CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 66/2022. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS TERCERO, SEXTO, DÉCIMO SEXTO Y VIGÉSIMO PRIMERO DEL PRIMER CIRCUITO Y EL TERCERO DEL SEGUNDO CIRCUITO, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA. 5 DE OCTUBRE DE 2022. CINC

54. Como punto de partida, en relación con la competencia material del actualmente Tribunal Federal de Justicia Administrativa, conviene tener en cuenta el criterio sustentado por esta Segunda Sala al resolver la contradicción de tesis 79/2002-SS,(13) en la que, en lo que interesa, sostuvo lo siguiente:

55. Expuso que la acción contenciosa administrativa ante el entonces denominado Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, actualmente Tribunal Federal de Justicia Administrativa, no procedía contra todo acto de la administración pública, aun cuando únicamente se requiriera de una afectación que diera origen al nacimiento de un interés simple.

56. La materia de estudio en esa clase de juicios no estaba abierta a todo acto de autoridad administrativa, sino que se trata de un juicio de jurisdicción restringida donde la procedencia de la vía se encuentra condicionada a que el acto a impugnar se reconozca en la norma como hipótesis de procedencia expresa de la acción contenciosa administrativa.

57. Explicó que del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se desprendía que el juicio contencioso administrativo ante dicho tribunal, únicamente resultaba procedente contra actos de la administración pública federal, bajo dos condiciones: 1) que tuvieran la característica de ser "resoluciones administrativas definitivas"; y, 2) que se encontrara dentro de las hipótesis de procedencia expresa de asuntos que son de la competencia del referido tribunal.

58. También precisó que, de acuerdo con lo previsto en el primer párrafo del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, tienen el carácter de "resolución definitiva" las resoluciones que no admitan recurso, o admitiéndolo, se tratara de recursos optativos; sin embargo, esta Segunda Sala consideró que es contra derecho determinar el alcance de lo que es una "resolución definitiva" para efectos del juicio contencioso administrativo federal, solamente con base en la expresión del texto normativo.

59. En dicho asunto, esta Sala determinó que la definitividad, para efectos del juicio contencioso administrativo, además de ponderar que la resolución administrativa sea atacable a través de recursos ordinarios en sede administrativa, necesariamente debía considerar la naturaleza de tal resolución, la cual debía constituir el producto final de la manifestación de la autoridad administrativa, que suele expresarse de dos formas: a) Como última resolución dictada para poner fin a un procedimiento, o b) Como manifestación aislada que por su naturaleza y características no requiere de procedimientos que le antecedan para poder reflejar la última voluntad o voluntad definitiva de la administración pública.

60. Entonces, tratándose de resoluciones definitivas que culminan un procedimiento administrativo, las fases de dicho procedimiento o actos de naturaleza dentro de éste no podrían considerarse "resoluciones definitivas", de manera que una resolución definitiva únicamente podía ser el fallo con el que culminara dicho procedimiento excluyéndose a las actuaciones instrumentales que conforman el procedimiento administrativo, entendido tal, como el conjunto de actos realizados conforme a determinadas normas, que tienen unidad entre sí y buscan una finalidad que para este caso es precisamente la producción de la resolución administrativa definitiva cuyo objeto consiste a su vez en crear efectos jurídicos; de modo que no se generará agravio o conflicto alguno para el gobernado en tanto la administración pública no diga su última palabra por medio de la autoridad a quien competa decidirla en el orden jurídico correspondiente y adquiera fijeza.

61. De acuerdo con lo anterior, la generación de esta situación últimamente mencionada en combinación con que se cause un agravio objetivo son las características de la resolución definitiva para efectos del juicio contencioso administrativo, además de lo que preveía el artículo 11 de la ley orgánica antes mencionada, lo que daba lugar al nacimiento del interés requerido para acudir a la vía en comentario.

62. En consecuencia, esta Segunda Sala arribó a la convicción de que los requerimientos que formula el fisco federal, en términos del artículo 55, fracción I, del Reglamento del Código Fiscal de la Federación, a los contadores públicos autorizados para dictaminar estados financieros, constituyen, per se, una resolución de carácter definitivo que genera agravios objetivos tanto al contribuyente como al profesional contable y, respecto de la cual, si se pretendía su nulidad, era necesario entablar en su contra juicio contencioso administrativo de manera destacada, es decir, reclamando expresamente y, por separado como "resolución impugnada" el aludido requerimiento.

63. La contradicción de tesis de referencia dio origen a la tesis aislada 2a. X/2003,(14) de esta Segunda Sala, que indica:

"TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. ‘RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DEFINITIVAS’. ALCANCE DEL CONCEPTO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 11, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DE DICHO TRIBUNAL. La acción contenciosa administrativa promovida ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, aun cuando sólo requiere la afectación de un interés, no constituye una potestad procesal contra todo acto de la administración pública, pues se trata de un mecanismo de jurisdicción restringida donde la procedencia de la vía está condicionada a que los actos administrativos constituyan ‘resoluciones definitivas’, y que se encuentran mencionadas dentro de las hipótesis de procedencia que prevé el citado artículo 11; ahora bien, aunque este precepto establece que tendrán carácter de ‘resoluciones definitivas’ las que no admitan recurso o admitiéndolo sea optativo, es contrario a derecho determinar el alcance de la definitividad para efectos del juicio contencioso administrativo sólo por esa expresión, ya que también debe considerarse la naturaleza jurídica de la resolución, sea ésta expresa o ficta, la cual debe constituir el producto final o la voluntad definitiva de la administración pública, que suele ser de dos formas: a) como última resolución dictada para poner fin a un procedimiento, y b) como manifestación aislada que no requiere de un procedimiento que le anteceda para poder reflejar la última voluntad oficial. En ese tenor, cuando se trata de resoluciones definitivas que culminan un procedimiento administrativo, las fases de dicho procedimiento o actos de naturaleza procedimental no podrán considerarse resoluciones definitivas, pues ese carácter sólo lo tendrá la última decisión del procedimiento, y cuando se impugne ésta podrán reclamarse tanto los vicios de procedimiento como los cometidos en el dictado de la resolución; mientras que, cuando se trate de actos aislados expresos o fictos de la Administración Pública serán definitivos en tanto contengan una determinación o decisión cuyas características impidan reformas que ocasionen agravios a los gobernados."

64. Las premisas de procedencia que estableció esta Segunda Sala para el juicio contencioso administrativo siguen siendo aplicables ante el ahora Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el cual se rige bajo su ley orgánica, ya que la competencia material de dicho tribunal continúa siendo taxativa y no enunciativa, por lo que debemos estar a lo establecido en el numeral 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

65. Conforme a lo anterior, para determinar si es procedente el juicio contencioso administrativo, es necesario establecer si se actualiza algún supuesto de competencia material del tribunal en cuestión, respecto de la resolución con la que concluye el procedimiento de verificación patrimonial, en que se lleven a cabo investigaciones respecto de la evolución del patrimonio de los servidores públicos y se establezca que dicho incremento no resultó explicable o justificable en virtud de su remuneración por el cargo público y el expediente es remitido a la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Función Pública para que actúe dentro del ámbito de sus atribuciones, específicamente, presente la denuncia correspondiente ante la Fiscalía.

66. Al respecto, conviene tener en cuenta lo previsto en los artículos 30, 36, 37 y 41 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, que establecen:

"Artículo 30. Las secretarías y los órganos internos de control, según sea el caso, deberán realizar una verificación aleatoria de las declaraciones patrimoniales que obren en el sistema de evolución patrimonial, de declaración de intereses y constancia de presentación de declaración fiscal, así como de la evolución del patrimonio de los servidores públicos. De no existir ninguna anomalía expedirán la certificación correspondiente, la cual se anotará en dicho sistema. En caso contrario, iniciarán la investigación que corresponda."

"Artículo 36. Las secretarías y los órganos internos de control, estarán facultadas para llevar a cabo investigaciones o auditorías para verificar la evolución del patrimonio de los declarantes."

"Artículo 37. En los casos en que la declaración de situación patrimonial del declarante refleje un incremento en su patrimonio que no sea explicable o justificable en virtud de su remuneración como servidor público, las secretarías y los órganos internos de control inmediatamente solicitarán sea aclarado el origen de dicho enriquecimiento. De no justificarse la procedencia de dicho enriquecimiento, las secretarías y los órganos internos de control procederán a integrar el expediente correspondiente para darle trámite conforme a lo establecido en esta ley, y formularán, en su caso, la denuncia correspondiente ante el Ministerio Público. ..."

"Artículo 41. Las secretarías y los órganos internos de control, según corresponda, tendrán la potestad de formular la denuncia al Ministerio Público, en su caso, cuando el sujeto a la verificación de la evolución de su patrimonio no justifique la procedencia lícita del incremento notoriamente desproporcionado de éste, representado por sus bienes, o de aquéllos sobre los que se conduzca como dueño, durante el tiempo de su empleo, cargo o comisión."

67. De los preceptos transcritos se desprende que las secretarías y los órganos internos de control estarán facultados para llevar a cabo investigaciones o auditorías para verificar la evolución del patrimonio de los declarantes y, en los casos en los que se refleje un incremento en su patrimonio que no sea explicable o justificable en virtud de su remuneración como servidor público solicitarán sea aclarado; y, de no justificarse su procedencia, las secretarías y los órganos internos de control integrarán el expediente correspondiente para darle trámite conforme a lo establecido en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, además de que tendrán la potestad de formular, en su caso, la denuncia correspondiente ante la ahora Fiscalía.

68. Derivado del resultado de los procedimientos de verificación, pueden suceder inicialmente dos hipótesis, la primera, que no haya discrepancia entre los ingresos del servidor público sobre el que se pretenda conocer su evolución patrimonial y sobre los bienes propios o de terceros que esté obligado a declarar, por ejemplo, sus dependientes económicos, o cónyuge, entre otros, supuesto en que se hará la anotación correspondiente en el sistema de evolución patrimonial, o bien, que sí exista discrepancia.

69. En este último supuesto se realizará una investigación dentro de la cual se dará intervención al servidor público para que demuestre el origen de esos bienes, con dos posibles resultados, que éste sea aclarado y que se explique o justifique dicho origen; o bien, que suceda lo contrario. En este punto culmina el procedimiento de verificación de la evolución patrimonial del servidor público, la resolución que se emita reflejará el resultado y, en la hipótesis de que se encontrara que el incremento patrimonial sea inexplicable o no justificable, se presume la ilicitud de la discrepancia patrimonial, por lo que se deberá actuar en términos de la propia ley general, la cual contempla dos vías no excluyentes.

70. La primera, seguir el procedimiento de responsabilidad administrativa, para el cual se requiere del informe de presunta responsabilidad administrativa, en el que las autoridades investigadoras describen los hechos relacionados con alguna de las faltas señaladas en la misma ley general y exponen los motivos por los que se presume la correspondiente responsabilidad, relacionándolos con las pruebas derivadas de dicho procedimiento,(15) en él dicha autoridad debe señalar la falta administrativa advertida y la califica, de cuya calificación, como grave o no grave, dependerá quién será la autoridad sustanciadora del procedimiento, la cual, por disposición expresa del artículo 115 de la ley general,(16) no podrá ser la misma que quien investigó.

71. Cabe tener presente que el procedimiento administrativo de responsabilidad inicia con la admisión del informe de presunta responsabilidad administrativa(17) y es hasta que se concluye que se impone, de ser el caso, la sanción administrativa correspondiente, lo cual no puede ser realizado por la misma autoridad, por disposición expresa de la ley general en aras de mantener la independencia entre ambas autoridades, de manera que, al menos actuando conforme a sus atribuciones legales, la autoridad que efectúa el procedimiento de verificación patrimonial, no impone sanciones administrativas.

72. Ahora, resulta necesario tener presente el contenido del artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, que indica:

"Artículo 3. El tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación:

"I. Los decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta con motivo de su primer acto de aplicación;

"II. Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos, en que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación;

"III. Las que nieguen la devolución de un ingreso de los regulados por el Código Fiscal de la Federación, indebidamente percibido por el Estado o cuya devolución proceda de conformidad con las leyes fiscales;