REVISIÓN FISCAL 55/2010. ADMINISTRADOR LOCAL JURÍDICO DE PUEBLA SUR Y OTRAS.

En efecto, en la interlocutoria de veintiuno de enero de dos mil diez (fojas 93 a 102 del juicio de origen), se declaró procedente pero infundado el recurso de reclamación interpuesto por la demandada en contra del acuerdo de veintiuno de octubre de dos mil nueve, en el que se admitió a trámite la demanda de nulidad en contra de la regla I.12.4. de la Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil nueve; lo cual no es ilegal sino que se encuentra ajustada a derecho.

Lo anterior es así, ya que en el recurso de reclamación se solicitó el desechamiento de la demanda en la parte en que se admitió en forma destacada la impugnación de la regla I.12.4. de la Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil nueve, al estar actualizada la causal de improcedencia (procedencia), prevista en los artículos 2o. y 13 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (fojas 51 a 64 del juicio de origen).

La anterior causal de improcedencia fue desestimada por la a quo, en esencia, porque de lo previsto en los artículos 2o. y 13, fracción I, inciso a), de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, así como 14, penúltimo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se advertía la facultad para conocer de la demanda en la que se cuestionaban actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general autoaplicativos y heteroaplicativos, como lo era la regla I.12.4. de la Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil nueve, emitida por el jefe de Servicio de Administración Tributaria, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de abril de dos mil nueve, relacionada con la solicitud de devolución del impuesto especial sobre producción y servicios por diesel por el periodo de abril a junio de ese año, y vinculada con la diversa resolución impugnada en la que se negó la devolución del mencionado impuesto, con apoyo, entre otros criterios, en la jurisprudencia 2a./J. 108/2004 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, septiembre de 2004, página 220, que dice:

"CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA DEBE PRONUNCIARSE SOBRE LOS VICIOS DE LEGALIDAD QUE EN LA DEMANDA RESPECTIVA SE ATRIBUYAN A LAS REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS APLICADAS EN PERJUICIO DEL ACTOR EN LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA IMPUGNADA EN FORMA DESTACADA. Si bien es cierto que el citado tribunal sólo tiene competencia expresa para conocer de los juicios promovidos contra las resoluciones definitivas mencionadas en el artículo 11 de la ley orgánica que lo regula, también lo es que conforme al diverso 202, fracción IX, del Código Fiscal de la Federación, el juicio contencioso administrativo es improcedente contra ordenamientos que establezcan normas o instrucciones de carácter general y abstracto, sin haber sido aplicados concretamente al promovente, lo que procesalmente implica que la legalidad de ese tipo de actos -disposiciones de observancia general inferiores a los reglamentos del Presidente de la República- sí puede ser materia de análisis de la sentencia que se emita en un juicio de esa índole, cuando el gobernado que lo promueve sufrió en su perjuicio la aplicación concreta de aquéllos, ya sea en la resolución definitiva impugnada o en el procedimiento que le precedió, conclusión que atiende a la garantía de justicia pronta y completa contenida en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que, además, se basa en el artículo 73, fracción XXIX-H, de la propia Norma Fundamental, conforme al cual la finalidad del establecimiento de ese tribunal fue dirimir las controversias entre los particulares y la administración pública federal, siempre y cuando los vicios que se atribuyan a dichas reglas sean de legalidad, es decir, impliquen confrontarlas con alguna norma superior a ellas pero inferior a la Constitución Federal. En ese tenor, la circunstancia de que una regla general administrativa no pueda ser impugnada en forma destacada en un juicio contencioso administrativo, sólo implica que en la demanda que se enderece en contra de la resolución en la que fue aplicada no sea factible señalarla como resolución impugnada, ni al órgano del Estado que la emitió como autoridad demandada, por lo que en dicho escrito el actor se limitará a plasmar los conceptos de impugnación en los que desarrolle los argumentos para demostrar por qué la respectiva regla general no se emitió con apego a lo dispuesto en el acto formalmente legislativo o formalmente reglamentario -cláusula habilitante- que regula su expedición, y el referido tribunal se limitará a estudiar esos conceptos en la parte considerativa de su sentencia por lo que, en caso de resultar fundados, precisará en qué términos afectan la validez de la resolución impugnada en forma destacada, sin que la ilegalidad de la regla general respectiva se refleje en los puntos resolutivos del fallo correspondiente."

Criterio que, si bien no resulta exactamente aplicable al caso analizado por la Sala Regional, porque alude al artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, vigente en dos mil cuatro, y no al artículo 14 de ese ordenamiento legal vigente en dos mil siete, ello no trasciende al fondo del asunto, porque la a quo pudo prescindir de la referida jurisprudencia en la que se analizó el artículo 202, fracción IX, del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta dos mil cinco, que no establecía de manera clara ni precisa la procedencia del juicio de nulidad contra ordenamientos que establecían normas o instrucciones de carácter general, a diferencia de lo que el artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece de manera expresa en torno a la procedencia del juicio contencioso administrativo en contra de los actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación, lo que se corrobora de la transcripción de dicho normativo, que dispone:

"Artículo 2o. El juicio contencioso administrativo federal, procede contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Asimismo, procede dicho juicio contra los actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación. Las autoridades de la Administración Pública Federal, tendrán acción para controvertir una resolución administrativa favorable a un particular cuando estime que es contraria a la ley."

Por tanto, si en la demanda de nulidad se impugnó de manera destacada la regla I.12.4. de la Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil nueve, emitida por el jefe de Servicio de Administración Tributaria, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de abril de dos mil nueve fue correcto que en el auto de veintiuno de octubre de dos mil nueve, se haya admitido en la forma como se planteó, lo cual, se insiste, justifica las razones por las que la a quo consideró en la interlocutoria de veintiuno de enero de dos mil diez, que sí podía conocer de la legalidad de la referida regla, sin contravenir lo establecido en los artículos 2o. y 13 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Además, como se advierte del proceso legislativo de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, concretamente de la discusión realizada por la Cámara de Senadores el día once de noviembre de dos mil tres al dictamen elaborado por las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público, de Justicia y de Estudios Legislativos, aparece que una de las integrantes de esa Cámara puntualizó, en relación a la procedencia del juicio de nulidad en contra de los actos generales, lo siguiente:

"... Segundo artículo reservado. En relación al texto propuesto por el dictamen en el artículo segundo, párrafo segundo, se considera que es válido establecer tal competencia a favor de los tribunales administrativos federales, pero limitarlo a aquellos casos en que tales decretos o acuerdos hayan sido emitidos por autoridad incompetente, o trastoquen el principio de reserva de ley; es decir, que vayan más allá de lo dispuesto en la materia o inclusive vayan en contra del texto de la ley, aspectos que hoy en día son de la competencia de este tribunal, pero sólo ‘comitivo’ del primer acto de aplicación de ordenamientos, que den normas o instrucciones de carácter general. Esto ha sido un reclamo de las personas que acostumbran litigar en la materia fiscal, por el daño que les causan las misceláneas fiscales, y hay que dejarlo explícito, y engrandecería al tribunal beneficiando a los contribuyentes en aquellos casos en que efectivamente los actos de observancia general, hayan sido emitidos por autoridad incompetente, o atenten al principio de reserva de ley. En pocas palabras, se alcanzaría una mejor justicia administrativa, por lo que se propone modificar el dictamen en el artículo segundo con el texto siguiente. ‘Artículo segundo. El juicio contencioso administrativo federal procede contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, asimismo, procede dicho juicio contra los actos administrativos de carácter general, independientemente del nombre que se les designe tales como: decretos, acuerdos, resoluciones, disposiciones, normas o instrucciones que hayan sido publicadas en el Diario Oficial de la Federación, que por su sola entrada en vigor o con motivo del primer acto de aplicación, causen perjuicios al quejoso, siempre que se alegue que tales actos han sido emitidos por autoridad incompetente o que van más allá, o en contra de la ley.’. La adición es la siguiente: ‘El particular que obtenga la nulidad del acto o resolución de carácter general, no podrá hacer valer en su favor los beneficios o facilidades que aquél establezca.’."

Como se advierte, uno de los motivos por los cuales el legislador estableció la posibilidad de combatir, vía juicio de nulidad, los actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos de los reglamentos, fue el reclamo de las personas que acostumbran litigar en la materia fiscal, por el daño que les causaban las misceláneas fiscales.

Luego, sería contrario a la voluntad del legislador considerar que las resoluciones misceláneas no encuadran en los actos generales a que se refiere el artículo 2o., segundo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, como impugnables en el juicio contencioso administrativo, si dichas resoluciones llevaron al legislador a crear esa disposición.

Por otra parte, distinto a lo alegado por la recurrente, la a quo sí se pronunció respecto a lo alegado en la contestación de la demanda, referente a que esa Sala no podía analizar la impugnación de la regla I.12.4. de la Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil nueve, al ser una disposición de carácter general materialmente legislativo, mas no administrativo, diverso de lo establecido en el artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y también razonó por qué sí son susceptibles de impugnación a través del juicio de nulidad.

Lo anterior es así, toda vez que en el considerando cuarto del fallo recurrido, la a quo señaló lo siguiente:

"CUARTO. ... Las disposiciones de observancia general cuya emisión y publicación se rige por el precepto transcrito tienen como finalidad precisar la regulación establecida en las leyes y reglamentos fiscales expedidos por el Congreso de la Unión y el presidente de la República, con el fin de lograr su eficaz aplicación y están sujetas a principios que tutelan la seguridad jurídica de los gobernados, entre otros, los de reserva y primacía de la ley, por lo que deben ceñirse a lo previsto en el acto formal y materialmente legislativo que habilita su emisión. Las reglas de carácter general agrupadas en la Resolución Miscelánea Fiscal, son actos de diversa naturaleza a los criterios interpretativos que sostengan las autoridades fiscales que en ningún momento son obligatorios para los gobernados en los términos de los artículos 33, penúltimo párrafo y 35 del Código Fiscal de la Federación, debido a que las reglas de carácter general previstas en el invocado artículo 33, fracción I, inciso g), del Código Fiscal de la Federación, constituyen disposiciones de observancia general y de cumplimiento obligatorio para los gobernados, según lo definió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la (sic) visible en la página 15 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, septiembre de 2004, correspondiente a la Novena Época, que dice: ‘RESOLUCIÓN MISCELÁNEA FISCAL. LAS REGLAS QUE CONTIENE PUEDEN LLEGAR A ESTABLECER OBLIGACIONES A LOS CONTRIBUYENTES, YA QUE NO CONSTITUYEN CRITERIOS DE INTERPRETACIÓN SINO DISPOSICIONES DE OBSERVANCIA GENERAL. ...’. Por último, de conformidad con los artículos 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la legalidad de las disposiciones de observancia general diferentes a los reglamentos del presidente de la República, son susceptibles de impugnarse ante este Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en casos -como el presente- en que la parte actora sostenga que le deparan perjuicio además atribuya a dicha regla vicios de legalidad. Resulta aplicable la tesis sustentada por el Poder Judicial de la Federación, cuyas características son las siguientes: ‘Registro: 166,260. Localización: Novena Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XXX, septiembre de 2009. Página: 3189. Tesis: IV.2o.A.262 A. Tesis aislada. Materia(s): administrativa. TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. ES COMPETENTE PARA ANALIZAR LA LEGALIDAD DE LAS REGLAS DE UNA RESOLUCIÓN MISCELÁNEA FISCAL QUE INFRINJAN EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY, APLICADAS EN PERJUICIO DEL ACTOR EN EL JUICIO CONTENCIOSO, CUANDO DICHO ÓRGANO CONSIDERE QUE NO SE APEGAN AL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN (APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 108/2004). ...’. Asimismo, resulta aplicable el precedente de la primera sección de este tribunal, cuyas características son las siguientes: ‘Registro: 41,952. Precedente. Instancia: Primera Sección. Fuente: R.T.F.J.F.A. Quinta Época. Año VII. No. 78. Junio 2007. Tesis: V-P-1aS-389. Página: 56. LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. COMPETENCIA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA PARA ANALIZAR VIOLACIONES A DECRETOS Y ACUERDOS DE CARÁCTER GENERAL. ...’."

Lo transcrito revela lo infundado del agravio en el que se alegó que la Sala Regional omitió el estudio de lo planteado en la contestación de demanda.