CONTRADICCIÓN DE TESIS 19/2021. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS OCTAVO, NOVENO Y TERCERO, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 15 DE NOVIEMBRE DE 2022. MAYORÍA DE CATORCE VOTOS DE LOS MAGISTRADOS JOEL CARRANCO ZÚÑI

El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en la sentencia dictada el seis de mayo de dos mil veintiuno, en el recurso de revisión fiscal RF. 308/2020, determinó:

"NOVENO.—Este Tribunal Colegiado procede al estudio de los agravios hechos valer por la autoridad recurrente. "Analizado el primer agravio de la autoridad recurrente, en confrontación con lo resuelto en la sentencia impugnada, este Tribunal Colegiado advierte que el motivo de inconformidad deriva de la interpretación que la Sala realizó del artículo 282 y décimo segundo transitorio de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, en relación con el artículo 1o., fracción I, del Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, para el Cobro de Fianzas Otorgadas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, Distintas de las que Garantizan Obligaciones Fiscales Federales a Cargo de Terceros.

"Disposiciones bajo las cuales estimó que en término del inciso f) del artículo citado en último términos, en relación con numeral 62 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, así como 168, 169,170 y 171 del Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, el finiquito es un documento vinculado con la exigibilidad de la obligación de la afianzadora, por lo que es indispensable se adjunte al requerimiento de pago realizado a una afianzadora.

"En contra de tal determinación, la recurrente manifiesta que el inciso f) del artículo 1o., fracción I, del Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, no establece que el finiquito sea un documento indispensable que tenga que adjuntarse al requerimiento de pago para acreditar la exigibilidad de la póliza de fianza, sino que al referirse a ‘los demás documentos que estimen convenientes’, se hace alusión a documentales que la autoridad considere necesario adjuntar en complemento a otros que sí son necesarios para acreditar la exigibilidad de la fianza, tal como en el presente asunto se adjuntaron al requerimiento de pago **********.

"Además, arguye que al caso no son aplicables los artículos 282 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas; 62, fracción II, de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y 168 169, 170 y 171 del Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, ya que regulan relaciones entabladas entre la dependencia contratante y la empresa contratista, los cuales son completamente ajenos al procedimiento de ejecución de las fianzas, donde la relación se establece entre la autoridad ejecutora y la institución afianzadora.

"Sostiene que el finiquito no es un documento que se deba de anexar al requerimiento de pago, pues si bien en el mismo se realiza el ajuste de cuentas por la terminación de la relación contractual entre la dependencia y la empresa contratista, es en la liquidación de adeudo en la que se determinan las cantidades a cobrar respecto de las pólizas de fianza, no en el finiquito, es por ello, que al requerimiento de pago se debe de adjuntar únicamente la liquidación para que la afianzadora tenga conocimiento del origen de las cantidades que se le requieren de pago.

"Entonces, en las siguientes líneas se analizará si el artículo 1o., fracción I, inciso f), del Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, para el Cobro de Fianzas Otorgadas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, Distintas de las que Garantizan Obligaciones Fiscales Federales a Cargo de Terceros, puede ser interpretado en relación con los numerales 62, fracción II, de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y 168, 169, 170 y 171 del Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.

"En caso de ser procedente dicha interpretación, se determinará si de conformidad con dichas normas el finiquito es un documento indispensable que deba anexarse al requerimiento de pago para hacer efectivas las fianzas otorgas en contratos de obra pública.

"En principio, resulta oportuno establecer que fianza deriva de fiar, vocablo que proviene del latín fidere y evoca la idea de confiar.

"A la palabra fianza se le pueden asignar diversos sentidos: uno amplio, equivalente a garantía o caución de cualquier clase, real o personal y otro restringido, que envuelve la garantía personal de una obligación ajena.

"El Diccionario de la Lengua Española (sic) define a la fianza como ‘Cantidad de dinero, o bien, material que se entrega como garantía del cumplimiento de una obligación ...’.

"En nuestro país, el Código Civil Federal define a la fianza en su artículo 2794, el cual es del texto siguiente:

"‘Artículo 2794. La fianza es un contrato por el cual una persona se compromete con el acreedor a pagar por el deudor, si éste no lo hace.’

"De lo anterior resulta que en el contrato de fianza en general, la persona llamada fiador se obliga personalmente hacia el acreedor de otra, llamada deudor principal, a cumplir la obligación de éste en caso de que él no la cumpla por sí mismo.

"Las partes del contrato de fianza son, únicamente, el fiador y el beneficiario –acreedor del deudor principal–, pues el fiado no interviene propiamente. De manera que el contrato de fianza genera una relación jurídica bilateral.

"La garantía que proporciona la fianza es de carácter personal, porque el fiador no responde al acreedor con ningún bien determinado, sino con todo su patrimonio, que es la garantía genérica de todas las personas.

"La obligación que nace de la fianza corresponde a la persona que se obliga subsidiariamente por otra, es decir, al fiador y deriva de un contrato o de un acto en que una persona se constituye fiador. En cambio, la obligación de otorgar fianza incumbe al deudor principal y puede derivar de una convención, de la ley o de la determinación de autoridad judicial.

"En la fianza, la única parte que contrae obligaciones es el fiador, quien se compromete personalmente a cumplir la obligación del fiado, en caso de que éste no lo haga.

"Ahora bien, entre las clasificaciones de los contratos existe la relativa a los principales y los accesorios. El contrato es principal cuando subsiste por sí mismo, sin necesidad de otra convención; en cambio, es accesorio cuando tiene por objeto asegurar el cumplimiento de una obligación principal, de manera que no puede subsistir sin esta última.

"Los contratos accesorios implican el otorgamiento de garantías. Éstos nacen, precisamente, para asegurar el cumplimiento de otra obligación propia o ajena. Tales contratos son la fianza, la prenda y la hipoteca.

"La fianza constituye una obligación accesoria, pues supone necesariamente otra obligación principal que aquélla garantiza; el fiador no se obliga como deudor principal con respecto al acreedor, sino sólo en previsión de que el deudor principal incumpla.

"El carácter accesorio de la fianza deriva de lo dispuesto en el artículo 2794 ya transcrito y de los diversos 2797 y 2842, todos del Código Civil Federal. Estos últimos disponen, respectivamente, que ‘La fianza no puede existir sin una obligación válida. ...’ y que ‘La obligación del fiador se extingue al mismo tiempo que la del deudor y por las mismas causas que las demás obligaciones’.

"Respecto al carácter accesorio de la fianza, el Pleno del Alto Tribunal ha establecido la jurisprudencia que actualmente se identifica con el número 248, publicada en la página 205, Tomo IV, Materia Civil, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917- 2000, Novena Época, del tenor siguiente:

"‘FIANZA, EXIGIBILIDAD DE LA. DEBE ATENDERSE AL CARÁCTER ACCESORIO QUE GUARDA RESPECTO DE LA OBLIGACIÓN PRINCIPAL. El artículo 113 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, establece que en lo no previsto por esa ley tendrá aplicación la legislación mercantil y el título decimotercero de la segunda parte del libro cuarto del Código Civil para el Distrito Federal. En este sentido es necesario atender al contenido del artículo 2842 del Código Civil para el Distrito Federal que se encuentra en el título mencionado por el ordenamiento que rige a las instituciones de fianzas que dispone que la obligación del fiador se extingue al mismo tiempo que la del deudor y por las mismas causas que las demás obligaciones. Del texto de este precepto se desprende el carácter accesorio que tiene el contrato de fianza respecto de la obligación principal, por lo tanto, si la obligación principal es divisible y se lleva a cabo un cumplimiento parcial de ésta, en la misma proporción debe extinguirse la obligación de la fiadora; por el contrario, si la naturaleza de la obligación es indivisible o las partes o el juzgador así lo determinan, dicha obligación no podrá considerarse cumplida si no se realiza en su totalidad y, consecuentemente, la fianza deberá ser exigible también en forma total. Es decir, dado el carácter accesorio del contrato de fianza, deberá entenderse en los mismos términos del contrato principal, en virtud de que se otorgó para garantizar su cumplimiento y, por lo tanto, deberá ser exigida atendiendo a la naturaleza divisible o indivisible de la obligación garantizada.’

"La naturaleza accesoria de la fianza acarrea diversas consecuencias importantes, como son: la extinción de la obligación principal conlleva la extinción de la fianza; la prescripción de la obligación principal hace que, al mismo tiempo, prescriba la acción del acreedor contra el fiador; el carácter accesorio de la fianza determina también que el fiador no pueda obligarse en términos más gravosos que el deudor principal.

"Asimismo, este criterio lo plasmó la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 1a. CLXXXIX/2005, registro digital: 176298, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIII, enero de 2006, página 725, de rubro y texto, siguientes:

"‘FIANZA OTORGADA PARA GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO DE UN CONTRATO DE OBRA PÚBLICA. ES DE NATURALEZA ACCESORIA. En los contratos de obra pública, la obligación principal que asume el contratista consiste en ejecutar la obra objeto del contrato y, como consecuencia, se genera el deber garantizar su cumplimiento. Ahora bien, cuando esto último se hace a través de un contrato de fianza en el que se establece como garantía cierta cantidad de dinero para el caso de incumplimiento de los términos acordados en el contrato de obra pública, la vida jurídica del contrato de fianza es accesoria al contrato principal, por lo que no puede desvincularse de la naturaleza del acto administrativo que lo rige, ni de las disposiciones que lo regulan.’

"En el presente caso nos enfocamos al análisis de las fianzas otorgadas para garantizar las obligaciones contraídas en los contratos de obra pública y, por ende; es necesario señalar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 134 constitucional, las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de bienes, prestaciones de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública; el Estado celebra contratos para ejecutar obras públicas, así como para adquirir, arrendar o reparar bienes inmuebles, de acuerdo a la regulación específica que al respecto determina el legislador en los ordenamientos correspondientes.

"Tales contratos son de naturaleza administrativa, ya que el Estado interviene en su función de persona de derecho público, soberana, en situación de supraordinación respecto del particular, con el propósito de satisfacer necesidades colectivas y proporcionar beneficios sociales. Debido a esta naturaleza, los contratos de obra pública presentan características distintas a los contratos celebrados entre particulares.

"En estos contratos, el particular se compromete con el Estado a realizar una obra determinada conforme a las exigencias pactadas, por lo que los contratos accesorios de fianza que al efecto se suscriben, se dirigen a garantizar el pago de una cantidad de dinero para el caso de que se incumpla con los términos en que se haya suscrito el contrato; sin embargo, por su propia naturaleza los contratos de obra pública no surgen a la vida jurídica a partir de una decisión libre y espontánea de las partes, conforme a la cual determinen con quién y en qué términos se comprometen, sino que la formación del consentimiento varía, ya que se sujeta al proceso de licitación pública y adjudicación, por lo que el consentimiento se hace de forma progresiva, de acuerdo a los diversos trámites y requisitos que implica el proceso.

"Luego, a diferencia de los contratos celebrados entre particulares, en los de obra pública la voluntad de la entidad contratante se da a partir del procedimiento administrativo correspondiente y se declara a través de un acto administrativo, como lo es, precisamente, la celebración del contrato de obra pública, el cual, como todo acto realizado por el poder estatal, en su formación y vigencia se encuentra regido no sólo por las manifestaciones que las partes hubieren expresado en el propio contrato, sino por los términos previstos por el legislador en el ordenamiento jurídico aplicable, ya que, como se vio, la voluntad del Estado no puede ser expresada de manera libre y espontánea, sino que se rige conforme a las atribuciones que se le reconocen legalmente.

"Dada la diferencia apuntada, la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas prevé en su artículo 282 que en relación con las fianzas que las instituciones otorguen a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, se harán efectivas, a elección del beneficiario, siguiendo los procedimientos establecidos en el artículo 279 de esa legislación, o bien, de acuerdo con las reglas que prevé el numeral y de conformidad con las bases que fije el reglamento de ese artículo, excepto las que se otorguen a favor de la Federación para garantizar obligaciones fiscales a cargo de terceros, caso en que se estará a lo dispuesto por el Código Fiscal de la Federación.

"El artículo décimo segundo transitorio de la Ley de Instituciones y Seguros y Fianzas (sic), publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de abril de dos mil trece y vigente a partir del cuatro de abril de dos mil quince, estableció que en tanto se expidiera el reglamento a que alude el artículo 282 se aplicaría, en lo conducente, lo determinado en el Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, para el Cobro de Fianzas Otorgadas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, Distintas de las que Garantizan Obligaciones Fiscales Federales a Cargo de Terceros.

"Los artículos 282 y décimo segundo transitorio de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, establecen:

"‘Artículo 282. Las fianzas que las instituciones otorguen a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, se harán efectivas, a elección del beneficiario, siguiendo los procedimientos establecidos en el artículo 279 de esta ley, o bien, de acuerdo con las disposiciones que a continuación se señalan y de conformidad con las bases que fije el reglamento de este artículo, excepto las que se otorguen a favor de la Federación para garantizar obligaciones fiscales a cargo de terceros, caso en que se estará a lo dispuesto por el Código Fiscal de la Federación:

"‘I. Las instituciones estarán obligadas a enviar, según sea el caso, a la Tesorería de la Federación, a la Tesorería del Gobierno del Distrito Federal, o bien, a las autoridades estatales o municipales que correspondan, una copia de todas las pólizas de fianzas que expidan a su favor. El cumplimiento de esta obligación podrá pactarse mediante el uso de los medios a que se refiere el artículo 214 de esta ley;

"‘II. Al hacerse exigible una fianza a favor de la Federación, la autoridad que la hubiere aceptado, con domicilio en el Distrito Federal, o bien, en alguna de las entidades federativas, acompañando la documentación relativa a la fianza y a la obligación por ella garantizada, deberá comunicarlo a la autoridad ejecutora más próxima a la ubicación donde se encuentren instaladas las oficinas principales, sucursales, oficinas de servicio, o bien, a la del domicilio del apoderado designado por la institución para recibir requerimientos de pago, correspondientes a cada una de las regiones competencia de las Salas Regionales del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

"‘La autoridad ejecutora facultada para ello en los términos de las disposiciones que le resulten aplicables, procederá a requerir de pago, en forma personal, o bien, por correo certificado con acuse de recibo, a la institución, de manera motivada y fundada, acompañando los documentos que justifiquen la exigibilidad de la obligación garantizada por la fianza, en los establecimientos o en el domicilio del apoderado designado, en los términos a que se hace cita en el párrafo anterior.

"‘Tratándose del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, el requerimiento de pago, lo llevarán a cabo en los términos anteriores, las autoridades ejecutoras correspondientes.

"‘En consecuencia, no surtirán efecto los requerimientos que se hagan a los agentes de fianzas, ni los efectuados por autoridades distintas de las ejecutoras facultadas para ello; ...’

"‘Décima segunda. En tanto se expida el reglamento a que hacen referencia los artículos 278 y 282 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, se aplicará, en lo conducente, lo establecido en el Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, para el Cobro de Fianzas Otorgadas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, Distintas de las que Garantizan Obligaciones Fiscales Federales a Cargo de Terceros.’

"El artículo 282, en su fracción II, de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas requiere para hacer exigible una fianza a favor de la Federación, que la autoridad que la hubiere aceptado, acompañando la documentación relativa a la fianza y a la obligación por ella garantizada, deberá comunicarlo a la autoridad ejecutora más próxima a la ubicación donde se encuentren instaladas las oficinas principales, sucursales, oficinas de servicio, o bien, a la del domicilio del apoderado designado por la institución para recibir requerimientos de pago, correspondientes a cada una de las regiones competencia de las Salas Regionales del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

"Caso en el que la autoridad ejecutora facultada para ello procederá a requerir de pago, en forma personal, o bien, por correo certificado con acuse de recibo, a la institución, de manera motivada y fundada, acompañando los documentos que justifiquen la exigibilidad de la obligación garantizada por la fianza, en los establecimientos o en el domicilio del apoderado designado.

"Entonces, dado el carácter accesorio del contrato de fianza, para determinar cuáles son los documentos que justifican la exigibilidad de la obligación garantizada por la fianza debe acudirse a la legislación que regula el contrato principal del que deriva, como en el caso, la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, así como su respectivo reglamento.

"Con esta interpretación adquiere coherencia la regla prevista en el inciso f) del artículo 1o., fracción I, del Reglamento del Artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, para el Cobro de Fianzas Otorgadas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, Distintas de las que Garantizan Obligaciones Fiscales Federales a Cargo de Terceros, aplicable con forme lo dispuesto por artículo transitorio décimo segundo de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, cuyo contenido es:

"‘Artículo 1o. Para hacer efectivas las fianzas que hayan otorgado instituciones de fianzas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, distintas de las que garantizan obligaciones fiscales federales a cargo de terceros, se procederá en la siguiente forma: "‘I. El expediente que integren las autoridades que las acepten, contendrá los documentos siguientes: