CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 66/2022. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS TERCERO, SEXTO, DÉCIMO SEXTO Y VIGÉSIMO PRIMERO DEL PRIMER CIRCUITO Y EL TERCERO DEL SEGUNDO CIRCUITO, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA. 5 DE OCTUBRE DE 2022. CINC

26. De conformidad con el criterio sustentado por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, una contradicción de criterios existe cuando concurren los siguientes supuestos:

• Que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes.

• Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas.

27. Además, el Pleno de esta Suprema Corte ha determinado que la contradicción de criterios es existente, independientemente de que las resoluciones contendientes partan de aspectos fácticos distintos, siempre y cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adopten criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, esto se refleja en la jurisprudencia P./J. 72/2010, que establece:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."(6)

28. Asimismo, se ha considerado que para que exista la contradicción es indispensable que lo afirmado en una sentencia se niegue en la otra o viceversa y que la cuestión jurídica estudiada en los criterios antagónicos goce de generalidad y no de individualidad, de manera que con la jurisprudencia que derive del fallo de la contradicción se cumpla el propósito de unificar criterios y, en consecuencia, dar seguridad jurídica.

29. En ese sentido, la existencia de la contradicción de criterios no depende de que las cuestiones fácticas sean exactamente iguales, ya que es suficiente que los criterios jurídicos sean opuestos, aunque debe ponderarse que esa variación o diferencia no incida o sea determinante para el problema jurídico resuelto, esto es, debe tratarse de aspectos meramente secundarios o accidentales que, al final, en nada modifican la situación examinada por los órganos contendientes, sino que solamente forman parte de la historia procesal del asunto de origen.

30. De ahí que si las cuestiones fácticas, aun siendo parecidas influyen en las decisiones adoptadas por los órganos de amparo, ya sea porque a partir de dichos elementos particulares se construyó el criterio jurídico o la legislación, o incluso, la jurisprudencia aplicable da una solución distinta a cada uno de ellos, la contradicción de criterios no puede configurarse, ya que no podría arribarse a un criterio único, ni tampoco sería posible sustentar una jurisprudencia por cada problema jurídico resuelto.

31. Precisado lo anterior, de los aspectos relevantes que se desprenden de las ejecutorias que dieron origen a los criterios que se consideran discrepantes, esta Segunda Sala advierte que existe la contradicción de criterios denunciada, aunque no entre todos los tribunales contendientes.

32. Se afirma lo anterior, ya que esta Sala considera que, aunque los Tribunales Colegiados analizaron la procedencia del juicio contencioso administrativo contra resoluciones emitidas en términos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, no todos ellos examinaron una misma cuestión jurídica, ya que, a excepción de uno, los demás órganos contendientes (Tribunales Colegiados Sexto, Tercero y Vigésimo Primero, en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito), analizaron si dicho juicio es procedente contra la resolución que pone fin a un procedimiento de verificación patrimonial, en la cual se establece que hubo un incremento patrimonial no explicable o justificable en virtud de la remuneración percibida como servidor público y se consideró procedente el envío del expediente a la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Función Pública, para que actuara en el ámbito de su competencia, específicamente presentar la denuncia ante el fiscal.

33. Y, los Tribunales Colegiados Sexto, Tercero y el Vigésimo Primero, en Materia Administrativa del Primer Circuito resolvieron que el juicio contencioso administrativo sí es procedente, en términos de la fracción XII del artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, contra la resolución dictada en el procedimiento de verificación patrimonial, en tanto que es una resolución definitiva, ya que puso fin a la etapa administrativa de verificación patrimonial y sentó las bases para la prosecución de una investigación de índole penal.

34. Y, por otra parte, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito consideró que el tribunal responsable carece de competencia para conocer de la referida resolución con que concluye el procedimiento de verificación patrimonial, porque, por un lado, no se trataba de una resolución que causara agravio en materia fiscal al contribuyente y, por otro, tampoco se trataba de una resolución que impusiera una sanción de conformidad con la legislación aplicable.

35. Como se observa, los órganos jurisdiccionales referidos con anterioridad sostuvieron posturas opuestas respecto de un mismo punto de derecho.

36. En cambio, la contradicción de criterios es inexistente respecto de lo resuelto por el Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, ya que, aunque es cierto que también se pronunció sobre la competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa respecto de una resolución emitida en términos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, incluso, como la mayoría de los órganos contendientes lo hicieron, en términos del artículo 3, fracción XII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, también es cierto que el acto impugnado fue una resolución de distinta naturaleza.

37. Lo anterior, porque en el asunto sujeto a su jurisdicción analizó la procedencia del juicio de nulidad respecto de la resolución dictada en el expediente administrativo que se originó debido a la denuncia que realizó una persona moral respecto de la actuación de diversos servidores públicos de la entonces Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, que estimó incorrecto, en el ejercicio de su encargo, por negarse a pagar los bienes y servicios prestados a dicha secretaría.

38. Al respecto, la autoridad consideró que no se encontraron elementos suficientes que acreditaran la presunta comisión de actos u omisiones susceptibles de configurar una irregularidad administrativa por parte de los servidores públicos, respecto de la presunta obligación de la citada secretaría de realizar el pago mencionado en su denuncia, por lo que determinó el archivo y conclusión del expediente (actuación que, se considera, fue realizada en términos del numeral 100 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas).(7)

39. Como se dijo, esta Segunda Sala considera que no existe la contradicción de criterios denunciada entre los tribunales mencionados y el Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, ya que, a diferencia de los diversos órganos colegiados, no se pronunció respecto del mismo punto de derecho, esto es, la procedencia del juicio contencioso administrativo respecto de la resolución que concluye el procedimiento de verificación patrimonial de servidores públicos en las que se estableció que hubo un incremento patrimonial no justificable o inexplicable, de acuerdo con la remuneración percibida por su encargo público y se envió el expediente a la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Función Pública para que actúe en el ámbito de su competencia, específicamente para que presentara la denuncia penal correspondiente ante el fiscal.

40. Es decir, en los casos examinados por todos los tribunales, a excepción del indicado, se concluye el procedimiento de verificación administrativa y se emite el acuerdo de envío del expediente a la Unidad de Asuntos Jurídicos para que actúe de conformidad con su competencia, es decir, formule la denuncia penal anteriormente ante el Ministerio Público, actualmente ante la Fiscalía, de manera que no se impone ninguna sanción, ni se determina si existió o no responsabilidad administrativa.

41. Lo anterior, ya que, aunque esa autoridad investigadora (Dirección de Verificación Patrimonial, que pudo haber sido A, B, C o D) también tiene facultad para emitir el informe de presunta responsabilidad administrativa,(8) en las resoluciones impugnadas no se advierte que haya actuado en ejercicio de esa atribución, puesto que no hizo relación de los hechos investigados con las pruebas obtenidas, atribuyendo conducta sancionable conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas a los servidores públicos investigados, ni hizo calificativa de falta alguna en términos del artículo 100 de la ley general.

42. Por tanto, el criterio sustentado por el Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito no participa de la problemática jurídica que se analizó en las ejecutorias emitidas por el resto de los Tribunales Colegiados.

43. Lo anterior, puesto que el pronunciamiento efectuado por la autoridad administrativa, cuya impugnación se pretendió mediante el juicio contencioso, no derivó de un procedimiento de verificación patrimonial seguido a los servidores públicos denunciados, ni concluyó en su incremento patrimonial no justificable o no explicable en razón de las remuneraciones percibidas en virtud de sus cargos públicos y se remitió el expediente a la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Función Pública.

44. En cambio, su actuación se relacionó con una denuncia en la que se consideró que los servidores públicos en cuestión actuaron indebidamente en relación con la presunta obligación de la entonces Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación de efectuar el pago de servicios y bienes recibidos por parte de la persona moral denunciante.

45. Es pertinente tener en cuenta que, en el acuerdo de radicación de la presente contradicción de criterios, al considerar que correspondía al Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito definir si había discrepancia y, en su caso, el criterio conducente, se ordenó notificarle para que abriera el expediente correspondiente, aunque en el mismo proveído se dio trámite a la contradicción de criterios ante este Alto Tribunal, integrándola con todos los criterios denunciados y fue turnada al Ministro ponente.

46. Circunstancia que también sucedió en otros asuntos, como en las contradicciones de criterios 69/2022(9) y 135/2022,(10) en las cuales, al momento de resolver, esta Sala advirtió que solamente subsistía un órgano colegiado no perteneciente al Pleno de Circuito, incluso en el primer asunto, además, consideró que tampoco podría integrarse porque las sentencias contendientes no estaban firmes, por lo cual, esta Sala determinó que esas contradicciones de criterios eran improcedentes.

47. Casos en los cuales los Plenos de Circuito correspondientes definirían, en primer lugar, si existe la divergencia y, en su caso, emitirán el criterio de fondo.

48. Ahora, aunque, en principio, este asunto parecería estar en la misma hipótesis que los mencionados precedentes, tiene una diferencia sustancial, ya que el Pleno del Primer Circuito en Materia Administrativa, al fallar la contradicción de criterios 25/2021,(11) el catorce de junio de dos mil veintidós, en la que sólo participó uno de los tribunales aquí contendientes, ya definió el criterio de fondo y sigue siendo discrepante con el sustentado por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito.