alcance o profundidad del principio de legalidad, es útil acudir al de la reserva de ley, que guarda estrecha semejanza y mantiene una estrecha vinculación con aquél. Pues bien, la doctrina clasifica la reserva de ley en absoluta y relativa. La primera aparece cuando la regulación de una determinada materia queda acotada en forma exclusiva a la ley formal; en nuestro caso, a la ley emitida por el Congreso, ya federal, ya local. En este supuesto, la materia reservada a la ley no puede ser regulada por otras fuentes. La reserva relativa, en cambio, permite que otras fuentes de la ley vengan a regular parte de la disciplina normativa de determinada materia, pero a condición de que la ley sea la que determine expresa y limitativamente las directrices a las que dichas fuentes deberán ajustarse; esto es, la regulación de las fuentes secundarias debe quedar subordinada a las líneas esenciales que la ley haya establecido para la materia normativa. En este supuesto, la ley puede limitarse a establecer los principios y criterios dentro de los cuales la concreta disciplina de la materia reservada podrá posteriormente ser establecida por una fuente secundaria. Así, no se excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador. En suma, la clasificación de la reserva de ley en absoluta y relativa se formula con base en el alcance o extensión que sobre cada materia se atribuye a cada especie de reserva. Si en la reserva absoluta la regulación no puede hacerse a través de normas secundarias, sino sólo mediante las que tengan rango de ley, la relativa no precisa siempre de normas primarias. Basta un acto normativo primario que contenga la disciplina general o de principio, para que puedan regularse los aspectos esenciales de la materia respectiva. Precisado lo anterior, este Alto Tribunal considera que en materia tributaria la reserva es de carácter relativa, toda vez que, por una parte, dicha materia no debe ser regulada en su totalidad por una ley formal, sino que es suficiente sólo un acto normativo primario que contenga la normativa esencial de la referida materia, puesto que de ese modo la presencia del acto normativo primario marca un límite de contenido para las normas secundarias posteriores, las cuales no podrán nunca contravenir lo dispuesto en la norma primaria; y, por otro lado, en casos excepcionales, y que lo justifiquen, pueden existir remisiones a normas secundarias, siempre y cuando tales remisiones hagan una regulación subordinada y dependiente de la ley, y además constituyan un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para el debido cumplimiento de la finalidad recaudatoria."

De lo transcrito se desprende que, en el principio de legalidad tributaria se encuentra inmerso el principio de reserva de ley que se traduce, en esencia, en que algunas materias específicas solamente pueden ser reguladas a través de una ley formal y materialmente legislativa.

El Tribunal Pleno, al sostener el criterio que aquí se cita, señaló que se ha clasificado la reserva de ley en absoluta y en relativa.

La reserva absoluta se presenta cuando la regulación de una determinada materia queda acotada en forma exclusiva a la ley formal; esto es, la materia reservada no puede ser regulada a través de otras fuentes.

La reserva relativa, en cambio, permite que otras fuentes regulen parte de la disciplina normativa de determinada materia, pero a condición de que la ley sea quien determine expresa y limitativamente las directrices a las que dichas fuentes deberán ajustarse. Esto es, la regulación de las fuentes secundarias debe quedar subordinada a las líneas esenciales que la ley haya establecido para la materia normativa.

Así, las remisiones a las fuentes secundarias no están prohibidas, sin embargo, existen ciertas exigencias en cuanto a su alcance, que restrinjan efectivamente su ejercicio a un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución a fin de que se cumpla la obligación de contribuir para los gastos públicos.

La reserva relativa, en consecuencia, no puede entenderse como la deslegalización o remisión indiscriminada al reglamento, sino como la posibilidad de que la ley, ante su impedimento práctico de regular y mantener por sí sola la materia reservada, deje los aspectos aplicativos y complementarios al reglamento.

Así las cosas, el Pleno del Alto Tribunal, al interpretar el contenido de la fracción IV del artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, llegó a la conclusión que en materia tributaria, la reserva es de carácter relativa, estableciendo que la materia tributaria deberá regularse utilizando o tomando como base el principio de reserva de ley, en su concepto relativo, ya que sólo basta que la ley formal y materialmente legislativa contenga los elementos esenciales del tributo de que se trate -sujeto, objeto, base, tasa o tarifa- para que éste cumpla con el principio de legalidad tributaria.

En el caso, la inconstitucionalidad del numeral en cuestión se hace depender de la supuesta violación al principio de legalidad tributaria; sin embargo, el citado precepto establece, sólo, la facultad del Ejecutivo Federal para dictar resoluciones de carácter general relacionadas con las medidas para la administración, control, forma de pago y procedimientos señalados en las leyes fiscales, sin variar las disposiciones relacionadas con el sujeto, objeto, base, tasa o tarifa de los gravámenes, y sus infracciones o sanciones; por lo que tal precepto no incide en los elementos esenciales del tributo.

En tales condiciones, no es posible analizar la constitucionalidad de dicho precepto en los términos propuestos en la demanda de garantías, esto es, bajo la óptica de uno de los principios tributarios establecidos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal; de ahí que el agravio deba declararse inoperante.

Similar criterio, respecto a la inconstitucionalidad del precepto por violación al principio de legalidad tributaria, se sostuvo por este órgano de control constitucional al resolver, por unanimidad de votos, el amparo directo 81/2010, en sesión de veintisiete de mayo de dos mil diez.

Ahora bien, es de señalarse que lo anterior no impide que las reglas que se emitan en ejercicio de la facultad que prevé el dispositivo 39, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, puedan ser impugnadas (como en el caso se hizo) por considerarlas directamente violatorias de los principios de reserva de ley y autoridad formal de la ley, o, indirectamente, del principio de legalidad tributaria.

Finalmente, es inoperante la manifestación de la quejosa referente a que el artículo 39, fracción II, del Código Fiscal de la Federación resulta violatorio de la garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 constitucional, puesto que no expresa argumento alguno que sustente su aseveración, por lo que se concretó a realizar una afirmación dogmática que no permite establecer si hubo o no lesión a su esfera de derechos, pues no existe una base objetiva de la cual pueda partir este tribunal para resolver si se da o no la violación que se alega.