Suprema Corte de Justicia de la Nación

CONTRADICCIÓN DE TESIS 19/2021. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS OCTAVO, NOVENO Y TERCERO, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 15 DE NOVIEMBRE DE 2022. MAYORÍA DE CATORCE VOTOS DE LOS MAGISTRADOS JOEL CARRANCO ZÚÑI

Fecha: 13-Ene-2023

Registro Digital: 31159

Rubro:

FIANZAS PARA GARANTIZAR OBLIGACIONES DERIVADAS DE LA RESCISIÓN ADMINISTRATIVA DE LOS CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA. EN EL REQUERIMIENTO DE PAGO NO RESULTA NECESARIO QUE SE ACOMPAÑE EL FINIQUITO, ADEMÁS DE LOS DOCUMENTOS QUE SEÑALA EL REGLAMENTO DEL ARTÍCULO 95 DE LA LEY FEDERAL DE INSTITUCIONES DE FIANZAS.

Localización: None

Instancia: Plenos de Circuito

Época: Undécima Época

Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

Sala: 50

Fecha de publicación: 2023-01-13 10:14:00.0

CONTRADICCIÓN DE TESIS 19/2021. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS OCTAVO, NOVENO Y TERCERO, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 15 DE NOVIEMBRE DE 2022. MAYORÍA DE CATORCE VOTOS DE LOS MAGISTRADOS JOEL CARRANCO ZÚÑIGA, ARTURO ITURBE RIVAS, MARÍA ELENA ROSAS LÓPEZ, ANTONIO CAMPUZANO RODRÍGUEZ, FRANCISCO GARCÍA SANDOVAL, MARÍA DEL PILAR BOLAÑOS REBOLLO, ÓSCAR GERMÁN CENDEJAS GLEASON, JOSÉ LUIS CRUZ ÁLVAREZ, JOSÉ ANTONIO GARCÍA GUILLÉN, JUAN MANUEL DÍAZ NÚÑEZ, ROLANDO GONZÁLEZ LICONA, JUAN CARLOS CRUZ RAZO, JESÚS ALFREDO SILVA GARCÍA Y MA. GABRIELA ROLÓN MONTAÑO. DISIDENTES: ALMA DELIA AGUILAR CHÁVEZ NAVA, JOSÉ PATRICIO GONZÁLEZ LOYOLA PÉREZ, EDWIN NOÉ GARCÍA BAEZA, EMMA GASPAR SANTANA, IRMA LETICIA FLORES DÍAZ, MARÍA GUADALUPE MOLINA COVARRUBIAS, GUILLERMINA COUTIÑO MATA, ROSA GONZÁLEZ VALDÉS, JORGE OJEDA VELÁZQUEZ Y GUSTAVO ROQUE LEYVA. PONENTE: JORGE OJEDA VELÁZQUEZ. SECRETARIA: MAGDALENA SELENE GUERRERO NÚÑEZ.

Ciudad de México. Sentencia del Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito, correspondiente a la sesión celebrada vía remota por medios electrónicos de quince de noviembre de dos mil veintidós.

VISTOS;

RESULTANDO:

PRIMERO.—Denuncia de contradicción de criterios. Por oficio de dieciocho de junio de dos mil veintiuno, los Magistrados integrantes del Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito denunciaron la posible contradicción entre el criterio sustentado por ese tribunal, al resolver la revisión fiscal RF. 150/2021 y el sostenido por los Tribunales Colegiados Noveno y Tercero, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo directo DA. 169/2019 y la revisión fiscal RF. 308/2020, respectivamente.

SEGUNDO.—Radicación. El presidente de este Pleno de Circuito, mediante acuerdo de veinticuatro de junio de dos mil veintiuno, registró el asunto con el expediente PC01.I.A.19/2021.C y con fundamento en los artículos 227, fracción III, en relación con el diverso 226, fracción III, de la Ley de Amparo, se admitió a trámite la posible contradicción de criterios denunciada, se solicitó a los Tribunales Colegiados contendientes la remisión de los archivos digitales que contienen las resoluciones respectivas y que informaran si el criterio contenido en tales fallos se encontraba vigente o, en su defecto, la causa que habían tenido para superarlo o abandonarlo.

TERCERO.—Por oficio número DGCCST/X/257/08/2021, de nueve de agosto de dos mil veintiuno, el director general de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación informó que, de la consulta al sistema de seguimiento de contradicciones de tesis pendientes de resolver, así como de la revisión de los acuerdos de admisión de denuncias de contradicción de tesis dictados por el Ministro presidente, en los últimos seis meses,no se advirtió la existencia de alguna contradicción de tesis radicada con el tema de la posible contradicción; a saber: "Fundamentación y motivación. Para determinar si el requerimiento de pago de una póliza de fianza expedida a favor de la Federación para garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de un contrato de obra pública, en términos del artículo 282 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, resulta necesario que se acompañe el finiquito, además de los documentos que señala el Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Seguros y Fianzas"(sic).

CUARTO.—Turno. Mediante acuerdo de cinco de abril de dos mil veintidós, se ordenó turnar el expediente virtual al Magistrado Jorge Ojeda Velázquez, integrante del Vigésimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, para la formulación del proyecto de resolución correspondiente; y,

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. El Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito es legalmente competente para conocer y resolver de esta denuncia de contradicción de criterios –antes contradicción de tesis– de conformidad con lo dispuesto en los artículos 94, párrafo séptimo, y 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 225 y 226, fracción III, de la Ley de Amparo, 41 Bis y 41 Ter, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 9 del Acuerdo General 8/2015 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a la integración y funcionamiento de los Plenos de Circuito, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de febrero de dos mil quince, reformado mediante el diverso 52/2015, publicado en el citado instrumento de difusión oficial el quince de diciembre del mismo año; toda vez que se trata de la posible contradicción de criterios sustentados por Tribunales Colegiados especializados en la materia, cuyo conocimiento corresponde a este órgano colegiado.

SEGUNDO.—Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos del artículo 227, fracción III, de la Ley de Amparo, al ser formulada por los Magistrados integrantes del Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

TERCERO.—Tema y criterios contendientes. El problema jurídico, en los términos planteados por el denunciante, consiste en:

"Fundamentación y motivación. Para determinar si el requerimiento de pago de una póliza de fianza expedida a favor de la Federación para garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de un contrato de obra pública, en términos del artículo 282 de la Ley de Instituciones de Seguros y (sic) Fianzas, resulta necesario que se acompañe el finiquito, además de los documentos que señala el Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Seguros y (sic) Fianzas."

Previamente al estudio de las cuestiones que se plantean en las ejecutorias que motivan la denuncia de contradicción, es conveniente establecer cuáles son los presupuestos requeridos para la existencia de una contraposición de criterios entre Tribunales Colegiados.

Al interpretar los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo, el Alto Tribunal ha estimado que para que exista materia a dilucidar respecto de cuál criterio debe prevalecer, debe existir cuando menos formalmente, una oposición de criterios jurídicos en los que se controvierta una misma cuestión legal; es decir, para que se surta su procedencia, la contradicción denunciada debe referirse a las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas vertidos dentro de la parte considerativa de las sentencias respectivas que son las que originaron, precisamente, las tesis que sustentan los órganos jurisdiccionales.

En otros términos, se da la contradicción anterior cuando concurren los siguientes supuestos:

a) Que al resolver los negocios, se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten criterios discrepantes;

b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y,

c) Que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos.

Es aplicable la tesis de jurisprudencia siguiente:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIII, abril de 2001

"Tesis: P./J. 26/2001

"Página: 76

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."

Efectuada la anterior precisión, debe establecerse si los criterios, cuya aparente contradicción se denuncia, se ajustan a los requisitos que se contemplan en la jurisprudencia transcrita, y para ello, es necesario hacer las siguientes precisiones:

El Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en la sentencia dictada el diez de junio de dos mil veintiuno, en el recurso de revisión fiscal RF. 150/2021, determinó:

"SÉPTIMO.—Estudio. En el primer agravio el recurrente hace valer:

"La Sala partiendo de una indebida aplicación e interpretación de numerales distintos a los legalmente aplicables a la materia, como lo son los artículos 61 y 62 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, así como 98 y 161 de su reglamento, arriba a la ilegal determinación de que la demandada se encuentra obligada a adjuntar al requerimiento de pago respectivo, el finiquito de obra y su notificación, transgrediendo con ello los artículos 282 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, así como los numerales 1o. y 3o. del Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas.

"El requerimiento de pago debe de efectuarse de conformidad con lo que señala la propia ley y el reglamento de la misma, por lo cual la Tesorería de la Federación no se encuentra obligada con relación a otra legislación que no sea la aplicable en la materia, ni a adjuntar documentos diversos a los que se establecen en el artículo 1o. del Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, por lo que no se debe acudir a otra legislación ni siquiera supletoriamente.

"Los procedimientos de rescisión de contrato y de ejecución de la garantía no constituyen uno mismo, porque ambos procedimientos se sustentan en normas jurídicas diversas, por la materia que regulan y se instruyen por autoridades distintas contra personas diferentes.

"El hecho de que el contratante pueda hacer efectiva la garantía una vez que se lleve a cabo la rescisión administrativa y se elabore el finiquito, ello no implica que éste por sí sea un documento indispensable que se deba adjuntar al requerimiento de pago.

"El Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas prevé la elaboración y acompañamiento de un documento específico para los fines que pretende la actora, a saber, el acta de liquidación de adeudo, por lo que debe estarse a la norma especial aplicable, de otra manera no se entendería la necesidad del acta de liquidación, si al final de cuentas debiera estarse al finiquito, como lo considera la Sala.

"En el caso, se adjuntaron los documentos que justifican la exigibilidad del requerimiento de pago, siendo que en el acta de incumplimiento de obligaciones y en el acta de liquidación de adeudo, quedaron precisados los términos de los saldos pendientes.

"No se cuestiona la naturaleza del finiquito, ni que no derive de una facultad discrecional o que se trate de un documento que contiene el ajuste económico y jurídico de todos los conceptos del contrato sobre los que pudiera existir un desbalance al finalizar el contrato, siendo que en el mismo se expresan los saldos a favor, adeudos y obligaciones por cumplir de cada parte al momento de finalizar el contrato de obra pública; sin embargo, dicho finiquito no es el único documento en el que se destacan tales conceptos, pues la cuantificación del adeudo de la fiada quedó asentado en el acta de liquidación de adeudo de 29 de marzo de 2019, que es propiamente donde se estableció el importe líquido del monto del incumplimiento, lo que constituye en sí mismo el finiquito para efectos del procedimiento de ejecución de la fianza, ya que de otra manera no se comprenderla la existencia y necesidad del acta de liquidación de adeudo.

"Con el contenido del acta de liquidación de adeudo la afianzadora está en plena aptitud de determinar los conceptos e importes por los que deberá responder, siendo innecesario para tal efecto el finiquito, es decir, del acta de liquidación exhibida se desprende detalladamente los antecedentes del contrato, la fianza otorgada, su monto, el incumplimiento del fiado y el resumen general de adeudos, por lo que la afianzadora pudo verificar las obligaciones de las que debería responder con las fianzas contratadas y, por ende, se acredita la exigibilidad de las mismas, aconteciendo que la actora tuvo conocimiento del acta en comento.

"Si la importancia del finiquito radica en dar a conocer la cantidad que se pretende hacer exigible y las especificaciones de las estimaciones, ello se colma con el acta de liquidación de adeudo.

"Para analizar estos agravios, importa considerar que la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas prevé en su artículo 282 que en relación con las fianzas que las instituciones otorguen a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, se harán efectivas, a elección del beneficiario, siguiendo los procedimientos establecidos en el artículo 279 de esa legislación, o bien, de acuerdo con las reglas que prevé el primer numeral y de conformidad con las bases que fije el reglamento del mismo artículo, excepto las que se otorguen a favor de la Federación para garantizar obligaciones fiscales a cargo de terceros, caso en que se estará a lo dispuesto por el Código Fiscal de la Federación.

"El artículo décimo segundo transitorio de la Ley de Instituciones y Seguros y Fianzas, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de abril de dos mil trece y vigente a partir del cuatro de abril de dos mil quince, estableció que en tanto se expidiera el reglamento a que alude el artículo 282 se aplicaría, en lo conducente, lo determinado en el Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, para el Cobro de Fianzas Otorgadas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, distintas de las que garanticen (sic) Obligaciones Fiscales Federales a Cargo de Terceros.

"En la especie, para el cobro de las pólizas de fianza se optó por las reglas que prevé el numeral 282 en comento y, en esa medida, conforme a las bases que fije el Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, cuyos artículos contemplan los requisitos que se deben satisfacer en la gestión de requerimiento de pago.

"El artículo 282, en su fracción II, de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas establece que cuando es exigible una fianza a favor de la Federación, la autoridad que la hubiere aceptado, acompañando la documentación relativa a la fianza y a la obligación por ella garantizada, deberá comunicarlo a la autoridad ejecutora más próxima a la ubicación donde se encuentren instaladas las oficinas principales, sucursales, oficinas de servicio, o bien, a la del domicilio del apoderado designado por la institución para recibir requerimientos de pago, correspondientes a cada una de las regiones competencia de las Salas Regionales del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

"En ese supuesto, la autoridad ejecutora facultada para ello procederá a requerir de pago en forma personal, o bien, por correo certificado con acuse de recibo, a la institución, de manera motivada y fundada, acompañando los documentos que justifiquen la exigibilidad de la obligación garantizada por la fianza, en los establecimientos o en el domicilio del apoderado designado, como se aprecia de la fracción II del artículo 282 de la ley citada, que dice:

"‘Artículo 282. Las fianzas que las instituciones otorguen a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, se harán efectivas, a elección del beneficiario, siguiendo los procedimientos establecidos en el artículo 279 de esta ley, o bien, de acuerdo con las disposiciones que a continuación se señalan y de conformidad con las bases que fije el reglamento de este artículo, excepto las que se otorguen a favor de la Federación para garantizar obligaciones fiscales a cargo de terceros, caso en que se estará a lo dispuesto por el Código Fiscal de la Federación:

"‘...

"‘II. Al hacerse exigible una fianza a favor de la Federación, la autoridad que la hubiere aceptado, con domicilio en el Distrito Federal, o bien, en alguna de las entidades federativas, acompañando la documentación relativa a la fianza y a la obligación por ella garantizada, deberá comunicarlo a la autoridad ejecutora más próxima a la ubicación donde se encuentren instaladas las oficinas principales, sucursales, oficinas de servicio, o bien, a la del domicilio del apoderado designado por la institución para recibir requerimientos de pago, correspondientes a cada una de las regiones competencia de las Salas Regionales del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. La autoridad ejecutora facultada para ello en los términos de las disposiciones que le resulten aplicables, procederá a requerir de pago, en forma personal, o bien, por correo certificado con acuse de recibo, a la institución, de manera motivada y fundada, acompañando los documentos que justifiquen la exigibilidad de la obligación garantizada por la fianza, en los establecimientos o en el domicilio del apoderado designado, en los términos a que se hace cita en el párrafo anterior.’

"Entre las bases que fija el Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, para el Cobro de Fianzas Otorgadas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, Distintas de las que Garantizan Obligaciones Fiscales Federales a Cargo de Terceros, destaca que su artículo 1o. establece que las autoridades que aceptaren las fianzas comunicarán a la autoridad ejecutora que procede hacer efectivo el cobro de la fianza para lo cual enviarán mediante oficio remisión a la institución los siguientes documentos:

"• Contrato o documento en que conste la obligación o crédito a cargo del fiado.

"• Póliza de la fianza que garantizó el crédito u obligación de que se trate y, en su caso, los documentos modificatorios de la misma.

"• Acta levantada, con intervención de las autoridades competentes, donde consten los actos u omisiones del fiado que constituyan el incumplimiento de las obligaciones o créditos garantizados.

"• Liquidación formulada por el monto del crédito u obligaciones exigibles y sus accesorios legales si éstos estuvieran garantizados.

"• Si los hubiere, copia de la demanda, escrito de inconformidad o de cualquier otro recurso legal, presentados por el fiado, así como copia de las sentencias o resoluciones firmes de las autoridades competentes y de las notificaciones que correspondan a estas últimas.

"• Los demás documentos que estimen convenientes, así como los que soliciten, en su caso, la Tesorería de la Federación, la Tesorería del Distrito Federal, las Tesorerías o Secretarías de Finanzas de los Estados o las Tesorerías Municipales, respectivamente.

"El precepto señala que las autoridades que aceptaren las fianzas comunicarán a la autoridad ejecutora que proceda hacer efectivo el cobro de ésta, enviándole, mediante oficio remisión, los documentos antes referidos para que la autoridad ejecutora a su vez proceda a formular requerimiento de pago a la institución fiadora, como se advierte de su reproducción:

"‘Artículo 1o. Para hacer efectivas las fianzas que hayan otorgado instituciones de fianzas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, distintas de las que garantizan obligaciones fiscales federales a cargo de terceros, se procederá en la siguiente forma: "‘I. El expediente que integren las autoridades que las acepten, contendrá los documentos siguientes:

"‘a) Contrato o documento en que conste la obligación o crédito a cargo del fiado.

"‘b) Póliza de la fianza que garantizó el crédito u obligación de que se trate y, en su caso, los documentos modificatorios de la misma.

"‘c) Acta levantada, con intervención de las autoridades competentes, donde consten los actos u omisiones del fiado que constituyan el incumplimiento de las obligaciones o créditos garantizados.

"‘d) Liquidación formulada, por el monto del crédito u obligaciones exigibles y sus accesorios legales si éstos estuvieran garantizados.

"‘e) Si los hubiere, copia de la demanda, escrito de inconformidad o de cualquier otro recurso legal, presentados por el fiado, así como copia de las sentencias o resoluciones firmes de las autoridades competentes y de las notificaciones que correspondan a estas últimas.

"‘f) Los demás documentos que estimen convenientes, así como los que soliciten, en su caso, la Tesorería de la Federación, la Tesorería del Distrito Federal, las Tesorerías o Secretarías de Finanzas de los Estados o las Tesorerías Municipales, respectivamente.

"‘II. Las autoridades que aceptaren las fianzas comunicarán a la autoridad ejecutora más próxima a la ubicación donde se encuentren instaladas las oficinas principales, sucursales, oficinas de servicio de la institución fiadora, o bien, del mismo domicilio del apoderado designado para recibir requerimientos de pago, correspondientes a cada una de las regiones competencia de las Salas Regionales del Tribunal Fiscal de la Federación, que procede hacer efectivo el cobro de ésta, enviándole, mediante oficio-remisión, los documentos a que se refiere la fracción anterior, para que la autoridad ejecutora a su vez proceda a formular requerimiento de pago a la institución fiadora. Dicho oficio-remisión contendrá los siguientes datos: ...’

"Por su parte, el artículo 3o. del mismo reglamento señala que la autoridad ejecutora al recibir el expediente y el oficio-remisión procederá a requerirá (sic) el pago a la institución fiadora, de manera motivada y fundada, acompañando los documentos que justifiquen la exigibilidad de la obligación garantizada por la fianza, cuando dice:

"‘Artículo 3o. La autoridad ejecutora al recibir el expediente y el oficio-remisión a que se refiere el artículo 1o., procederá de la siguiente manera:

"‘I. Requerirá de pago, en forma personal, o bien, por correo certificado con acuse de recibo, la institución fiadora de manera motivada y fundada, acompañando los documentos que justifiquen la exigibilidad de la obligación garantizada por la fianza, en las oficinas principales, en las sucursales, en las oficinas de servicio, o bien, en el domicilio del apoderado designado por la institución fiadora para recibir requerimientos de pago, correspondientes a cada una de las regiones competencia de las Salas Regionales del Tribunal Fiscal de la Federación. ...’

"De lo hasta aquí expuesto se sigue que la ley de la materia establece en su artículo 282, fracción II, que la autoridad ejecutora requerirá de pago a la institución financiera, acompañando los documentos que justifiquen la exigibilidad de la obligación garantizada por la fianza, mientras que su reglamento, en los artículos 1o. y 3o., por un lado, enlista los documentos que deben acompañarse al requerimiento, entre los cuales sólo aparece un acta en donde conste el incumplimiento del fiado y una liquidación con el monto del crédito u obligaciones exigibles y en su caso, sus accesorios legales, mientras que por otro, establece que la autoridad requerirá de pago acompañando los documentos que justifiquen la exigibilidad de la obligación garantizada.

"Como consecuencia de lo anterior, es acertada la observación de la autoridad recurrente en el sentido de que entre los documentos que el artículo 1o. del reglamento exige como anexos al requerimiento solamente están el acta de incumplimiento y la liquidación, pero cabe señalar que tanto la ley como el numeral 3 del reglamento se refieren también a la necesidad de acompañar al requerimiento los documentos que acrediten la exigibilidad de la obligación a cargo del fiado.

"En este orden de ideas, la cuestión a decidir es si debe entenderse que los anexos al requerimiento enlistados en el artículo 1o. del reglamento son precisamente aquellos a que se refiere la ley y el artículo 3o. del propio reglamento como los documentos justificatorios de la exigibilidad de la obligación incumplida o si estos últimos comprenden documentos diversos, según la naturaleza de la obligación cuyo cumplimiento fue garantizado.

"Para este tribunal, el análisis de los preceptos del reglamento lleva a la conclusión de que debe entenderse que los documentos justificatorios de la exigibilidad de la obligación son precisamente aquellos a que se refiere el artículo 1o. del reglamento, por varias razones:

"Primera, porque el propósito de este precepto es precisamente definir cuáles son las constancias que deben estar agregadas al expediente que la autoridad deberá remitir a la ejecutora para se proceda a formular el requerimiento de pago, sin que en ese listado se prevea la necesidad de acompañar otros documentos.

"Segunda, porque el acta de incumplimiento de las obligaciones del fiado y la liquidación del importe de la obligación exigible son precisamente los documentos idóneos para poner en evidencia la exigibilidad de la obligación, en tanto deben contener la información precisa que permita constatar que el fiado incumplió con sus obligaciones y el importe por el cual debe hacerse efectiva la garantía.

"Tercera, la confección del acta de incumplimiento y de la liquidación debe llevarse a cabo en cualquier supuesto en que se pretenda hacer efectiva una fianza, con independencia de cuáles sean los actos previos que en cada caso deban llevarse a cabo, según las particularidades del procedimiento y de los eventos que conduzcan a hacer efectiva la obligación, lo cual supone que son precisamente esos actos y no otros cualesquiera los que deben integrarse al expediente que se remitirá a la ejecutora para iniciar el procedimiento de ejecución.

"Y cuarta, porque el procedimiento para hacer efectivas las garantías otorgadas en favor del Estado es de naturaleza privilegiada, típicamente ejecutiva, lo cual implica que se asocia a la preexistencia de un título que trae aparejada la posibilidad de obtener el despacho de la ejecución sobre la base de determinados documentos en los que se reconoce la obligación de pago de una deuda líquida y vencida, documentos que deben estar reconocidos y tasados por la ley como aquellos que hacen innecesario la tramitación previa de un proceso dirigido a la constitución del derecho que se pretende hacer efectivo.

"La intención del artículo 1o. del reglamento es, precisamente, identificar aquellos documentos cuya exhibición basta para acreditar la procedencia del procedimiento ejecutivo, finalidad que se vería frustrada si en cada caso concreto tuviera que exhibirse, para hacer procedente el requerimiento, la documentación que acreditara la realización de actos previos o distintos a los enlistados por el precepto.

"No se desconoce que tratándose de las garantías otorgadas para garantizar el cumplimiento de las obligaciones contraídas en los contratos de obra pública, es claro que la elaboración del finiquito es un acto necesario para dar por concluido el procedimiento de rescisión del contrato, como se desprende de lo dispuesto en la fracción II del artículo 62 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, que prevé, para el caso rescisión imputable al contratista, que la dependencia o entidad se abstendrá de cubrir los importes resultantes de trabajos ejecutados aún no liquidados, hasta que se otorgue el finiquito que proceda, lo que deberá efectuarse dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de la comunicación de dicha determinación, a fin de proceder a hacer efectivas las garantías, como se advierte de su texto:

"‘Artículo 62. En la suspensión, rescisión administrativa o terminación anticipada de los contratos deberá observarse lo siguiente:

"‘...

"‘II. En caso de rescisión del contrato por causas imputables al contratista, una vez emitida la determinación respectiva, la dependencia o entidad precautoriamente y desde el inicio de la misma, se abstendrá de cubrir los importes resultantes de trabajos ejecutados aún no liquidados, hasta que se otorgue el finiquito que proceda, lo que deberá efectuarse dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de la comunicación de dicha determinación, a fin de proceder a hacer efectivas las garantías. En el finiquito deberá preverse el sobrecosto de los trabajos aún no ejecutados que se encuentren atrasados conforme al programa vigente, así como lo relativo a la recuperación de los materiales y equipos que, en su caso, le hayan sido entregados;

"(Adicionado, D.O.F. 7 de julio de 2005)

"‘Las dependencias y entidades podrán optar entre aplicar las penas convencionales o el sobrecosto que resulte de la rescisión, debiendo fundamentar y motivar las causas de la aplicación de uno o de otro; ...’

"Por su parte del numeral 168 del Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, se observa que para dar por terminados parcial o totalmente los derechos y obligaciones asumidos por las partes en un contrato, se debe elaborar el finiquito de los trabajos, el que una vez elaborado, deja subsistentes las acciones que deriven del mismo, cuando dispone:

"‘Artículo 168. Para dar por terminados, parcial o totalmente, los derechos y obligaciones asumidos por las partes en un contrato, éstas deberán elaborar el finiquito de los trabajos correspondiente, salvo en los supuestos a que se refiere el tercer párrafo del artículo 64 de la ley. Deberá anexarse al finiquito el acta de recepción física de los trabajos.

"‘Una vez elaborado el finiquito de los trabajos, únicamente quedarán subsistentes las acciones que deriven del mismo, así como la garantía que se contempla en el artículo 66 de la ley, por lo que no procederá reclamación alguna de pago formulada por el contratista con posterioridad a la formalización del finiquito o, en su caso, vencido el plazo señalado en el tercer párrafo del artículo 64 de la ley.’

"Conforme a los artículos 62 y 64 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, así como en los numerales 168, 169, 170 y 171 de su reglamento, el finiquito es el documento que refleja las cuentas del acuerdo pactado entre la entidad o dependencia y el contratista, que lleva a conocer qué cantidades se adeudan para que se concluya adecuadamente la relación contractual; tales preceptos dicen:

"Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas

"‘Artículo 62. En la suspensión, rescisión administrativa o terminación anticipada de los contratos deberá observarse lo siguiente:

"‘I. Cuando se determine la suspensión de los trabajos o se rescinda el contrato por causas imputables a la dependencia o entidad, ésta pagará los trabajos ejecutados, así como los gastos no recuperables, siempre que éstos sean razonables, estén debidamente comprobados y se relacionen directamente con el contrato de que se trate;

"(Adicionado, D.O.F. 7 de julio de 2005)

"‘III. Cuando se den por terminados anticipadamente los contratos, la dependencia o entidad pagará al contratista los trabajos ejecutados, así como los gastos no recuperables, siempre que éstos sean razonables, estén debidamente comprobados y se relacionen directamente con el contrato de que se trate; y,

"‘IV. Cuando por caso fortuito o fuerza mayor se imposibilite la continuación de los trabajos, el contratista podrá optar por no ejecutarlos. En este supuesto, si opta por la terminación anticipada del contrato, deberá solicitarla a la dependencia o entidad, quien determinará lo conducente dentro de los quince días naturales siguientes a la presentación del escrito respectivo; en caso de negativa, será necesario que el contratista obtenga de la autoridad judicial la declaratoria correspondiente, pero si la dependencia o entidad no contesta en dicho plazo, se tendrá por aceptada la petición del contratista.

"(Reformado, D.O.F. 7 de julio de 2005)

"‘Una vez comunicada por la dependencia o entidad la terminación anticipada de los contratos o el inicio del procedimiento de rescisión de los mismos, éstas procederán a tomar inmediata posesión de los trabajos ejecutados para hacerse cargo del inmueble y de las instalaciones respectivas, y en su caso, proceder a suspender los trabajos, levantando, con o sin la comparecencia del contratista, acta circunstanciada del estado en que se encuentre la obra. En el caso de entidades, el acta circunstanciada se levantará ante la presencia de fedatario público.

"‘El contratista estará obligado a devolver a la dependencia o entidad, en un plazo de diez días naturales, contados a partir del inicio del procedimiento respectivo, toda la documentación que ésta le hubiere entregado para la realización de los trabajos.’

"‘Artículo 64. El contratista comunicará a la dependencia o entidad la conclusión de los trabajos que le fueron encomendados, para que ésta, dentro del plazo pactado, verifique la debida terminación de los mismos conforme a las condiciones establecidas en el contrato. Al finalizar la verificación de los trabajos, la dependencia o entidad contará con un plazo de quince días naturales para proceder a su recepción física, mediante el levantamiento del acta correspondiente, quedando los trabajos bajo su responsabilidad.

"‘Recibidos físicamente los trabajos, las partes dentro del término estipulado en el contrato, el cual no podrá exceder de sesenta días naturales a partir de la recepción de los trabajos, deberán elaborar el finiquito de los mismos, en el que se hará constar los créditos a favor y en contra que resulten para cada uno de ellos, describiendo el concepto general que les dio origen y el saldo resultante.

"‘De existir desacuerdo entre las partes respecto al finiquito, o bien, el contratista no acuda con la dependencia o entidad para su elaboración dentro del plazo señalado en el contrato, ésta procederá a elaborarlo, debiendo comunicar su resultado al contratista dentro de un plazo de diez días naturales, contado a partir de su emisión; una vez notificado el resultado de dicho finiquito al contratista, éste tendrá un plazo de quince días naturales para alegar lo que a su derecho corresponda, si transcurrido este plazo no realiza alguna gestión, se dará por aceptado.

"‘Determinado el saldo total, la dependencia o entidad pondrá a disposición del contratista el pago correspondiente, mediante su ofrecimiento o la consignación respectiva, o bien, solicitará el reintegro de los importes resultantes; debiendo, en forma simultánea, levantar el acta administrativa que dé por extinguidos los derechos y obligaciones asumidos por ambas partes en el contrato.’

"Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas

"‘Artículo 169. La dependencia o entidad deberá notificar al contratista, a través de su representante legal o del superintendente, la fecha, lugar y hora en que se llevará a cabo el finiquito de los trabajos.’

"‘Artículo 170. El documento donde conste el finiquito de los trabajos formará parte del contrato y deberá contener como mínimo lo siguiente:

"‘I. Lugar, fecha y hora en que se realice;

"‘II. Nombre y firma del residente y, en su caso, del supervisor de los trabajos por parte de la dependencia o entidad y del superintendente por parte del contratista;

"‘III. Descripción de los trabajos y de los datos que se consideren relevantes del contrato correspondiente;

"‘IV. Importe contractual y real del contrato, el cual deberá incluir los volúmenes realmente ejecutados de acuerdo al contrato y a los convenios celebrados;

"‘V. Periodo de ejecución de los trabajos, precisando la fecha de inicio y terminación contractual y el plazo en que realmente se ejecutaron, incluyendo los convenios;

"‘VI. Relación de las estimaciones, indicando cómo se ejecutaron los conceptos de trabajo en cada una de ellas y los gastos aprobados, debiendo describir los créditos a favor y en contra de cada una de las partes, señalando los conceptos generales que les dieron origen y su saldo resultante, así como la fecha, lugar y hora en que serán liquidados;

"‘VII. Las razones que justifiquen la aplicación de penas convencionales o del sobrecosto;

"‘VIII. Datos de la estimación final;

"‘IX. Constancia de entrega de la garantía por defectos y vicios ocultos de los trabajos y cualquier otra responsabilidad en que haya incurrido el contratista, y

"‘X. La declaración, en su caso, de que el contratista extiende el más amplio finiquito que en derecho proceda, renunciando a cualquier acción legal que tenga por objeto reclamar cualquier pago relacionado con el contrato.

"‘Cuando la liquidación de los saldos se realice dentro de los quince días naturales siguientes a la firma del finiquito de los trabajos, el documento a que se refiere este artículo podrá utilizarse como el acta administrativa que extingue los derechos y obligaciones de las partes en el contrato, debiendo agregar únicamente una manifestación de las partes de que no existen otros adeudos, por lo que se dan por terminados los derechos y obligaciones que genera el contrato respectivo, sin derecho a ulterior reclamación. Si no es factible el pago en el término indicado, se procederá a elaborar el acta administrativa prevista en el último párrafo del artículo 64 de la ley.’

"‘Artículo 171. Si del finiquito de los trabajos resulta que existen saldos a favor del contratista, la dependencia o entidad deberá liquidarlos dentro del plazo a que alude el segundo párrafo del artículo 54 de la ley.

"‘Si del finiquito de los trabajos resulta que existen saldos a favor de la dependencia o entidad, el importe de los mismos se deducirá de las cantidades pendientes por cubrir por concepto de trabajos ejecutados y si ello no fuera suficiente, deberá exigirse su reintegro conforme a lo previsto por el artículo 55 de la ley. En caso de no obtenerse el reintegro, la dependencia o entidad podrá hacer efectivas las garantías que se encuentren vigentes.’ "De los preceptos antes relacionados se sigue que en caso de incumplimiento del contratista, una vez que la rescisión administrativa del contrato sea debidamente notificada, las entidades pueden exigir el pago de las garantías otorgadas, previamente la elaboración del finiquito respectivo.

"Por tanto, la rescisión administrativa debidamente notificada al contratista y el otorgamiento previo del finiquito, son la base para considerar que el incumplimiento existió y, por ende, la obligación garantizada se hizo exigible.

"Sin embargo, si bien es exacto que para la exigibilidad de la obligación garantizada se establece como presupuesto la rescisión del contrato de obra y la elaboración del finiquito –no está en discusión la obligación legal de su elaboración–, de ello no se sigue que para hacer procedente el requerimiento de pago, la autoridad deba anexar el finiquito, pues ya ha quedado explicado que para efectos del requerimiento, lo documentos tasados por la ley son el acta de incumplimiento y la liquidación.

"Por ello, cuando en el juicio de nulidad se controvierte la legalidad del requerimiento de pago, resulta insuficiente que simplemente se alegue la omisión de acompañar el finiquito –distinto a que se niegue su emisión–, al no haber un mandato expreso en ley de que deba acompañarse al requerimiento, sin perjuicio de que la afianzadora pueda oponer otras defensas o excepciones, entre ellas, por ejemplo, que no se ha hecho exigible la obligación conforme al procedimiento previsto en la ley en cada caso, supuesto en el cual, las cargas probatorias deberán definirse de acuerdo con las reglas aplicables.

"Además, debe tenerse presente que con esta interpretación no se deja en estado de indefensión a la institución afianzadora, pues conforme al artículo 289 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, previamente a la promoción del juicio de nulidad en contra del requerimiento de pago, la afianzadora puede allegarse de todos los elementos y la documentación necesarios para determinar la procedencia y, en su caso, la cuantificación de la reclamación, o bien, su improcedencia, de ahí que tiene la posibilidad de recabar datos para argumentar, a través de sus conceptos de nulidad, que la obligación no es exigible o que los montos de la liquidación no son correctos.

"En efecto, dicho precepto establece que:

"Cuando las instituciones reciban la reclamación de sus pólizas por parte del beneficiario, lo harán del conocimiento del fiado.

"El fiado estará obligado a proporcionar a la institución oportunamente todos los elementos y documentación que sean necesarios para determinar la procedencia y, en su caso, la cuantificación de la reclamación, o bien, su improcedencia, incluyéndose en este caso las excepciones relacionadas con la obligación principal que la institución pueda oponer al beneficiario de la póliza de fianza.

"En caso de que la institución no reciba los elementos y la documentación, realizará el pago de la reclamación presentada por el beneficiario y el fiado estará obligado a rembolsar a la institución lo que a ésta le corresponda en los términos del contrato respectivo o de la ley, sin que puedan oponerse a la institución las excepciones que el fiado tuviera frente a su acreedor, incluyendo la del pago de lo indebido, por lo que no serán aplicables en ningún caso, los artículos 2832 y 2833 del Código Civil Federal.

"Así, por las razones vertidas, resulta fundado el primer agravio y el mismo es suficiente para revocar el fallo impugnado a fin de que la Sala emita otra sentencia en la que resuelva el segundo concepto de nulidad de la actora, tomando en cuenta lo considerado en el presente fallo."

El Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en la sentencia dictada el dieciséis de mayo de dos mil diecinueve, en el amparo directo DA. 169/2019, determinó:

"12. Estudio. Previamente al estudio de los motivos de inconformidad expresados por la parte quejosa, conviene señalar que éstos se analizarán atendiendo a los hechos y los puntos debatidos, extrayendo de ellos sus planteamientos torales, sin necesidad de atenderlos renglón por renglón, ni en el orden en que se propusieron, según lo establece el numeral 76 de la ley de amparo; lo que no implica soslayar su derecho de defensa y los principios de exhaustividad y congruencia de los fallos consagrados en el artículo 17 constitucional, dado que éstos se cumplen al estudiarse en su integridad el problema materia de la litis constitucional.

"13. La parte quejosa propone dos conceptos de violación, dentro de los cuales, plantea los siguientes disensos:

"‘a) Contrariamente a lo considerado por la Sala responsable, el finiquito efectuado entre la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en el Estado de Tamaulipas, que contrató la obra pública a precios unitarios y tiempo determinado número **********, y los fiados **********, Sociedad Anónima de Capital Variable y **********, sí es un documento que en términos de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con la Mismas, así como de su reglamento, debe acompañarse al requerimiento de pago que constituye la resolución impugnada.

"‘b) La autoridad responsable se equivoca al considerar que la autoridad demandada no debió acompañar al requerimiento de pago –resolución impugnada–, la constancia fehaciente de la entrega respectiva a los fiados del anticipo de la obra cantidad económica–. Pues contrariamente a ello, dicha constancia es un documento justificativo de la exigibilidad de las fianzas, toda vez que no se le puede conminar a «devolver», el anticipo que «supuestamente», se le entregó a los fiados, sin haberse demostrado antes que dicho anticipo fue recibido por los fiados.

"‘c) Resulta contraria a derecho la consideración de la Sala Administrativa consistente en que no puede analizar la legalidad de los documentos que se anexaron al requerimiento de pago –resolución impugnada–, ya que desde su punto de vista, en términos de la tesis I.7o.A.772 A, sustentada por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, de rubro: «FIANZAS OTORGADAS PARA GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DERIVADAS DE UN CONTRATO DE OBRA PÚBLICA A PRECIOS UNITARIOS Y TIEMPO DETERMINADO. LA LEGALIDAD DEL REQUERIMIENTO DE PAGO DE LA PÓLIZA RESPECTIVA Y SUS ENDOSOS SÓLO PUEDE EXAMINARSE POR VICIOS PROPIOS EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL, CONFORME A LOS REQUISITOS PREVISTOS EN LOS ARTÍCULOS 1o., FRACCIÓN I Y 3o., FRACCIÓN I, DEL REGLAMENTO DEL ARTÍCULO 95 DE LA LEY FEDERAL DE INSTITUCIONES DE FIANZAS PARA SU COBRO.», únicamente puede constatar si se anexaron los documentos que establecen los artículos 282, fracción II, de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, y 1o. del Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, para justificar la exigibilidad de la obligación garantizada, sin que esos dispositivos establezcan que deba examinar la validez o legalidad de los documentos exhibidos.

"‘d) Como corolario de lo anterior, aduce que la Sala del conocimiento viola en su perjuicio el artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en virtud de que no estudió los argumentos planteados en el concepto de impugnación cuarto, tendentes a verificar si el contrato relativo a la obra pública origen de la controversia, es de naturaleza divisible o indivisible, acorde con lo que dispone el artículo 2003 del Código Civil en materia federal.’

"14. Los argumentos recién sintetizados son fundados en una parte, y suficientes para conceder la protección constitucional solicitada, según se demostrará a continuación:

"15. Para sustentar el aserto que antecede, debe ponderarse que los contratos de obra pública son de naturaleza administrativa, ya que el Estado interviene en su función de persona de derecho público, soberana, en situación de supraordinación respecto del particular, con el propósito de satisfacer necesidades colectivas y proporcionar beneficios sociales; debido precisamente a esta naturaleza, presentan características diversas a los contratos celebrados entre particulares.

"16. En estos contratos, el particular se compromete con el Estado a realizar una obra determinada conforme a las exigencias pactadas, por lo que los contratos de fianza que al efecto se suscriben se dirigen a garantizar el pago de una cantidad de dinero para el caso de que se incumpla con los términos en que se haya suscrito el contrato; sin embargo, por su propia naturaleza los contratos de obra pública no surgen a la vida jurídica a partir de una decisión libre y espontánea de las partes, conforme a la cual determinen con quién y en qué términos se comprometen, sino que la formación del consentimiento varía, ya que se sujeta al proceso de licitación pública y adjudicación, por lo que el consentimiento se hace de forma progresiva, de acuerdo a los diversos trámites y requisitos que implica el proceso.

"17. Así, a diferencia de los contratos celebrados entre particulares, en este tipo de contratos la voluntad de la entidad contratante se da a partir del procedimiento administrativo correspondiente, y se declara a través de un acto administrativo, como lo es la celebración del contrato de obra pública, el cual, como todo acto realizado por el poder estatal, en su formación y vigencia se encuentra regido no sólo por las manifestaciones que las partes hubieren expresado en el propio contrato, sino por los términos previstos por el legislador en el ordenamiento jurídico aplicable, ya que, como se dijo, la voluntad del Estado no puede ser expresada de manera libre y espontánea, sino que siempre se regirá conforme a las atribuciones que se le reconocen legalmente.

"18. Ahora bien, los contratos de fianza son de naturaleza accesoria, pues su vida jurídica depende de la existencia de un diverso en el que el deudor adquiere una obligación con el acreedor; y la falta de cumplimiento de esta obligación constituye la materia de regulación en el contrato de fianza, que se traduce en la obligación que adquiere la afianzadora de pagar al acreedor en caso de que el deudor no cumpliera con la obligación adquirida.

"19. La exigibilidad del pago se dará en función de la imposibilidad jurídica de rehusarlo, es decir, cuando exista certeza jurídica en relación al incumplimiento en que ha incurrido el deudor.

"20. En este orden de ideas, al ser el contrato de fianza un contrato accesorio, en este caso, al de obra pública, no puede desvincularse de la naturaleza de éste, es decir, de su naturaleza de acto administrativo, así como tampoco de las disposiciones que lo regulan, pues como se ha mencionado, la voluntad del Estado de obligarse se encuentra regida precisamente por dichas disposiciones.

"21. El razonamiento anterior encuentra sustento en la ejecutoria que dio origen a la tesis P./J. 6/96, de epígrafe: ‘FIANZA, EXIGIBILIDAD DE LA. DEBE ATENDERSE AL CARÁCTER ACCESORIO QUE GUARDA RESPECTO DE LA OBLIGACIÓN PRINCIPAL.’

"22. Dado el contexto anterior, para interpretar las normas que regulan los requisitos para hacer efectiva una garantía, conforme a la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, debe tomarse en cuenta el contenido de la normatividad que regula la elaboración del contrato de obra pública cuyo cumplimiento fue asegurado mediante el otorgamiento de una fianza conforme al ordenamiento citado en primer lugar.

"23. En el caso, las fianzas cuyo requerimiento de pago fue impugnado en el juicio de nulidad, fueron otorgadas conforme a la ‘Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, para el Cobro de Fianzas Otorgadas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, Distintas de las que Garantizan Obligaciones Fiscales Federales a Cargo de Terceros’.

"24. Los preceptos de esos ordenamientos a que se refieren los requisitos que debe satisfacer esa gestión –requerimiento de pago–, son los artículos 282, párrafo primero y fracciones II, párrafos primero y segundo, y III y 1o., respectivamente(21), de los cuales se colige que uno de los requisitos que debe satisfacer el requerimiento de pago que formule la autoridad ejecutora para hacer efectiva una fianza otorgada en favor de la Federación, del Distrito Federal (actualmente Ciudad de México), de los Estados y de los Municipios, consiste en estar acompañado por los documentos que justifiquen la exigibilidad de la obligación garantizada por la fianza.

"25. Ahora, una de las cuestiones jurídicas que se plantea en el concepto de violación aquí analizado, es si dentro de esos documentos se encuentra el finiquito respectivo, efectuado entre la entidad contratante y la empresa contratada.

"26. Como se expuso (en párrafos anteriores), dado el carácter accesorio del contrato de fianza, el análisis de la normatividad que lo regula precisa vincularse con las previsiones que rigen el contrato cuyo cumplimiento garantiza, que en el caso es la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.

"27. En los artículos 61 y 62 de la ley en cita, se prevé la facultad del ente público contratante para rescindir administrativamente el acuerdo de voluntades, así como el procedimiento para llevar a cabo ese acto.

"28. De los preceptos que anteceden, específicamente de la fracción II del artículo 62, se observa que la contratante puede hacer efectivas las garantías otorgadas una vez que se determine la rescisión administrativa del contrato y se elabore el finiquito correspondiente.

"29. Así, es a partir de este acto, que la autoridad contratante puede solicitar que se haga efectiva la fianza otorgada para garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del acuerdo de voluntades que le dio origen, ya que es en ese momento en el que el particular debe acatar la decisión administrativa y, por ende, puede ocurrir la inobservancia que haga necesario el requerimiento de pago de las garantías otorgadas para ese caso.

"30. Desde luego, como todo acto administrativo, la elaboración del finiquito debe notificarse al fiado para que cobre plena eficacia, pues de lo contrario, no existiría certeza sobre su incumplimiento, lo que repercutiría en la exigibilidad de la obligación del pago de la garantía a la afianzadora, que, según se ha explicado, se encuentra condicionada a que se actualice esa hipótesis.

"31. Apreciación que se vigoriza en términos de la tesis 2a./J. 136/2005, de rubro: ‘FIANZAS OTORGADAS EN CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA. SON EXIGIBLES AUN CUANDO EN EL MEDIO IMPUGNATIVO CORRESPONDIENTE NO SE HAYA RECONOCIDO, POR RESOLUCIÓN FIRME, LA VALIDEZ DE LA RESCISIÓN DECRETADA POR INCUMPLIMIENTO DEL OBLIGADO PRINCIPAL, SALVO CUANDO EL DEUDOR PRINCIPAL OBTENGA LA SUSPENSIÓN O CUANDO EN LA PÓLIZA SE PACTE LO CONTRARIO Y LA LEY PERMITA CONVENIR SOBRE ESE ASPECTO.’

"32. En ese contexto, puede concluirse que, contrariamente a lo aducido por la Sala responsable, el finiquito efectuado entre la entidad contratante y la empresa contratada, sí es un documento vinculado con la exigibilidad de la obligación a su cargo, justamente para verificar la obligación por la que debe responder la afianzadora aquí quejosa.

"33. Criterio que se sustenta justamente en la tesis P./J. 6/96, de epígrafe: ‘FIANZA, EXIGIBILIDAD DE LA. DEBE ATENDERSE AL CARÁCTER ACCESORIO QUE GUARDA RESPECTO DE LA OBLIGACIÓN PRINCIPAL.’, citada con anterioridad en el párrafo ‘21’ de la presente ejecutoria, así como en la diversa tesis 2a. CXXIV/2009, de rubro: ‘FIANZAS. LA EXIGIBILIDAD DE SU CUANTÍA DEBE SER PROPORCIONAL AL INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN PRINCIPAL, A PESAR DE QUE EN LA PÓLIZA SE HAYA ESTIPULADO QUE «GARANTIZA EL CUMPLIMIENTO DE TODAS Y CADA UNA DE LAS OBLIGACIONES DERIVADAS DEL CONTRATO» U OTRA CLÁUSULA SIMILAR.’

"34. Además, este órgano colegiado considera que el finiquito en comento sí debe adjuntarse al requerimiento de pago como documento anexo de exigibilidad de éste, en virtud de que, de los artículos 46, 55, 62 y 64 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, se advierte que el finiquito en la terminación de los contratos de obras públicas no es una facultad discrecional de las autoridades contratantes sino que es un proceso requerido por la ley, que ha de llevarse a cabo con independencia de la voluntad de la entidad pública, es decir, que resulta en una facultad no renunciable, que debe ejercitarse.

"35. Por tanto, dicho finiquito sí debe adjuntarse por la autoridad de la Federación ejecutora, al requerimiento de pago realizado a una afianzadora, pues a partir de éste, la referida afianzadora estará en aptitud de verificar las obligaciones por las que deberá hacer frente respecto de la fianza contratada por el fiado.

"36. Razonamiento que encuentra soporte en la tesis 1a. XXVI/2018 (10a.), de epígrafe: ‘FINIQUITO DE LOS CONTRATOS DE OBRAS PÚBLICAS. SU NATURALEZA JURÍDICA.’

"37. Es oportuno destacar que este Tribunal en Pleno, en una anterior integración, ya se pronunció en el sentido de que el finiquito de obra es un documento que necesariamente debe adjuntarse al requerimiento de pago de una póliza efectuado por una autoridad de la Federación, a una afianzadora.

"38. Determinación que se adoptó por unanimidad de votos en la sesión plenaria correspondiente al dieciocho de octubre de dos mil dieciocho, al resolver el amparo directo DA. 561/2018, en la que, en lo que ahora importa, se determinó lo siguiente:

"‘62. De ahí que, previo al requerimiento del pago, la autoridad debió establecer la parte de la reducción de la fianza en proporción al cumplimiento del fiado, con base en el finiquito de la obra, siendo necesaria la exhibición de este último documento, pues es el que contiene el ajuste económico y jurídico de todos los conceptos del contrato sobre los que pudiera existir un desbalance al finalizar el contrato, es decir, es un acto por medio del cual se expresan los saldos a favor, adeudos y obligaciones por cumplir de cada parte al momento de finalizar la obra.

"‘63. En consecuencia, lo procedente es conceder el amparo y protección de la Justicia de la Unión a la quejosa, para el efecto de que la Sala responsable:

"‘64. a) Deje insubsistente la sentencia reclamada y,

"‘65. b) En su lugar, emita otra en la que, reitere lo que no es materia de la concesión de amparo y, en términos de esta ejecutoria, declare la nulidad de la resolución impugnada, al no haber establecido la autoridad, previo al requerimiento de pago, la parte de la reducción de la fianza, en proporción al cumplimiento del fiado y con base en el finiquito de la obra, siendo necesaria e indispensable la exhibición de este último documento.’

"39. Como corolario de las consideraciones que anteceden, al resultar fundado el disenso analizado, procede conceder el amparo solicitado para el efecto de que:

"a) La Decimosegunda Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Administrativa deje insubsistente la sentencia reclamada, esto es, la dictada el nueve de enero de dos mil diecinueve, en el juicio de nulidad 10861/18-1712-2.

"b) En su lugar dicte otra en la que con base en los lineamientos explicados en esta ejecutoria, considere que el finiquito efectuado entre la entidad contratante y la empresa contratada, sí es un documento vinculado con la exigibilidad de la obligación a su cargo; justamente para verificar la obligación por la que debe responder la afianzadora aquí quejosa; y, por tanto, debió acompañarse –con su respectiva notificación al fiado– al requerimiento de pago que constituye la resolución impugnada.

"c) Hecho lo anterior resuelva con libertad de jurisdicción lo que en derecho corresponda."

El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en la sentencia dictada el seis de mayo de dos mil veintiuno, en el recurso de revisión fiscal RF. 308/2020, determinó:

"NOVENO.—Este Tribunal Colegiado procede al estudio de los agravios hechos valer por la autoridad recurrente. "Analizado el primer agravio de la autoridad recurrente, en confrontación con lo resuelto en la sentencia impugnada, este Tribunal Colegiado advierte que el motivo de inconformidad deriva de la interpretación que la Sala realizó del artículo 282 y décimo segundo transitorio de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, en relación con el artículo 1o., fracción I, del Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, para el Cobro de Fianzas Otorgadas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, Distintas de las que Garantizan Obligaciones Fiscales Federales a Cargo de Terceros.

"Disposiciones bajo las cuales estimó que en término del inciso f) del artículo citado en último términos, en relación con numeral 62 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, así como 168, 169,170 y 171 del Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, el finiquito es un documento vinculado con la exigibilidad de la obligación de la afianzadora, por lo que es indispensable se adjunte al requerimiento de pago realizado a una afianzadora.

"En contra de tal determinación, la recurrente manifiesta que el inciso f) del artículo 1o., fracción I, del Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, no establece que el finiquito sea un documento indispensable que tenga que adjuntarse al requerimiento de pago para acreditar la exigibilidad de la póliza de fianza, sino que al referirse a ‘los demás documentos que estimen convenientes’, se hace alusión a documentales que la autoridad considere necesario adjuntar en complemento a otros que sí son necesarios para acreditar la exigibilidad de la fianza, tal como en el presente asunto se adjuntaron al requerimiento de pago **********.

"Además, arguye que al caso no son aplicables los artículos 282 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas; 62, fracción II, de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y 168 169, 170 y 171 del Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, ya que regulan relaciones entabladas entre la dependencia contratante y la empresa contratista, los cuales son completamente ajenos al procedimiento de ejecución de las fianzas, donde la relación se establece entre la autoridad ejecutora y la institución afianzadora.

"Sostiene que el finiquito no es un documento que se deba de anexar al requerimiento de pago, pues si bien en el mismo se realiza el ajuste de cuentas por la terminación de la relación contractual entre la dependencia y la empresa contratista, es en la liquidación de adeudo en la que se determinan las cantidades a cobrar respecto de las pólizas de fianza, no en el finiquito, es por ello, que al requerimiento de pago se debe de adjuntar únicamente la liquidación para que la afianzadora tenga conocimiento del origen de las cantidades que se le requieren de pago.

"Entonces, en las siguientes líneas se analizará si el artículo 1o., fracción I, inciso f), del Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, para el Cobro de Fianzas Otorgadas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, Distintas de las que Garantizan Obligaciones Fiscales Federales a Cargo de Terceros, puede ser interpretado en relación con los numerales 62, fracción II, de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y 168, 169, 170 y 171 del Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.

"En caso de ser procedente dicha interpretación, se determinará si de conformidad con dichas normas el finiquito es un documento indispensable que deba anexarse al requerimiento de pago para hacer efectivas las fianzas otorgas en contratos de obra pública.

"En principio, resulta oportuno establecer que fianza deriva de fiar, vocablo que proviene del latín fidere y evoca la idea de confiar.

"A la palabra fianza se le pueden asignar diversos sentidos: uno amplio, equivalente a garantía o caución de cualquier clase, real o personal y otro restringido, que envuelve la garantía personal de una obligación ajena.

"El Diccionario de la Lengua Española (sic) define a la fianza como ‘Cantidad de dinero, o bien, material que se entrega como garantía del cumplimiento de una obligación ...’.

"En nuestro país, el Código Civil Federal define a la fianza en su artículo 2794, el cual es del texto siguiente:

"‘Artículo 2794. La fianza es un contrato por el cual una persona se compromete con el acreedor a pagar por el deudor, si éste no lo hace.’

"De lo anterior resulta que en el contrato de fianza en general, la persona llamada fiador se obliga personalmente hacia el acreedor de otra, llamada deudor principal, a cumplir la obligación de éste en caso de que él no la cumpla por sí mismo.

"Las partes del contrato de fianza son, únicamente, el fiador y el beneficiario –acreedor del deudor principal–, pues el fiado no interviene propiamente. De manera que el contrato de fianza genera una relación jurídica bilateral.

"La garantía que proporciona la fianza es de carácter personal, porque el fiador no responde al acreedor con ningún bien determinado, sino con todo su patrimonio, que es la garantía genérica de todas las personas.

"La obligación que nace de la fianza corresponde a la persona que se obliga subsidiariamente por otra, es decir, al fiador y deriva de un contrato o de un acto en que una persona se constituye fiador. En cambio, la obligación de otorgar fianza incumbe al deudor principal y puede derivar de una convención, de la ley o de la determinación de autoridad judicial.

"En la fianza, la única parte que contrae obligaciones es el fiador, quien se compromete personalmente a cumplir la obligación del fiado, en caso de que éste no lo haga.

"Ahora bien, entre las clasificaciones de los contratos existe la relativa a los principales y los accesorios. El contrato es principal cuando subsiste por sí mismo, sin necesidad de otra convención; en cambio, es accesorio cuando tiene por objeto asegurar el cumplimiento de una obligación principal, de manera que no puede subsistir sin esta última.

"Los contratos accesorios implican el otorgamiento de garantías. Éstos nacen, precisamente, para asegurar el cumplimiento de otra obligación propia o ajena. Tales contratos son la fianza, la prenda y la hipoteca.

"La fianza constituye una obligación accesoria, pues supone necesariamente otra obligación principal que aquélla garantiza; el fiador no se obliga como deudor principal con respecto al acreedor, sino sólo en previsión de que el deudor principal incumpla.

"El carácter accesorio de la fianza deriva de lo dispuesto en el artículo 2794 ya transcrito y de los diversos 2797 y 2842, todos del Código Civil Federal. Estos últimos disponen, respectivamente, que ‘La fianza no puede existir sin una obligación válida. ...’ y que ‘La obligación del fiador se extingue al mismo tiempo que la del deudor y por las mismas causas que las demás obligaciones’.

"Respecto al carácter accesorio de la fianza, el Pleno del Alto Tribunal ha establecido la jurisprudencia que actualmente se identifica con el número 248, publicada en la página 205, Tomo IV, Materia Civil, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917- 2000, Novena Época, del tenor siguiente:

"‘FIANZA, EXIGIBILIDAD DE LA. DEBE ATENDERSE AL CARÁCTER ACCESORIO QUE GUARDA RESPECTO DE LA OBLIGACIÓN PRINCIPAL. El artículo 113 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, establece que en lo no previsto por esa ley tendrá aplicación la legislación mercantil y el título decimotercero de la segunda parte del libro cuarto del Código Civil para el Distrito Federal. En este sentido es necesario atender al contenido del artículo 2842 del Código Civil para el Distrito Federal que se encuentra en el título mencionado por el ordenamiento que rige a las instituciones de fianzas que dispone que la obligación del fiador se extingue al mismo tiempo que la del deudor y por las mismas causas que las demás obligaciones. Del texto de este precepto se desprende el carácter accesorio que tiene el contrato de fianza respecto de la obligación principal, por lo tanto, si la obligación principal es divisible y se lleva a cabo un cumplimiento parcial de ésta, en la misma proporción debe extinguirse la obligación de la fiadora; por el contrario, si la naturaleza de la obligación es indivisible o las partes o el juzgador así lo determinan, dicha obligación no podrá considerarse cumplida si no se realiza en su totalidad y, consecuentemente, la fianza deberá ser exigible también en forma total. Es decir, dado el carácter accesorio del contrato de fianza, deberá entenderse en los mismos términos del contrato principal, en virtud de que se otorgó para garantizar su cumplimiento y, por lo tanto, deberá ser exigida atendiendo a la naturaleza divisible o indivisible de la obligación garantizada.’

"La naturaleza accesoria de la fianza acarrea diversas consecuencias importantes, como son: la extinción de la obligación principal conlleva la extinción de la fianza; la prescripción de la obligación principal hace que, al mismo tiempo, prescriba la acción del acreedor contra el fiador; el carácter accesorio de la fianza determina también que el fiador no pueda obligarse en términos más gravosos que el deudor principal.

"Asimismo, este criterio lo plasmó la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 1a. CLXXXIX/2005, registro digital: 176298, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIII, enero de 2006, página 725, de rubro y texto, siguientes:

"‘FIANZA OTORGADA PARA GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO DE UN CONTRATO DE OBRA PÚBLICA. ES DE NATURALEZA ACCESORIA. En los contratos de obra pública, la obligación principal que asume el contratista consiste en ejecutar la obra objeto del contrato y, como consecuencia, se genera el deber garantizar su cumplimiento. Ahora bien, cuando esto último se hace a través de un contrato de fianza en el que se establece como garantía cierta cantidad de dinero para el caso de incumplimiento de los términos acordados en el contrato de obra pública, la vida jurídica del contrato de fianza es accesoria al contrato principal, por lo que no puede desvincularse de la naturaleza del acto administrativo que lo rige, ni de las disposiciones que lo regulan.’

"En el presente caso nos enfocamos al análisis de las fianzas otorgadas para garantizar las obligaciones contraídas en los contratos de obra pública y, por ende; es necesario señalar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 134 constitucional, las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de bienes, prestaciones de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública; el Estado celebra contratos para ejecutar obras públicas, así como para adquirir, arrendar o reparar bienes inmuebles, de acuerdo a la regulación específica que al respecto determina el legislador en los ordenamientos correspondientes.

"Tales contratos son de naturaleza administrativa, ya que el Estado interviene en su función de persona de derecho público, soberana, en situación de supraordinación respecto del particular, con el propósito de satisfacer necesidades colectivas y proporcionar beneficios sociales. Debido a esta naturaleza, los contratos de obra pública presentan características distintas a los contratos celebrados entre particulares.

"En estos contratos, el particular se compromete con el Estado a realizar una obra determinada conforme a las exigencias pactadas, por lo que los contratos accesorios de fianza que al efecto se suscriben, se dirigen a garantizar el pago de una cantidad de dinero para el caso de que se incumpla con los términos en que se haya suscrito el contrato; sin embargo, por su propia naturaleza los contratos de obra pública no surgen a la vida jurídica a partir de una decisión libre y espontánea de las partes, conforme a la cual determinen con quién y en qué términos se comprometen, sino que la formación del consentimiento varía, ya que se sujeta al proceso de licitación pública y adjudicación, por lo que el consentimiento se hace de forma progresiva, de acuerdo a los diversos trámites y requisitos que implica el proceso.

"Luego, a diferencia de los contratos celebrados entre particulares, en los de obra pública la voluntad de la entidad contratante se da a partir del procedimiento administrativo correspondiente y se declara a través de un acto administrativo, como lo es, precisamente, la celebración del contrato de obra pública, el cual, como todo acto realizado por el poder estatal, en su formación y vigencia se encuentra regido no sólo por las manifestaciones que las partes hubieren expresado en el propio contrato, sino por los términos previstos por el legislador en el ordenamiento jurídico aplicable, ya que, como se vio, la voluntad del Estado no puede ser expresada de manera libre y espontánea, sino que se rige conforme a las atribuciones que se le reconocen legalmente.

"Dada la diferencia apuntada, la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas prevé en su artículo 282 que en relación con las fianzas que las instituciones otorguen a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, se harán efectivas, a elección del beneficiario, siguiendo los procedimientos establecidos en el artículo 279 de esa legislación, o bien, de acuerdo con las reglas que prevé el numeral y de conformidad con las bases que fije el reglamento de ese artículo, excepto las que se otorguen a favor de la Federación para garantizar obligaciones fiscales a cargo de terceros, caso en que se estará a lo dispuesto por el Código Fiscal de la Federación.

"El artículo décimo segundo transitorio de la Ley de Instituciones y Seguros y Fianzas (sic), publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de abril de dos mil trece y vigente a partir del cuatro de abril de dos mil quince, estableció que en tanto se expidiera el reglamento a que alude el artículo 282 se aplicaría, en lo conducente, lo determinado en el Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, para el Cobro de Fianzas Otorgadas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, Distintas de las que Garantizan Obligaciones Fiscales Federales a Cargo de Terceros.

"Los artículos 282 y décimo segundo transitorio de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, establecen:

"‘I. Las instituciones estarán obligadas a enviar, según sea el caso, a la Tesorería de la Federación, a la Tesorería del Gobierno del Distrito Federal, o bien, a las autoridades estatales o municipales que correspondan, una copia de todas las pólizas de fianzas que expidan a su favor. El cumplimiento de esta obligación podrá pactarse mediante el uso de los medios a que se refiere el artículo 214 de esta ley;

"‘La autoridad ejecutora facultada para ello en los términos de las disposiciones que le resulten aplicables, procederá a requerir de pago, en forma personal, o bien, por correo certificado con acuse de recibo, a la institución, de manera motivada y fundada, acompañando los documentos que justifiquen la exigibilidad de la obligación garantizada por la fianza, en los establecimientos o en el domicilio del apoderado designado, en los términos a que se hace cita en el párrafo anterior.

"‘Tratándose del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, el requerimiento de pago, lo llevarán a cabo en los términos anteriores, las autoridades ejecutoras correspondientes.

"‘En consecuencia, no surtirán efecto los requerimientos que se hagan a los agentes de fianzas, ni los efectuados por autoridades distintas de las ejecutoras facultadas para ello; ...’

"‘Décima segunda. En tanto se expida el reglamento a que hacen referencia los artículos 278 y 282 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, se aplicará, en lo conducente, lo establecido en el Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, para el Cobro de Fianzas Otorgadas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, Distintas de las que Garantizan Obligaciones Fiscales Federales a Cargo de Terceros.’

"El artículo 282, en su fracción II, de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas requiere para hacer exigible una fianza a favor de la Federación, que la autoridad que la hubiere aceptado, acompañando la documentación relativa a la fianza y a la obligación por ella garantizada, deberá comunicarlo a la autoridad ejecutora más próxima a la ubicación donde se encuentren instaladas las oficinas principales, sucursales, oficinas de servicio, o bien, a la del domicilio del apoderado designado por la institución para recibir requerimientos de pago, correspondientes a cada una de las regiones competencia de las Salas Regionales del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

"Caso en el que la autoridad ejecutora facultada para ello procederá a requerir de pago, en forma personal, o bien, por correo certificado con acuse de recibo, a la institución, de manera motivada y fundada, acompañando los documentos que justifiquen la exigibilidad de la obligación garantizada por la fianza, en los establecimientos o en el domicilio del apoderado designado.

"Entonces, dado el carácter accesorio del contrato de fianza, para determinar cuáles son los documentos que justifican la exigibilidad de la obligación garantizada por la fianza debe acudirse a la legislación que regula el contrato principal del que deriva, como en el caso, la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, así como su respectivo reglamento.

"Con esta interpretación adquiere coherencia la regla prevista en el inciso f) del artículo 1o., fracción I, del Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, para el Cobro de Fianzas Otorgadas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, Distintas de las que Garantizan Obligaciones Fiscales Federales a Cargo de Terceros, aplicable con forme lo dispuesto por artículo transitorio décimo segundo de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, cuyo contenido es:

"‘a) Contrato o documento en que conste la obligación o crédito a cargo del fiado.

"‘b) Póliza de la fianza que garantizó el crédito u obligación de que se trate y, en su caso, los documentos modificatorios de la misma.

"‘c) Acta levantada, con intervención de las autoridades competentes, donde consten los actos u omisiones del fiado que constituyan el incumplimiento de las obligaciones o créditos garantizados.

"‘d) Liquidación formulada, por el monto del crédito u obligaciones exigibles y sus accesorios legales si éstos estuvieran garantizados.

"‘a) Nombre de la autoridad u oficina remitente;

"‘b) Lugar y fecha;

"‘c) Nombre del fiado;

"‘d) Importe de la obligación o crédito y, en su caso, con sus accesorios legales a cobrar;

"‘e) Concepto de la obligación o crédito;

"‘f) Fecha en que se hizo exigible la obligación o crédito a cargo del fiado;

"‘g) Institución fiadora;

"‘h) Número, fecha e importe de la póliza de la fianza y, en su caso, de los documentos modificatorios de la misma;

"‘i) Relación de los documentos que forman el expediente, con respecto a la obligación o crédito de que se trate; y,

"‘j) Nombre y firma del funcionario o jefe de la oficina, o de quien los sustituya.

"‘Del oficio-remisión mencionado se enviará copia a la institución fiadora.’

"El artículo transcrito también establece que las autoridades que aceptaren las fianzas comunicarán a la autoridad ejecutora que procede hacer efectivo el cobro de la fianza para lo cual enviarán mediante oficio remisión a la institución los siguientes documentos:

"• Contrato o documento en que conste la obligación o crédito a cargo del fiado.

"• Póliza de la fianza que garantizó el crédito u obligación de que se trate y, en su caso, los documentos modificatorios de la misma.

"• Acta levantada, con intervención de las autoridades competentes, donde consten los actos u omisiones del fiado que constituyan el incumplimiento de las obligaciones o créditos garantizados.

"• Liquidación formulada, por el monto del crédito u obligaciones exigibles y sus accesorios legales si éstos estuvieran garantizados.

"En este contexto, es dable interpretar que ‘... los demás documentos que estimen convenientes ...’, que deben anexarse para hacer efectiva una fianza a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, distintas de las que garantizan obligaciones fiscales federales a cargo de terceros, regulada el citado inciso f) del artículo 1o., fracción I, del Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, para el Cobro de Fianzas Otorgadas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, Distintas de las que Garantizan Obligaciones Fiscales Federales a Cargo de Terceros, se relaciona con lo que prevé el artículo 282, fracción II, segundo párrafo, de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, en cuanto obliga a formular el requerimiento de pago acompañando los documentos que justifiquen la exigibilidad de la obligación garantizada por la fianza.

"En este contexto, y como se había ya informado, la fianza al ser un contrato accesorio, a través del artículo 282, fracción II, de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, permite su interpretación armónica con la legislación que regula el contrato principal, a efecto de determinar cuáles son los documentos que justifiquen la exigibilidad de la obligación garantizada por la fianza.

"Al llegar a esta conclusión, debe desestimarse el argumento de la parte recurrente por el que manifiesta que la Sala no estaba en posibilidad de analizar los documentos que se anexaron al requerimiento de pago de la fianza por no haber sido señalados como acto impugnado en la demanda de nulidad; puesto que la legalidad del requerimiento depende también de los documentos que se anexan al mismo para exigir la obligación garantizada por la fianza.

"Ahora para determinar si dentro de los documentos que justifican la exigibilidad de la obligación garantizada por la fianza que pretende hacer efectiva la autoridad recurrente, derivado de la rescisión administrativa del Contrato de Obra Pública a Precios Unitarios y Tiempo Determinado número ********** de seis de febrero de dos mil catorce, es necesario hacer algunas precisiones en relación con el finiquito, para lo cual se transcribe el artículo 64 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas:

"N. de E. en relación con la entrada en vigor del presente párrafo, ver artículo primero transitorio del decreto que modifica la ley.

"(Reformado, D.O.F. 28 de mayo de 2009)

"De la transcripción del artículo se advierte que este dispositivo legal regula el procedimiento de liquidación o finiquito de los contratos de obras públicas. Es posible determinar, a partir del mismo, cuál es el procedimiento a seguir en la liquidación de uno de estos contratos, una vez concluidos los trabajos por los que se contrató al particular:

"a) El particular debe comunicar de la terminación de los trabajos a la entidad o dependencia que los encomendó.

"b) La autoridad una vez informada de la terminación, tendrá un determinado plazo –pactado en el contrato de obra pública– para verificar la debida terminación de los trabajos conforme a las condiciones establecidas en el contrato.

"c) Una vez verificada la conformidad de los trabajos, la autoridad que encargó la obra contará con un plazo de quince días para recibir físicamente la obra, lo cual ocurre mediante el levantamiento del acta correspondiente, siendo a partir de ese momento que los trabajos quedan bajo su responsabilidad y cualquier eventualidad o daño que ocurra a partir de ese momento son riesgos que asume la autoridad contratista.

"d) Una vez recibidos los trabajos, la ley prevé la elaboración de un finiquito dentro del plazo fijado en el contrato, que no puede ser mayor a sesenta días. Prescribiendo que la elaboración del mismo corre a cargo de ambas partes y que en dicho documento se harán constar los créditos a favor y en contra que resulten para cada una de las partes, realizando una descripción del concepto general que les dio origen y el saldo resultante.

"e) De manera subsidiaria la ley determina que en aquellos casos en los que no sea posible llegar a un acuerdo, o que el contratista no acuda a la elaboración del finiquito dentro del plazo referido en el inciso anterior, será la autoridad quien lo elabore, caso en el cual la ley prevé lo siguiente:

"(i) La autoridad debe comunicar el resultado del finiquito al contratista, dentro de un plazo de diez días naturales a partir de su emisión.

"(ii) Notificado del finiquito, el contratista tendrá un plazo de quince días naturales para alegar lo que a su derecho corresponda.

"(iii) En caso de que no realice alguna gestión durante ese plazo, el finiquito se dará por aceptado.

"f) En cualquiera de los dos casos mencionados, una vez determinado el saldo total, la autoridad debe poner a disposición de contratista el pago correspondiente, o bien, solicitar el reintegro de los importes resultantes. Debiendo en ese mismo acto levantar el acta administrativa que de por extinguidos los derechos y obligaciones asumidos por ambas partes.

"En consonancia con lo anterior, es menester referir que el finiquito en los contratos regulados por la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas es una forma de realizar el ajuste económico y jurídico de todos los conceptos del contrato sobre los que pudiera existir un desbalance al finalizar el contrato. Es decir que es un acto por medio del cual se expresan los saldos a favor, adeudos, obligaciones por cumplir de cada parte al momento de finalizar la obra.

"Es un trámite que se establece con la finalidad de determinar el estado final de la relación contractual, es decir es un medio para poder concluir negocios complejos de manera satisfactoria, pues en él se establecen todas las obligaciones pendientes de cumplimiento, así como los montos pendientes de saldar y al ordenar que se detalle el origen de los mimos se propicia la claridad de las cuentas entre los contratantes. Esta figura jurídica se encuentra regulada en los artículos 168 a 172 del Reglamento (sic) de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.

"Lo anterior tiene lógica si se parte de la base de que la contratación estatal, con la finalidad de tener certeza en las relaciones jurídico-negociales de la administración, además del régimen de terminación y extinción de los contratos estatales, consagra un régimen de liquidación de estos con idéntico fin, esto es, proporcionar seguridad jurídica a las relaciones crediticias de la administración, pues sólo hasta la etapa de liquidación del contrato concluye el negocio jurídico, puesto que hasta entonces existen obligaciones pendientes que debían resolverse, con el propósito de hacer el ajuste de cuentas necesario.

"Como puede advertirse, el finiquito de un contrato implica un balance del mismo, ello se realiza a través de la comparación de las obligaciones contractuales de las partes, que lleva a determinar si el cumplimiento de los deberes de la autoridad y del particular en un monto pecuniario determinado, es decir a través de este trámite se finiquitan las cuentas del acuerdo pactado, que lleva a que se clarifique qué cantidades se adeudan al contratista o se deben reintegrar a la autoridad por la ejecución del contrato, para que se pueda concluir adecuadamente la relación contractual.

"Es importante mencionar que el finiquito es un acto que no debe confundirse con la terminación del contrato administrativo, no es una rescisión, ni una terminación anticipada ni natural. Por el contrario, es un acto que debe llevarse a cabo cuando el contrato vaya a dejar de surtir efectos, con independencia de la razón de su conclusión (terminación anticipada, rescisión, cumplimiento, etc.). Es decir, que una vez que se decide la terminación de la relación entre las partes –por la razón que sea–, se requiere la realización de un balance para determinar los saldos a favor y en contra de cada contratante.

"Ahora, también resulta indispensable traer a contexto los artículos 62 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, y de su reglamento los numerales 168, 169, 170 y 171.

"Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas

"‘Artículo 62. En la suspensión, rescisión administrativa o terminación anticipada de los contratos deberá observarse lo siguiente:

"(Adicionado, D.O.F. 7 de julio de 2005)

"(Reformado, D.O.F. 7 de julio de 2005)

"Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas

"Sección IX

"Del finiquito y terminación del contrato

"‘Artículo 170. El documento donde conste el finiquito de los trabajos formará parte del contrato y deberá contener como mínimo lo siguiente:

"‘I. Lugar, fecha y hora en que se realice;

"‘II. Nombre y firma del residente y, en su caso, del supervisor de los trabajos por parte de la dependencia o entidad y del superintendente por parte del contratista;

"‘III. Descripción de los trabajos y de los datos que se consideren relevantes del contrato correspondiente;

"‘IV. Importe contractual y real del contrato, el cual deberá incluir los volúmenes realmente ejecutados de acuerdo al contrato y a los convenios celebrados;

"‘V. Periodo de ejecución de los trabajos, precisando la fecha de inicio y terminación contractual y el plazo en que realmente se ejecutaron, incluyendo los convenios;

"‘VII. Las razones que justifiquen la aplicación de penas convencionales o del sobrecosto;

"‘VIII. Datos de la estimación final;

"‘IX. Constancia de entrega de la garantía por defectos y vicios ocultos de los trabajos y cualquier otra responsabilidad en que haya incurrido el contratista, y "‘X. La declaración, en su caso, de que el contratista extiende el más amplio finiquito que en derecho proceda, renunciando a cualquier acción legal que tenga por objeto reclamar cualquier pago relacionado con el contrato.

"El primero de los artículos prevé las reglas aplicables en caso de suspensión, rescisión administrativa o terminación anticipada de los contratos, cuando la suspensión se imputable a la dependencia o entidad; la rescisión sea imputable al contratista; cuando se dan por terminados los trabajos de forma anticipada, o bien, cuando por caso fortuito o fuerza mayor se imposibilite la continuación de los trabajos.

"Para el caso de rescisión del contrato por causas imputables al contratista, prevé que una vez emitida la determinación respectiva, la dependencia o entidad precautoriamente y desde el inicio de la misma, se abstendrá de cubrir los importes resultantes de trabajos ejecutados aún no liquidados, hasta que se otorgue el finiquito que proceda, lo que deberá efectuarse dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de la comunicación de dicha determinación, a fin de proceder a hacer efectivas las garantías.

"De manera pormenorizada el Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas señala que para dar por terminados parcial o totalmente los derechos y obligaciones asumidos por las partes en un contrato, se debe elaborar el finiquito de los trabajos, el que una vez elaborado deja subsistentes las acciones que deriven del mismo.

"El finiquito puede arrojar diversos resultados, tales como saldos a favor del contratista, en cuyo caso deberá liquidarlos la dependencia o entidad, o bien, saldos a favor de la dependencia, caso en el que el importe de éstos se deducirá de las cantidades pendientes por cubrir por concepto de trabajos ejecutados y si ello no fuera suficiente, deberá exigirse su reintegro, pero en caso de no obtenerse el reintegro, la dependencia o entidad podrá hacer efectivas las garantías que se encuentren vigentes.

"Entonces, con base en el análisis realizado en esta ejecutoria, este Tribunal Colegiado concluye coincidentemente con lo resuelto por la Sala Administrativa, en el sentido de que el finiquito previsto en los artículos 62 y 64 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, así como en los numerales 168, 169, 170 y 171 de su reglamento, es el documento que justifica la exigibilidad de la obligación garantizada por la fianza del contrato de obra pública, pues en éste se concluyen las cuentas del acuerdo pactado entre la entidad o dependencia y el contratista que lleva a clarificar qué cantidades se adeudan para que se concluya adecuadamente la relación contractual; de ahí que resulte infundado el primer agravio de la autoridad recurrente.

"Es aplicable, por las consideraciones que contiene, la tesis de jurisprudencia 2a./J. 136/2005, registro digital :176708, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, noviembre de 2005, página 49, de rubro:

"‘FIANZAS OTORGADAS EN CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA. SON EXIGIBLES AUN CUANDO EN EL MEDIO IMPUGNATIVO CORRESPONDIENTE NO SE HAYA RECONOCIDO, POR RESOLUCIÓN FIRME, LA VALIDEZ DE LA RESCISIÓN DECRETADA POR INCUMPLIMIENTO DEL OBLIGADO PRINCIPAL, SALVO CUANDO EL DEUDOR PRINCIPAL OBTENGA LA SUSPENSIÓN O CUANDO EN LA PÓLIZA SE PACTE LO CONTRARIO Y LA LEY PERMITA CONVENIR SOBRE ESE ASPECTO. La exigibilidad de la obligación principal a que se refieren los artículos 93 y 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, como presupuesto para reclamar el pago de las fianzas, surge a partir de que se notifica la rescisión decretada por incumplimiento del contratista, conforme a los artículos 72, fracción II, de la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas (derogada por el artículo segundo transitorio de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, en lo relativo a la materia de obra pública, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de enero de 2000) y 62, fracción II, de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, con la diferencia de que en términos de esta ley, la fianza es exigible después de la notificación de la rescisión, previo pago del finiquito correspondiente; tal exigibilidad no desaparece aun cuando el beneficiario de la fianza haya reclamado el pago de la cantidad garantizada por la institución afianzadora y la obligación principal se encuentre sub júdice, debido a que el fiado –obligado principal– haya hecho valer algún medio de defensa en contra de la rescisión y la autoridad judicial o administrativa aún no emita resolución firme que reconozca la validez del acto administrativo, salvo en aquellos casos en que, expresamente, en la póliza de fianza se haya pactado que la exigibilidad de la fianza estará supeditada a que en los medios de defensa atinentes se emita decisión firme sobre la obligación principal y, además, la ley permita convenir sobre ese aspecto. Lo anterior es así, porque conforme a los artículos 8o. y 9o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, al ser un acto administrativo, la rescisión debidamente notificada es eficaz y exigible mientras no se declare su invalidez por autoridad administrativa o jurisdiccional, según sea el caso; sin embargo, debe tomarse en cuenta que cuando el acto rescisorio sea combatido y el impugnante obtenga la suspensión de su ejecución, ya sea en el recurso administrativo o en el juicio contencioso correspondiente, dicha medida evitará también, por regla general, que la obligación accesoria sea cumplida por el fiador. Además, en caso de ejecutarse el cobro de la fianza, si la rescisión llega a invalidarse por determinación firme, la institución afianzadora que haya efectuado alguna erogación con cargo a la póliza de fianza no quedará en estado de indefensión, pues como la determinación de nulidad produce efectos retroactivos, en términos del artículo 6o. del último ordenamiento citado, aquélla tendrá derecho a que la cantidad pagada a la entidad beneficiaria le sea devuelta.’

"En tal contexto, es ineficaz el argumento de la autoridad en el que sostiene que no era necesario presentar al contratista el finiquito, en virtud de que tuvo conocimiento del acta de liquidación de adeudo de veintinueve de octubre de dos mil diecinueve, pues como ha quedado expuesto en líneas precedentes, es el finiquito el documento previsto en la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y su reglamente, como el ajuste de cuentas entre las partes.

"Adicionalmente, este Tribunal Colegiado advierte de la lectura de la citada acta de liquidación de adeudo de veintinueve de octubre de dos mil diecinueve, que obra a foja 185 del juicio de nulidad, que en ella se hace alusión al finiquito elaborado el dieciocho de mayo de dos mil dieciocho; sin embargo, no se tiene certeza que lo ahí reproducido sea el total contenido del finiquito, por ende, no puede tener el alcance que pretende la parte recurrente."

Lo aquí expuesto permite precisar que sí existe contradicción entre el criterio sustentado por el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, con los sustentados por los Tribunales Colegiados Noveno y Tercero, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito.

Lo anterior, porque de la lectura de los criterios contendientes, se advierte que el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito resolvió que en el requerimiento de pago de una póliza de fianza expedida a favor de la Federación para garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la rescisión administrativa de un contrato de obra pública (como se advierte de la foja 10 de la ejecutoria del recurso de revisión fiscal RF. 150/2021), en términos del artículo 282 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, no resulta necesario que se acompañe el finiquito, además de los documentos que señala el Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Seguros y Fianzas (sic).

Mientras que los Tribunales Colegiados Noveno y Tercero, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito determinaron que en el requerimiento de pago de una póliza de fianza expedida a favor de la Federación para garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la rescisión administrativa de un contrato de obra pública (como se advierte de la foja 18 de la ejecutoria del amparo directo DA. 169/2019 y en la foja 27 de la ejecutoria del recurso de revisión fiscal RF. 308/2020), en términos del artículo 282 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, sí resulta necesario que se acompañe el finiquito, además de los documentos que señala el Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Seguros y Fianzas (sic).

Por tanto, en atención a las consideraciones expresadas, la contradicción de tesis se centrará a determinar si en el requerimiento de pago de una póliza de fianza expedida a favor de la Federación para garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la rescisión administrativa de un contrato de obra pública, en términos del artículo 282 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, resulta o no necesario que se acompañe el finiquito, además de los documentos que señala el Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Seguros y Fianzas (sic).

1. CUARTO.—Determinación del criterio que debe prevalecer. Con fundamento en los artículos 217, párrafo segundo y 225 de la Ley de Amparo, debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio de este Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito, que a continuación se sustenta.

2. Para dilucidar la presente contradicción de tesis, en primer término se considera necesario señalar cuál es la naturaleza de la fianza, por lo que es necesario acudir al Código Civil Federal, atento su carácter supletorio, acorde con lo dispuesto por el artículo 183 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, en cuanto establece que tratándose de fianzas, en lo no previsto por esa ley, se aplicará la legislación mercantil y, a falta de disposición expresa, el Código Civil Federal.

3. Los preceptos cuya transcripción se impone, son los siguientes:

"Artículo 2794. La fianza es un contrato por el cual una persona se compromete con el acreedor a pagar por el deudor, si éste no lo hace."

"Artículo 2797. La fianza no puede existir sin una obligación válida. ..."

"Artículo 2799. El fiador puede obligarse a menos y no a más que el deudor principal. Si se hubiere obligado a más, se reducirá su obligación a los límites de la del deudor. En caso de duda sobre si se obligó por menos o por otro tanto de la obligación principal, se presume que se obligó por otro tanto."

"Artículo 2842. La obligación del fiador se extingue al mismo tiempo que la del deudor y por las mismas causas que las demás obligaciones."

4. De la interpretación armónica de los aludidos preceptos se obtiene que la fianza es un contrato por el que una persona, llamada fiadora, distinta del deudor y del acreedor, se compromete con éste a pagar la obligación de aquél, en caso de incumplimiento.

5. Consecuentemente, al quedar en claro que el objetivo del aludido contrato es garantizar el cumplimiento de una obligación ajena, emerge con nitidez su característica fundamental: es un contrato accesorio, dado que la existencia y validez del mismo depende indefectiblemente de esa obligación que garantiza, la cual resulta ser principal.

6. De lo anterior se colige que la fianza no puede rebasar el alcance de la obligación principal, razón por la que aquélla se extingue al mismo tiempo y por las mismas causas que ésta.

7. Sobre el particular, es pertinente citar la tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y texto siguientes:

"FIANZA, EXIGIBILIDAD DE LA. DEBE ATENDERSE AL CARÁCTER ACCESORIO QUE GUARDA RESPECTO DE LA OBLIGACIÓN PRINCIPAL. El artículo 113 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, establece que en lo no previsto por esa ley tendrá aplicación la legislación mercantil y el título decimotercero de la segunda parte del libro cuarto del Código Civil para el Distrito Federal. En este sentido es necesario atender al contenido del artículo 2842 del Código Civil para el Distrito Federal que se encuentra en el título mencionado por el ordenamiento que rige a las instituciones de fianzas que dispone que la obligación del fiador se extingue al mismo tiempo que la del deudor y por las mismas causas que las demás obligaciones. Del texto de este precepto se desprende el carácter accesorio que tiene el contrato de fianza respecto de la obligación principal, por lo tanto, si la obligación principal es divisible y se lleva a cabo un cumplimiento parcial de ésta, en la misma proporción debe extinguirse la obligación de la fiadora; por el contrario, si la naturaleza de la obligación es indivisible o las partes o el juzgador así lo determinan, dicha obligación no podrá considerarse cumplida si no se realiza en su totalidad y, consecuentemente, la fianza deberá ser exigible también en forma total. Es decir, dado el carácter accesorio del contrato de fianza, deberá entenderse en los mismos términos del contrato principal, en virtud de que se otorgó para garantizar su cumplimiento y, por lo tanto, deberá ser exigida atendiendo a la naturaleza divisible o indivisible de la obligación garantizada." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo III, febrero de 1996, tesis P./J. 6/96, página 39, «con número de registro digital: 200198»)

8. Así como la tesis de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que dispone:

"FIANZA OTORGADA PARA GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO DE UN CONTRATO DE OBRA PÚBLICA. ES DE NATURALEZA ACCESORIA. En los contratos de obra pública, la obligación principal que asume el contratista consiste en ejecutar la obra objeto del contrato y, como consecuencia, se genera el deber garantizar su cumplimiento. Ahora bien, cuando esto último se hace a través de un contrato de fianza en el que se establece como garantía cierta cantidad de dinero para el caso de incumplimiento de los términos acordados en el contrato de obra pública, la vida jurídica del contrato de fianza es accesoria al contrato principal, por lo que no puede desvincularse de la naturaleza del acto administrativo que lo rige, ni de las disposiciones que lo regulan." (Novena Época. Materia civil, tesis 1a. CLXXXIX/2005. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIII, enero de 2006, página 725, «con número de registro digital: 176298 »)

9. Con base en las precisiones anteriores, resulta pertinente reiterar que la característica esencial del contrato de fianza es su accesoriedad.

10. Por otra parte, el contrato de fianza puede ser legal, judicial, convencional o mercantil.

11. El objeto de estudio dentro de esta contradicción es la fianza mercantil, por ser este tipo de fianzas las otorgadas habitualmente por empresas autorizadas reguladas por la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas y expedidas en pólizas, mediante el pago de una contraprestación denominada prima.

12. La póliza de fianza establece el límite y medida de la obligación accesoria contraída por la afianzadora, pues no necesariamente la fianza garantiza todas y cada una de las obligaciones principales y sus accesorios asumidos por el deudor, sino que el fiador puede obligarse a menos, pero no a más que el deudor principal, de conformidad al artículo 2799 del Código Civil Federal –antes transcrito–.

13. Por tanto, la fianza mercantil es un contrato accesorio, oneroso y formal, de la cual una especie es la fianza otorgada para garantizar obligaciones contraídas en los contratos de obra pública, por lo cual resulta indispensable establecer algunos lineamientos generales acerca de la naturaleza de los contratos de obra pública.

14. Conforme a lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 134 constitucional, que señala: "Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes."; el Estado celebra contratos para ejecutar obras públicas, así como para adquirir, arrendar o reparar bienes inmuebles, de acuerdo a la regulación específica que al respecto determina el legislador en los ordenamientos correspondientes.

15. Ahora bien, dichos contratos de obra pública son de naturaleza administrativa, ya que el Estado interviene en su función de persona de derecho público, soberana, en situación de supraordinación respecto del particular, con el propósito de satisfacer necesidades colectivas y proporcionar beneficios sociales; debido precisamente a esta naturaleza presentan características diversas a los contratos celebrados entre particulares.

16. En estos contratos el particular se compromete con el Estado a realizar una obra determinada conforme a las exigencias pactadas, por lo que los contratos de fianza que al efecto se suscriben se dirigen a garantizar el pago de una cantidad de dinero para el caso de que se incumpla con los términos en que se haya suscrito el contrato; sin embargo, por su propia naturaleza los contratos de obra pública no surgen a la vida jurídica a partir de una decisión libre y espontánea de las partes, conforme a la cual determinen con quién y en qué términos se comprometen, sino que la formación del consentimiento varía, ya que se sujeta al proceso de licitación pública y adjudicación, por lo que el consentimiento se hace de forma progresiva, de acuerdo a los diversos trámites y requisitos que implica el proceso.

17. Así, a diferencia de los contratos celebrados entre particulares, en este tipo de contratos la voluntad de la entidad contratante se da a partir del procedimiento administrativo correspondiente, y se declara a través de un acto administrativo, como lo es la celebración del contrato de obra pública, el cual, como todo acto realizado por el Poder Estatal, en su formación y vigencia se encuentra regido no sólo por las manifestaciones que las partes hubieren expresado en el propio contrato, sino por los términos previstos por el legislador en el ordenamiento jurídico aplicable, ya que, como se indicó, la voluntad del Estado no puede ser expresada de manera libre y espontánea, sino siempre se regirá conforme a las atribuciones que se le reconocen legalmente. 18. En los contratos de obra pública, el contratista asume diversas obligaciones, entre ellas se encuentra, como obligación principal, la de ejecutar la obra objeto del contrato; y como consecuencia de esta obligación se generan otras, como son:

a) Garantizar el cumplimiento de la obligación principal (artículo 48, fracción II, de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas).

b) Responder por los vicios ocultos (artículo 66 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas).

c) Cumplir con los reglamentos de construcción (artículo 67 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas).

19. En relación con el contrato de fianza, y como quedó antes analizado, es de naturaleza accesoria, pues su vida jurídica depende de la existencia de un diverso en el que el deudor adquiere una obligación con el acreedor; siendo precisamente la falta de cumplimiento de esta obligación la materia de regulación en el contrato de fianza, que se traduce en la obligación que adquiere la afianzadora de pagar al acreedor en caso de que el deudor no cumpliera con la obligación adquirida.

20. Ahora bien, conforme a los preceptos antes transcritos –2794, 2797, 2799 y 2842 del Código Civil Federal–, la exigibilidad del pago se dará cuando exista certeza jurídica en relación al incumplimiento en que ha incurrido el deudor.

21. En este orden de ideas, al ser el contrato de fianza un contrato accesorio, en el presente caso, al de obra pública, no puede desvincularse de la naturaleza de éste, es decir, de su naturaleza de acto administrativo, así como tampoco de las disposiciones que lo regulan, pues como se ha mencionado, la voluntad del Estado de obligarse se encuentra regida precisamente por dichas disposiciones.

22. Así, los artículos 282 y décimo segundo transitorio de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, en relación con las fianzas que las instituciones otorguen a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, disponen:

"Artículo 282. Las fianzas que las instituciones otorguen a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, se harán efectivas, a elección del beneficiario, siguiendo los procedimientos establecidos en el artículo 279 de esta ley, o bien, de acuerdo con las disposiciones que a continuación se señalan y de conformidad con las bases que fije el reglamento de este artículo, excepto las que se otorguen a favor de la Federación para garantizar obligaciones fiscales a cargo de terceros, caso en que se estará a lo dispuesto por el Código Fiscal de la Federación:

"I. Las instituciones estarán obligadas a enviar, según sea el caso, a la Tesorería de la Federación, a la Tesorería del Gobierno del Distrito Federal, o bien, a las autoridades estatales o municipales que correspondan, una copia de todas las pólizas de fianzas que expidan a su favor. El cumplimiento de esta obligación podrá pactarse mediante el uso de los medios a que se refiere el artículo 214 de esta ley;

"II. Al hacerse exigible una fianza a favor de la Federación, la autoridad que la hubiere aceptado, con domicilio en el Distrito Federal o bien, en alguna de las entidades federativas, acompañando la documentación relativa a la fianza y a la obligación por ella garantizada, deberá comunicarlo a la autoridad ejecutora más próxima a la ubicación donde se encuentren instaladas las oficinas principales, sucursales, oficinas de servicio, o bien, a la del domicilio del apoderado designado por la institución para recibir requerimientos de pago, correspondientes a cada una de las regiones competencia de las Salas Regionales del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

"La autoridad ejecutora facultada para ello en los términos de las disposiciones que le resulten aplicables, procederá a requerir de pago, en forma personal, o bien, por correo certificado con acuse de recibo, a la institución, de manera motivada y fundada, acompañando los documentos que justifiquen la exigibilidad de la obligación garantizada por la fianza, en los establecimientos o en el domicilio del apoderado designado, en los términos a que se hace cita en el párrafo anterior.

"Tratándose del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, el requerimiento de pago, lo llevarán a cabo en los términos anteriores, las autoridades ejecutoras correspondientes.

"En consecuencia, no surtirán efecto los requerimientos que se hagan a los agentes de fianzas, ni los efectuados por autoridades distintas de las ejecutoras facultadas para ello. ..."

"Décima segunda. En tanto se expida el reglamento a que hacen referencia los artículos 278 y 282 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, se aplicará, en lo conducente, lo establecido en el Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, para el Cobro de Fianzas Otorgadas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, Distintas de las que Garantizan Obligaciones Fiscales Federales a Cargo de Terceros."

23. De los preceptos transcritos se desprende que en relación con las fianzas que las instituciones otorguen a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, se harán efectivas, a elección del beneficiario, siguiendo los procedimientos establecidos en el artículo 279 de esa legislación, o bien, de acuerdo con las reglas que prevé el numeral y de conformidad con las bases que fije el reglamento de ese artículo, excepto las que se otorguen a favor de la Federación para garantizar obligaciones fiscales a cargo de terceros, caso en que se estará a lo dispuesto por el Código Fiscal de la Federación.

24. De igual manera que se requiere para hacer exigible una fianza a favor de la Federación, que la autoridad que la hubiere aceptado, acompañando la documentación relativa a la fianza y a la obligación por ella garantizada, deberá comunicarlo a la autoridad ejecutora más próxima a la ubicación donde se encuentren instaladas las oficinas principales, sucursales, oficinas de servicio, o bien, a la del domicilio del apoderado designado por la institución para recibir requerimientos de pago, correspondientes a cada una de las regiones competencia de las Salas Regionales del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

25. Que en dicho supuesto, la autoridad ejecutora facultada para ello procederá a requerir de pago, en forma personal, o bien, por correo certificado con acuse de recibo, a la institución, de manera motivada y fundada, acompañando los documentos que justifiquen la exigibilidad de la obligación garantizada por la fianza, en los establecimientos o en el domicilio del apoderado designado.

26. Esto es, la exigibilidad de la obligación garantizada por la fianza, otorgada en relación con contratos de obra pública, surge desde que se notifica la rescisión administrativa del contrato principal; al ser tal rescisión un acto administrativo que goza de la presunción de legalidad y validez y resultar, por tanto, eficaz y exigible desde que surte efectos la notificación legalmente efectuada.

27. Tomando en consideración que para hacer exigible una fianza a favor de la Federación se requieren diversos documentos, se estima necesario verificar lo que dispone el artículo 1o. del Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, para el Cobro de Fianzas Otorgadas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, Distintas de las que Garantizan Obligaciones Fiscales Federales a Cargo de Terceros, que establece:

"Artículo 1o. Para hacer efectivas las fianzas que hayan otorgado instituciones de fianzas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, distintas de las que garantizan obligaciones fiscales federales a cargo de terceros, se procederá en la siguiente forma:

"I. El expediente que integren las autoridades que las acepten, contendrá los documentos siguientes:

"a) Contrato o documento en que conste la obligación o crédito a cargo del fiado.

"b) Póliza de la fianza que garantizó el crédito u obligación de que se trate y, en su caso, los documentos modificatorios de la misma.

"c) Acta levantada, con intervención de las autoridades competentes, donde consten los actos u omisiones del fiado que constituyan el incumplimiento de las obligaciones o créditos garantizados.

"d) Liquidación formulada, por el monto del crédito u obligaciones exigibles y sus accesorios legales si éstos estuvieran garantizados.

"e) Si los hubiere, copia de la demanda, escrito de inconformidad o de cualquier otro recurso legal, presentados por el fiado, así como copia de las sentencias o resoluciones firmes de las autoridades competentes y de las notificaciones que correspondan a estas últimas.

"f) Los demás documentos que estimen convenientes, así como los que soliciten, en su caso, la Tesorería de la Federación, la Tesorería del Distrito Federal, las Tesorerías o Secretarías de Finanzas de los Estados o las Tesorerías Municipales, respectivamente.

"II. Las autoridades que aceptaren las fianzas comunicarán a la autoridad ejecutora más próxima a la ubicación donde se encuentren instaladas las oficinas principales, sucursales, oficinas de servicio de la institución fiadora, o bien, del mismo domicilio del apoderado designado para recibir requerimientos de pago, correspondientes a cada una de las regiones competencia de las Salas Regionales del Tribunal Fiscal de la Federación, que procede hacer efectivo el cobro de ésta, enviándole, mediante oficio-remisión, los documentos a que se refiere la fracción anterior, para que la autoridad ejecutora a su vez proceda a formular requerimiento de pago a la institución fiadora. Dicho oficio-remisión contendrá los siguientes datos:

"a) Nombre de la autoridad u oficina remitente;

"b) Lugar y fecha;

"c) Nombre del fiado;

"d) Importe de la obligación o crédito y, en su caso, con sus accesorios legales a cobrar;

"e) Concepto de la obligación o crédito;

"f) Fecha en que se hizo exigible la obligación o crédito a cargo del fiado;

"g) Institución fiadora;

"h) Número, fecha e importe de la póliza de la fianza y, en su caso, de los documentos modificatorios de la misma;

"i) Relación de los documentos que forman el expediente, con respecto a la obligación o crédito de que se trate; y,

"j) Nombre y firma del funcionario o jefe de la oficina, o de quien los sustituya.

"Del oficio-remisión mencionado se enviará copia a la institución fiadora."

28. Del precepto transcrito se desprende que para hacer efectivas las fianzas que hayan otorgado instituciones de fianzas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, distintas de las que garantizan obligaciones fiscales federales a cargo de terceros, las autoridades que aceptaren las fianzas comunicarán a la autoridad ejecutora mediante oficio-remisión el expediente que contendrá los documentos siguientes:

a) Contrato o documento en que conste la obligación o crédito a cargo del fiado;

b) Póliza de la fianza que garantizó el crédito u obligación de que se trate y, en su caso, los documentos modificatorios de la misma;

c) Acta levantada, con intervención de las autoridades competentes, en la que consten los actos u omisiones del fiado que constituyan el incumplimiento de las obligaciones o créditos garantizados;

d) Liquidación formulada, por el monto del crédito u obligaciones exigibles y sus accesorios legales si éstos estuvieran garantizados;

e) Si los hubiere, copia de la demanda, escrito de inconformidad o de cualquier otro recurso legal, presentados por el fiado, así como copia de las sentencias o resoluciones firmes de las autoridades competentes y de las notificaciones que correspondan a estas últimas; y,

f) Los demás documentos que estimen convenientes, así como los que soliciten, en su caso, la Tesorería de la Federación, la Tesorería del Distrito Federal, las Tesorerías o Secretarías de Finanzas de los Estados o las Tesorerías Municipales, respectivamente.

29. De lo previsto en el reglamento se advierten los documentos que deben acompañarse al requerimiento, entre los cuales aparece un acta, en la que consten los actos u omisiones del fiado que constituyan el incumplimiento de las obligaciones o créditos garantizados; y la liquidación formulada, por el monto del crédito u obligaciones exigibles y sus accesorios legales si éstos estuvieran garantizados.

30. Asimismo, se advierte que también se exige al requerir el pago, la exhibición de los documentos que estimen convenientes, los cuales se considera que son aquellos que enlista el artículo 1o. del reglamento.

31. Lo anterior es así, pues dicha expresión no debe interpretarse de manera aislada, sino como un elemento vinculado con las demás condiciones de aplicación de la norma, a saber; documentos integrantes del expediente, que son precisamente los previstos en la fracción I del numeral 1o. del reglamento de la propia ley.

32. Consecuentemente, los "documentos que estimen convenientes" está condicionado a lo previsto en la norma, lo cual evita la determinación por la autoridad administrativa, a discreción, del referido margen, y que precisamente son los enlistados en el reglamento.

33. Además, el acta de incumplimiento de las obligaciones del fiado y la liquidación del importe de la obligación exigible son documentos idóneos que evidencian la exigibilidad de la obligación, ya que contienen la información precisa que permite constatar que el fiado incumplió con sus obligaciones y el importe por el cual debe hacerse efectiva la garantía.

34. Incluso, del referido reglamento, se desprende que el objeto es, entre otros, de regionalizar el procedimiento administrativo de ejecución para hacer efectivas las fianzas otorgadas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, distintas de las que garantizan obligaciones fiscales federales a cargo de terceros; y hacer más ágil y eficiente el procedimiento de cobro en los casos citados, como se advierte con la siguiente transcripción:

"CONSIDERANDO:

"Que, por Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley Federal de Instituciones de Finanzas, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de enero del presente año, el H. Congreso de la Unión aprobó diversas modificaciones a dicha ley, con el objeto, entre otros, de regionalizar el procedimiento administrativo de ejecución para hacer efectivas las fianzas otorgadas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, distintas de las que garantizan obligaciones fiscales federales a cargo de terceros;

"Que, derivado de dicha reforma resulta conveniente adecuar y actualizar las disposiciones reglamentarias relativas al procedimiento administrativo de ejecución previsto en el artículo 95 del ordenamiento legal invocado;

"Que, con el objeto de hacer más ágil y eficiente el procedimiento de cobro en los casos citados, resulta adecuada su reglamentación a fin de proveer a su exacto y oportuno cumplimiento; he tenido a bien expedir el siguiente ..."

35. De ahí que se afirme que la expresión "documentos que estimen convenientes" son los documentos integrantes del expediente, y que se enlistan en la fracción I del numeral 1o. del reglamento de la propia ley, puesto que se reitera, el acta de incumplimiento de las obligaciones del fiado y la liquidación del importe de la obligación exigible, contienen la información precisa que permite constatar que el fiado incumplió con sus obligaciones y el importe por el cual debe hacerse efectiva la garantía.

36. En efecto, el acta de incumplimiento de las obligaciones del fiado y la liquidación del importe de la obligación exigible son los documentos idóneos para poner en evidencia la exigibilidad de la obligación, en tanto deben contener la información precisa que permita constatar que el fiado incumplió con sus obligaciones.

37. Aunado, la elaboración del acta de incumplimiento y de la liquidación debe llevarse a cabo en cualquier supuesto en que se pretenda hacer efectiva una fianza, con independencia de cuáles sean los actos previos que en cada caso deban llevarse a cabo, según las particularidades del procedimiento y de los eventos que conduzcan a hacer efectiva la obligación, lo cual supone que son precisamente esos actos y no otros cualesquiera los que deben integrarse al expediente que se remitirá a la ejecutora para iniciar el procedimiento de ejecución.

38. Ahora bien, este Pleno no desconoce que tratándose de la rescisión administrativa, de los contratos de obra pública, la elaboración de un finiquito es un acto necesario para dar por concluido el procedimiento de rescisión del contrato, como se desprende de lo dispuesto en la fracción II del artículo 62 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas:

"Artículo 62. En la suspensión, rescisión administrativa o terminación anticipada de los contratos deberá observarse lo siguiente:

"...

"II. En caso de rescisión del contrato por causas imputables al contratista, una vez emitida la determinación respectiva, la dependencia o entidad precautoriamente y desde el inicio de la misma, se abstendrá de cubrir los importes resultantes de trabajos ejecutados aún no liquidados, hasta que se otorgue el finiquito que proceda, lo que deberá efectuarse dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de la comunicación de dicha determinación, a fin de proceder a hacer efectivas las garantías. En el finiquito deberá preverse el sobrecosto de los trabajos aún no ejecutados que se encuentren atrasados conforme al programa vigente, así como lo relativo a la recuperación de los materiales y equipos que, en su caso, le hayan sido entregados;

"Las dependencias y entidades podrán optar entre aplicar las penas convencionales o el sobrecosto que resulte de la rescisión, debiendo fundamentar y motivar las causas de la aplicación de uno o de otro."

39. Por su parte, el finiquito se encuentra regulado en los artículos 168 a 172 del Reglamento de «la Ley de» Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas que disponen:

"Artículo 168. Para dar por terminados, parcial o totalmente, los derechos y obligaciones asumidos por las partes en un contrato, éstas deberán elaborar el finiquito de los trabajos correspondiente, salvo en los supuestos a que se refiere el tercer párrafo del artículo 64 de la Ley. Deberá anexarse al finiquito el acta de recepción física de los trabajos. Una vez elaborado el finiquito de los trabajos, únicamente quedarán subsistentes las acciones que deriven del mismo, así como la garantía que se contempla en el artículo 66 de la ley, por lo que no procederá reclamación alguna de pago formulada por el contratista con posterioridad a la formalización del finiquito o, en su caso, vencido el plazo señalado en el tercer párrafo del artículo 64 de la ley."

"Artículo 169. La dependencia o entidad deberá notificar al contratista, a través de su representante legal o del superintendente, la fecha, lugar y hora en que se llevará a cabo el finiquito de los trabajos."

"Artículo 170. El documento donde conste el finiquito de los trabajos formará parte del contrato y deberá contener como mínimo lo siguiente: I. Lugar, fecha y hora en que se realice; II. Nombre y firma del residente y, en su caso, del supervisor de los trabajos por parte de la dependencia o entidad y del superintendente por parte del contratista; III. Descripción de los trabajos y de los datos que se consideren relevantes del contrato correspondiente; IV. Importe contractual y real del contrato, el cual deberá incluir los volúmenes realmente ejecutados de acuerdo al contrato y a los convenios celebrados; V. Periodo de ejecución de los trabajos, precisando la fecha de inicio y terminación contractual y el plazo en que realmente se ejecutaron, incluyendo los convenios; VI. Relación de las estimaciones, indicando cómo se ejecutaron los conceptos de trabajo en cada una de ellas y los gastos aprobados, debiendo describir los créditos a favor y en contra de cada una de las partes, señalando los conceptos generales que les dieron origen y su saldo resultante, así como la fecha, lugar y hora en que serán liquidados; VII. Las razones que justifiquen la aplicación de penas convencionales o del sobrecosto; VIII. Datos de la estimación final; IX. Constancia de entrega de la garantía por defectos y vicios ocultos de los trabajos y cualquier otra responsabilidad en que haya incurrido el contratista; y, X. La declaración, en su caso, de que el contratista extiende el más amplio finiquito que en derecho proceda, renunciando a cualquier acción legal que tenga por objeto reclamar cualquier pago relacionado con el contrato. Cuando la liquidación de los saldos se realice dentro de los quince días naturales siguientes a la firma del finiquito de los trabajos, el documento a que se refiere este artículo podrá utilizarse como el acta administrativa que extingue los derechos y obligaciones de las partes en el contrato, debiendo agregar únicamente una manifestación de las partes de que no existen otros adeudos, por lo que se dan por terminados los derechos y obligaciones que genera el contrato respectivo, sin derecho a ulterior reclamación. Si no es factible el pago en el término indicado, se procederá a elaborar el acta administrativa prevista en el último párrafo del artículo 64 de la ley." "Artículo 171. Si del finiquito de los trabajos resulta que existen saldos a favor del contratista, la dependencia o entidad deberá liquidarlos dentro del plazo a que alude el segundo párrafo del artículo 54 de la ley. Si del finiquito de los trabajos resulta que existen saldos a favor de la dependencia o entidad, el importe de los mismos se deducirá de las cantidades pendientes por cubrir por concepto de trabajos ejecutados y si ello no fuera suficiente, deberá exigirse su reintegro conforme a lo previsto por el artículo 55 de la ley. En caso de no obtenerse el reintegro, la dependencia o entidad podrá hacer efectivas las garantías que se encuentren vigentes."

"Artículo 172. El acta administrativa que da por extinguidos los derechos y obligaciones formará parte del contrato y deberá contener como mínimo lo siguiente: I. Lugar, fecha y hora en que se levante; II. Nombre de los asistentes y el carácter con que intervienen en el acto; III. Descripción de los trabajos y de los datos que se consideren relevantes del contrato correspondiente; IV. Relación de obligaciones y la forma y fecha en que se cumplieron; y, V. Manifestación de las partes de que no existen adeudos y, por lo tanto, de que se dan por terminadas las obligaciones que generó el contrato respectivo, sin derecho a ulterior reclamación, por lo que se podrán cancelar las garantías correspondientes."

40. De los preceptos transcritos se desprende que para dar por concluidos parcial o totalmente, los derechos y obligaciones asumidos por las partes en un contrato, deberá anexarse el finiquito, toda vez que no es una facultad discrecional de las autoridades contratantes, sino que es un proceso requerido por la ley, que ha de llevarse a cabo con independencia de la voluntad de la entidad pública, es decir, que resulta en una facultad no renunciable, que debe ejercitarse, lo cual se corrobora con la tesis 1a. XXVI/2018 (10a.), sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1096, Libro 52, marzo de 2018, Tomo I, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, «con número de registro digital: 2016485» de rubro y texto siguientes:

"FINIQUITO DE LOS CONTRATOS DE OBRAS PÚBLICAS. SU NATURALEZA JURÍDICA. De los artículos 46, 55, 62 y 64 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, se advierte que el finiquito en la terminación de los contratos de obras públicas no es una facultad discrecional de las autoridades contratantes sino que es un proceso requerido por la ley, que ha de llevarse a cabo con independencia de la voluntad de la entidad pública, es decir, que resulta en una facultad no renunciable, que debe ejercitarse. Asimismo, la emisión del finiquito unilateral no es un negocio jurídico, sino una declaración unilateral de un ente público en ejercicio de la función administrativa, encaminada a producir efectos jurídicos frente al particular y a la autoridad misma, amparada por la presunción de legalidad y ejecutoriedad característica de los actos administrativos, de lo que también se colige la imposibilidad de revocarlo sin el consentimiento expreso y escrito del particular, si es favorable al contratista, así como la necesidad de notificarlo personalmente para que resulte oponible a terceros. Así, el finiquito de los contratos de obras públicas no encuadra en la calificación de un acto bilateral cuyo contenido puede impugnarse mediante un juicio civil, sino que se trata de un acto de naturaleza jurídica administrativa."

41. De lo anterior se desprende que en caso de incumplimiento del contratista, una vez que la rescisión administrativa del contrato sea debidamente notificada, las entidades pueden exigir el pago de las garantías otorgadas, previamente a la elaboración del finiquito respectivo.

42. Sin embargo, si bien es exacto que para la exigibilidad de la obligación garantizada se establece como presupuesto la rescisión del contrato de obra y la elaboración del finiquito, de ello no se sigue que para hacer procedente el requerimiento de pago, la autoridad deba anexar el finiquito, pues para efectos del requerimiento, los documentos necesarios por la ley son el acta de incumplimiento y la liquidación.

43. Por ello, en el requerimiento de pago resulta insuficiente acompañar el finiquito, al no haber un mandato expreso en ley de que deba acompañarse al requerimiento, pues como quedó analizado, el acta de incumplimiento de las obligaciones del fiado y la liquidación del importe de la obligación exigible contienen la información precisa que permite constatar que el fiado incumplió con sus obligaciones y el importe por el cual debe hacerse efectiva la garantía.

44. Máxime que, como quedó precisado, la exigibilidad de la obligación garantizada por la fianza, otorgada en relación con contratos de obra pública, surge desde que se notifica la rescisión administrativa del contrato principal; al ser tal rescisión un acto administrativo que goza de la presunción de legalidad y validez y resultar, por tanto, eficaz y exigible desde que surte efectos la notificación legalmente efectuada y no así hasta la conclusión del procedimiento de rescisión administrativa del contrato.

45. Derivado de las consideraciones expuestas, este Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito determina que el criterio que debe prevalecer, en términos de lo dispuesto en el artículo 225 de la Ley de Amparo, es el que se anexa a la presente resolución.

Por lo expuesto y fundado, se

RESUELVE:

PRIMERO.—Sí existe la contradicción de tesis denunciada entre los criterios sustentados, por una parte, por el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y, por la otra, los Tribunales Colegiados Noveno y Tercero, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito.

SEGUNDO.—Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por este Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito.

Notifíquese; envíese testimonio de la presente resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes; remítase copia certificada de la presente resolución y de la tesis que de ella deriva a la Coordinación (sic) de Compilación y Sistematización de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para su publicación en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, (sic) en términos del artículo 219 de la Ley de Amparo; y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito, por mayoría de catorce votos de los Magistrados Joel Carranco Zúñiga, Arturo Iturbe Rivas, María Elena Rosas López, Antonio Campuzano Rodríguez, Francisco García Sandoval, María del Pilar Bolaños Rebollo, Óscar Germán Cendejas Gleason, José Luis Cruz Álvarez, José Antonio García Guillén, Juan Manuel Díaz Núñez, Rolando González Licona, Juan Carlos Cruz Razo, Jesús Alfredo Silva García, Ma. Gabriela Rolón Montaño, contra el voto de los Magistrados Alma Delia Aguilar Chávez Nava, José Patricio González Loyola Pérez, Edwin Noé García Baeza, Emma Gaspar Santana, Irma Leticia Flores Díaz, María Guadalupe Molina Covarrubias, Guillermina Coutiño Mata, Rosa González Valdés, Jorge Ojeda Velázquez y Gustavo Roque Leyva.

El Secretario de Acuerdos del Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito, Iván Guerrero Barón, hace constar y certifica que en términos de lo previsto en los artículos 8, 13, 14, 18 y demás conducentes en lo relativo de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública de la contradicción de tesis 19/2021 se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en el ordenamiento mencionado

Nota: La tesis de jurisprudencia PC.I.A. J/30 A (11a.) que prevaleció al resolver esta contradicción de tesis, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 13 de enero de 2023 a las 10:14 horas.