SOLICITUD DE SUSTITUCIÓN DE JURISPRUDENCIA 1/2015. MAGISTRADOS INTEGRANTES DEL PLENO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO. 3 DE NOVIEMBRE DE 2015. MAYORÍA DE DOS VOTOS DE LOS MAGISTRADOS JORGE MEZA PÉREZ Y JOSÉ ELÍAS GALLEGOS BENÍTEZ. DISIDE

El tercero de los requisitos está satisfecho con el oficio presentado por el Magistrado presidente del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa de este circuito, donde envió, entre otras constancias, la solicitud de sustitución de jurisprudencias. Los razonamientos expresados para ese fin se transcriben a continuación:

"Ahora bien, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió, el trece de enero de dos mil quince, el incidente de inejecución de sentencia derivado del incidente de repetición del acto reclamado 4/2014, en que retomó el análisis del concepto de autodeterminación tributaria, sostenido antes en la jurisprudencia P/J. 74/2009, (1) de dicho órgano.

"De la consulta a la ejecutoria publicada en la Red interna de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (2), se constata que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación precisó, en principio, que la repetición del acto reclamado prevista en el artículo 108 de la Ley de Amparo, vigente hasta el dos de abril de dos mil trece, requena como presupuesto indispensable la existencia de una sentencia que conceda la protección federal y la emisión de un nuevo acto de autoridad que reitere las mismas violaciones de garantías individuales por las que se estimó inconstitucional el acto reclamado en el juicio de amparo.

"Enseguida indicó que, en la especie, se estaba ante un caso en el cual se realizó un pago por derechos registrales cuya naturaleza misma exigía que el propio quejoso o un auxiliar de la administración pública -notario público- lo realizara, ya que la solicitud de su insubsistencia no correspondería realizarse de manera oficiosa dentro del procedimiento de ejecución toda vez que era el propio quejoso quien autoliquidaba las contribuciones, por lo que al obtener una declaratoria de inconstitucionalidad mediante sentencia, su pretensión estaría basada no sólo en la devolución del pago que impugnó como primer acto de aplicación, sino también la de otras cantidades enteradas posteriormente bajo este mecanismo de auxilio a la autoridad recaudadora, a través del cual se calculan y declaran voluntariamente el monto de las obligaciones tributarias.

"De ahí estimó que en este tipo de contribuciones, donde el propio quejoso tiene que hacer el pago sin necesidad de un requerimiento previo, la repetición del acto reclamado no se configuraba simplemente con la realización de este, sino con la negativa a la devolución de las cantidades que fueron pagadas con base en los preceptos respecto de los cuales le fue concedido el amparo, porque podía inferirse de los escritos exhibidos por la parte quejosa ante el juzgado, que una vez que efectuó el pago de los derechos correspondientes, solicitó a la responsable la devolución del pago de lo indebido, por lo que ante la negativa ficta de dicha devolución, esto es, al haber transcurrido más de tres meses sin que obtuviera respuesta alguna de la responsable respecto a la referida devolución, promovió la denuncia de repetición de acto reclamado ante el juzgado federal.

"Además, citó como apoyo la jurisprudencia P./J. 74/2009, de rubro: ‘REPETICIÓN DEL ACTO RECLAMADO PROCEDE DENUNCIARLA CONTRA LA NEGATIVA A DEVOLVER EL PAGO DE LO INDEBIDO.’, (3), en la que se estableció el criterio jurídico relativo a que tratándose del sistema de recaudación de contribuciones a través del sistema de autoliquidación, no existe un acto imputable al fisco, de manera que, en principio, no habría autoridad alguna a la cual atribuirle la repetición del acto reclamado, a menos que a la que le corresponda esa restitución, se resista a devolver lo indebidamente pagado.

"Luego, el Pleno, para efectos de determinar si era dable aplicar las sanciones previstas en la fracción XVI del artículo 107 constitucional, vigente a partir del cuatro de octubre de dos mil once, por disposición expresa de los artículos primero y tercero transitorios del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de junio del año citado, refirió que, de conformidad con lo determinado en la inconformidad número 428/2014, el dolo consistía en la deliberada intención de causar injustamente un mal a alguien, es decir, que la acción encaminada a lograr ese fin ha de ser violatoria del deber jurídico de ajustar la conducta a las normas de rectitud y la buena fe que informan la justicia.

"Y, finalmente, refirió que la autoridad responsable actuó dolosamente, pues tenía la obligación constitucional de respetar los derechos fundamentales de la parte quejosa, así como respetar en sus términos la sentencia de amparo, y en el caso no sólo no cumplió sino que repitió el acto reclamado, porque fue hasta que el expediente se encontraba en esa Suprema Corte, cuando el secretario del Juzgado Octavo de Distrito en el Estado de Guerrero, informó que en proveído de esa misma fecha, recibió escrito del autorizado de la parte quejosa, por el cual hacía de su conocimiento que la autoridad responsable le entregó un cheque y que el Juez de Distrito había declarado cumplida la sentencia de garantías.

"Como se aprecia de lo anterior, en ese caso en que se impugnó la constitucionalidad de los derechos registrales, cuya naturaleza misma exigía que el propio quejoso o un auxiliar de la administración pública -notario público- lo realizara, el Pleno analizó particularmente conceptos tales como la autodeterminación de contribuciones cuando se efectúa por conducto de un notario público en cumplimiento de una obligación legal -tal como sucede con el impuesto sobre adquisición de inmuebles en el Estado de Nuevo León- para arribar a la conclusión de que en dicho supuesto, no obstante que no exista una intervención de la autoridad en la determinación del impuesto, existe una repetición del acto reclamado cuando se niega la devolución correspondiente, bajo la figura de la negativa ficta, conforme a la jurisprudencia P./J. 74/2009 mencionada.

"Ahora bien, en la especie, de conformidad con los artículos 28 Bis 3 y 28 Bis 4 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, los notarios y otros funcionarios que participan como auxiliares del fisco, elaborarán una nota oficial conforme al formato autorizado, en la que hacen constar el cálculo del impuesto sobre adquisición de inmuebles, que declaran y enterarán bajo su responsabilidad: luego, la nota oficial es recibida por la Tesorería Municipal, quien debe aceptarla o rechazarla en un plazo de diez días contados desde su recepción, y que de no emitirse rechazo en ese plazo, se configura una afirmativa ficta. Configurada fictamente la aceptación, se registra la operación, se dará aviso para la modificación del padrón catastral, se consigna el pago del impuesto, y finalmente se utiliza para inscribir el documento en que consta la operación en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio.

"Luego, a juicio de este Tribunal Colegiado, las consideraciones de la ejecutoria aludida en el sentido de que la negativa ficta de la autoridad, en relación con la devolución de la contribución autodeterminable, configuraron la repetición de los actos reclamados atribuible a una autoridad, aportan nuevos elementos para reconsiderar lo resuelto por el Pleno en Materia Administrativa del Cuarto Circuito sobre el carácter inimpugnable del comprobante de pago del impuesto sobre adquisición de inmuebles, pues tratándose del impuesto sobre adquisición de inmuebles, que en términos de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado también es una contribución autodeterminable en que su determinación como su entero se efectúan por el propio contribuyente o por un notario público, el silencio de la autoridad que sigue a la recepción del pago configura una afirmativa ficta atribuible a la autoridad, en la que existe ciertamente un principio de su intervención y la aplicación de las disposiciones legales que configuran el tributo en cuestión.

"Estas nuevas ideas, acordes al principio jurídico general derivado de la ejecutoria antes mencionada, en el sentido de que existe una repetición del acto reclamado cuando se niega la devolución de un tributo bajo la figura de la negativa ficta, lleva a considerar la mecánica específica del impuesto sobre adquisición de inmuebles que estatuye la afirmativa ficta mencionada, junto con el recibo de pago, como actos que le son atribuibles directamente a la autoridad en aplicación del sistema normativo referente y, por consiguiente, impugnables en el juicio contencioso administrativo; en la inteligencia de que esa mecánica de que deriva la ficción legal señalada, establece ésta como una condición necesaria para la conclusión del trámite registral correspondiente, por lo que el contribuyente en ningún caso está en aptitud de recurrir al impago de la referida contribución, y se ve compelido a su entero específico conforme a ese procedimiento.

"Además, esta apreciación parte y es acorde con la idea de garantizar a los particulares sujetos a dicha obligación, en este tipo de casos en que mediante una ficción legal derivada del silencio de la autoridad se refleje su voluntad, el pleno acceso a la justicia y el derecho de tutela judicial ahí inmerso.

"Sobre este punto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver contradicción de tesis 3512005-PL, estableció que el derecho a la tutela judicial efectiva, es un derecho gradual y sucesivo, que se va perfeccionando mediante el cumplimiento de etapas correlativas que hay que ir superando hasta lograr la tutela eficaz, de modo que las sucesivas etapas en las que la tutela judicial se va gestando y materializando están interconectadas, a su vez, con otros derechos fundamentales, especialmente, con los previstos en el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que son los derechos de audiencia y de debido proceso.

"...

"Asimismo, la Segunda Sala de dicho tribunal, al fallar la contradicción de tesis 401/2012, consideró que la tutela judicial efectiva es un derecho complejo y comprende el libre acceso a los órganos jurisdiccionales, así como el derecho al debido proceso, el derecho a que se dicte una decisión ajustada a la ley, el derecho a recurrir la decisión y el derecho a la ejecución; a la par que ese concepto se encuentra íntimamente ligado con la prohibición de la indefensión, por lo que se relaciona directamente con el concepto de formalidades esenciales del procedimiento que tutela, a su vez, el artículo 14 de la Constitución Federal.

"Y recientemente, la Primera Sala indicó que ese acceso efectivo a la justicia, deriva de la interpretación integral de los artículos 14, 17 y 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como del artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y el cual comprende una tutela jurisdiccional efectiva, que contiene a su vez una etapa previa al juicio, a la que corresponde el derecho de acceso a la jurisdicción, que se define como el derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales a plantear una pretensión o a defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión.

"De ese modo, si la garantía de derecho a la jurisdicción debe entenderse como aquella que permite a los justiciables someter a la consideración de un órgano jurisdiccional sus pretensiones, lo que se traduce en la prerrogativa de todos los ciudadanos para poder llevar ante un tribunal una controversia para que éste resuelva lo procedente respecto al conflicto que se está suscitando entre ellos; y en estos casos, el recibo de pago del impuesto sobre adquisición de inmuebles, que es consecuente a la mecánica del impuesto sobre adquisición de inmuebles, comprueba la intervención de la autoridad mediante la figura de afirmativa ficta derivada de un silencio administrativo, debe reconocerse la procedencia de la vía jurisdiccional ordinaria antes señalada para combatir dicho recibo de pago como acto consecuente a dicha ficción legal, con el fin de no hacer nugatorio ese derecho ni impedir a los particulares el adecuado ejercicio de la pretensión atinente a evidenciar su ilegalidad y proscribir su indefensión, al permitir la existencia de un medio ordinario de defensa que permita la realización de un control de legalidad sobre ese acto específico.

"Es decir, que si la expedición del recibo de pago revela el cumplimiento de una obligación tributaria y el ejercicio de una facultad de la autoridad, debe estimarse impugnable mediante el juicio contencioso administrativo local, en aras de garantizar el derecho humano de acceso efectivo a la justicia, para no dejar en estado de indefensión al interesado y garantizar que esa determinación no quede al margen del control jurisdiccional.

"Sostener el criterio establecido en las jurisprudencias PC.IV.A. J/5 A (10a.) y PC.IV.A. J/6 A (10a ) antes transcritas, y considerar la afirmativa ficta involucrada como la sola aceptación sobre la recepción de la nota oficial para la consignación del numerario, para proceder a registrar la operación y para la modificación de la base catastral en el nuevo contexto en que se analiza, implicaría pasar por alto que dicha ficción es, precisamente, un efecto jurídico que el ordenamiento legal atribuye al silencio administrativo, es decir, a la conducta omisiva en que incurre una autoridad administrativa; esto es, la actitud omisa que guarda una autoridad administrativa ante una solicitud o petición, por lo que en el caso, la ley sustituye esa voluntad inexistente presumiendo que dicha voluntad se ha producido con un contenido positivo, reflejo precisamente de un acto autoritario.

"Máxime, que el artículo 28 Bis 4 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, al establecer que la Tesorería Municipal recibirá la nota oficial del impuesto sobre adquisición de inmuebles, quien debe aceptarla o rechazarla en un plazo de diez días contados desde su recepción, ya que de no emitirse rechazo en ese plazo, se configura una afirmativa ficta, hace operante la referida figura jurídica, por lo que estimar que contra el recibo de pago de la contribución de referencia es improcedente el juicio contencioso administrativo, vuelve nugatoria y deroga dicha afirmativa ficta, que es consecuencia de una omisión de la autoridad sancionada y que, como se ha reiterado, implica un principio de intervención de la autoridad, en atención a la apreciación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación antes señalada.

"En ese contexto, se estima que resulta procedente modificar los criterios aludidos en un principio, por las razones expuestas."

Finalmente, respecto al último de los requisitos en estudio, enseguida se precisan las razones por las cuales este Pleno en Materia Administrativa del Cuarto Circuito sostiene que procede la solicitud de sustitución de jurisprudencia de referencia.

CUARTO.-Estudio. Este Pleno en Materia Administrativa del Cuarto Circuito considera parcialmente fundadas y suficientes las razones planteadas en el oficio de solicitud para hacer la sustitución de la jurisprudencia PC.IV.A. J/5 A (10a.), titulada: "IMPUESTO SOBRE ADQUISICIÓN DE INMUEBLES. LA AFIRMATIVA FICTA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 28 BIS 4 DE LA LEY DE HACIENDA PARA LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN NO CONSTITUYE LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA POR LA QUE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA DETERMINE, CUANTIFIQUE O LIQUIDE EL MONTO A PAGAR POR DICHA CONTRIBUCIÓN."(10)

Lo anterior es así, debido a que el pronunciamiento realizado por el Pleno del Alto Tribunal, al resolver el incidente de inejecución de sentencia 4/2014, en relación con el alcance y consecuencias jurídicas que genera la ficción jurídica denominada negativa ficta, y la posibilidad de impugnar la misma como un verdadero acto de autoridad, mediante la interposición de los recursos contemplado en la Ley de Amparo, hace necesaria una nueva reflexión sobre el tema, mismo que forma parte toral de la citada jurisprudencia.

Cabe aclarar, previamente a desarrollar las consideraciones que sustentan la premisa anterior, que la solicitud de sustitución no afecta a la diversa jurisprudencia PC.IV.A. J/6 A (10a.), titulada: "IMPUESTO SOBRE ADQUISICIÓN DE INMUEBLES. EL RECIBO DE PAGO DE AQUÉL NO CONSTITUYE UNA RESOLUCIÓN IMPUGNABLE A TRAVÉS DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN).",(11) sustentada en la misma ejecutoria recaída a la contradicción de tesis 12/2013, resuelta en sesión de veintiocho de octubre de dos mil catorce, de donde también emanó la diversa tesis cuya sustitución se trata es esta resolución, ya que el contenido de aquélla, no se ve afectada por esta nueva reflexión en torno a la figura de la positiva ficta contemplada en el artículo 28 Bis 4 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León.

Hecha la anterior delimitación, en principio, es pertinente señalar que la solicitud de sustitución de jurisprudencia encuentra su razón de ser, en brindar la oportunidad a un órgano jurisdiccional de menor jerarquía de que, aun cuando se encuentra obligado en cada caso concreto a aplicar la jurisprudencia sustentada por órganos superiores, una vez aplicado el criterio respectivo, si considera que existen motivos suficientes para que en su caso pudiera ser sustituido, elevar la petición respectiva al órgano emisor del criterio jurisprudencial.

Así, con el fin de estar en condiciones de resolver sobre la sustitución de la jurisprudencia de este Pleno de Circuito PC.IV.A. J/5 A (10a.), resulta necesario atender a las consideraciones que se dieron origen a la misma, es decir, el contenido de la ejecutoria de la contradicción de tesis 12/2013, resuelta en sesión del Pleno en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, de veintiocho de octubre de dos mil catorce, en la cual se dieron las siguientes razones:

"SEXTO. Estudio. Tomando en consideración que los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes analizaron, en primer orden, el aspecto relativo al alcance de la afirmativa ficta a que alude el artículo 28 Bis 4 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León y, posteriormente, concluyeron respecto de la procedencia del juicio de nulidad, el estudio del asunto llevará, por cuestión de método, el mismo orden en la exposición.

"Con tal propósito, se hace conveniente recordar lo que la doctrina y la jurisprudencia han definido en torno a la institución del silencio administrativo, y la consecuente negativa o afirmativa ficta.

"El silencio administrativo es la figura jurídica que se actualiza cuando una petición, escrito o promoción no es respondida por la autoridad a la que se dirigió. La ley, ante dicho silencio, establece dos posibles efectos, a saber:

"1. La afirmativa o positiva ficta, que consiste en entender como hecha la respuesta en sentido aprobatorio, beneficiando al gobernado solicitante, aunque ésta realmente no se conceda; y,

"2. La negativa ficta, la cual determina que la petición o escrito se considera respondido, pero negando la pretensión del peticionario.

"Las leyes administrativas y fiscales establecen alguna posibilidad o las dos, también fijan el tiempo que debe transcurrir entre la presentación del escrito relativo y la consideración del hecho que previene la norma jurídica.(27)

"En relación con el tema en estudio, la Segunda Sala de la Suprema Corte de la Justicia de la Nación estableció en la sentencia que originó la jurisprudencia 2a./J. 113/99, de rubro: ‘AFIRMATIVA FICTA. PARA QUE SE CONFIGURE TAL RESPUESTA A LA SOLICITUD DE UNA LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE UN ESTABLECIMIENTO MERCANTIL EN EL DISTRITO FEDERAL SE REQUIERE LA CERTIFICACIÓN CORRESPONDIENTE.’,(28) lo siguiente:

"‘Uno de los medios por los cuales se garantiza que las relaciones entre la administración pública y los gobernados se conduzcan dentro del marco de legalidad lo constituye el «derecho de petición», consagrado por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 8o., y que consiste en el derecho fundamental de toda persona a obtener respuesta a las peticiones que formule por escrito, en forma pacífica y respetuosa, a las autoridades públicas.